行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第六四一號
原 告 甲○○被 告 新竹市政府右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國八十七年十月三十日台八七內訴字第八七○五一九八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實緣坐落新竹市○○段○○段一七、一九、五○、五七、五九、六三、六四、七三、九
三、九五地號等十筆耕地，訂有新竹市南新字第一四九、一四五號耕地租約。原出租人林金龍於民國七十年三月二十五日死亡，由繼承人鄭林美津一人辦竣繼承登記，並分別出租予韓民雄及韓萬福，嗣韓民雄死亡，由其子韓明德申辦繼承承租及韓萬福辦理租約變更登記。原告之母林鄭砧以繼承權受侵害，向台灣新竹地方法院訴請塗銷鄭林美津上開土地繼承登記，經該院八十六年度重訴字第四三號民事判決確定鄭林美津繼承登記應予塗銷，林鄭砧乃檢附上開判決書及確定判決證明書向被告主張，上開租約土地已變更為非耕地，請註銷上開租約變更登記，經被告以八十六年十二月十日府地權字第八八五五四號函覆林鄭砧略以，本案出租耕地，經依法變更為非耕地，如仍為農業使用者，在未經依法終止租約前，仍應受耕地三七五減租條例及相關法令之規範，本案依上述規定准予承租人續訂租約，於法並無不合，林鄭砧不服，提起訴願被駁回，嗣其於八十七年六月十一日死亡，由其子甲○○承受並提起再訴願，遞遭駁回。遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、原受處分人林鄭砧業於民國八十七年六月十一日過世，原告為其繼承人之一，原告為全體繼承人之利益，提起本訴，應為法之所許，謹先陳明。二、被告、訴願及再訴願決定機關一再為不利原告之處分及決定，均援引耕地三七五減租條例第十七條、平均地權條例第七十六條、第七十七條及第七十八條之規定為據，認原告係「終止」租約後請求註銷三七五租約之登記，應補償承租人云云，對該等機關連原告所陳述之事實都不能有正確之認知，何能有正確之處分與決定，僅此一端，已見原處分之不合法應予撤銷矣。三、原告絕非以「終止」租約而請求被告註銷三七五租約登記，乃係以原三七五租約之法定六年租期「屆滿」，而系爭土地已非耕地，因此應不受耕地三七五減租條例就耕地有關規定之拘束，即不受該法第二十條應續訂租約之拘束，所以被告無權准為三七五租約之登記，謹就此一主張再予申論如下：㈠耕地三七五減租條例第一條明定：「耕地之租佃，依本條例之規定．．．」是非耕地，即無本條例之適用，應無可爭議。最高法院亦有四十四年台上字第六一一號判例明示。鈞院四十五年判字第八三號亦持同一見解。㈡何謂「耕地」﹖依土地法第一百零六條、司法院院解字第三四三八號解釋及最高法院六十三年台上字第一五二九號判例可知，所謂耕地係指供耕作之農用，而耕作則包含漁牧、種植稻麥、甘庶、蕃薯、茶、桑等一般農作物之土地而言，不包括經營造林及碾磨在內。就稅法而言，「耕地」者應繳田賦，「非耕地」者應繳地價稅，就此亦應無可爭執。㈢本件系爭土地因被告進行重劃並完成道路等公共設施，根本無水可供灌溉，不可能再由任何人從事「漁牧耕作」，被告自知最詳，原告亦早已改繳地價稅而非田賦（對此鈞院若有疑義，可函主管機關查詢即明），是系爭土地亦早非耕地，亦無可爭議。㈣依民法第四百五十條第一項：「租約定有期限者，其租賃關係於期限屆滿時消滅」之規定，即知租賃關係於租期屆滿時當然消滅，無庸當事人另為「終止」之表示，而耕地三七五減租條例第二十條：「耕地租約於租期屆滿時．．．應續訂租約。」之規定，其採同一見解，至為顯然，蓋所謂續訂，其含意係指比照原有條件另訂新約，並非原租約繼續有效，至為明白，而在何情形下應續訂租約﹖依同條法文「．．．除出租人依本條例『收回』自耕外，如承租人願繼續承租．．．」，可知有本條之適用之土地應以得為耕作者為限，此由其用語「自耕」觀之即明，自承租人觀點而言，亦應同解，蓋法文亦稱「繼續承租」，其指繼續租地耕作，極為顯然。㈤本件系爭土地早非可從事耕作之農地，即早非耕地，既為確定之事實，揆以㈠至㈣項之論據，原告在原租期屆滿之時主張不再適用耕地三七五減租條例第二十條之規定，進行續約，被告不應准為變更登記，應屬於法有據。四、另依內政部‧３‧台內地字第八六一六號函亦明示：「耕地承租人『未耕作』該項耕地，原訂之租約如已『屆滿』，可由租約登記機關依據事實逕予註銷」，足見無耕作之事實者，於原訂租約「屆滿」時，租約登記機關應依據事實「逕予」註銷。本件系爭土地因被告之重劃而不能再行耕作，是承租人「未耕作」該土地之事實，於被告應屬職權範圍內已知之事實，被告不於原訂租約屆滿時，逕予註銷，反續准登記，漠法紀，無甚於此。五、茲再補充理由如后：㈠關於原告提起本訴適格與否之問題：１、本件土地所有權人於民國八十七年八月二日由新竹市地政事務所依新竹地方法院之確定判決而塗銷鄭林美津繼承登記，回復登記所有權人名義為林金龍，而林金龍早於民國七十年三月二十五日死亡，原告為其繼續人之一，依民法第一千一百四十八條及第七百五十九條之規定，原告自繼承開始即已取得不動產物權，從而主張權利，應屬法所許可。２、林金龍之繼承人雖非僅有原告一人，但原告為全體共有人之利益，請求主管機關或法院依法保護，自屬合法。被告謂「原告並非系爭土地登記簿所載土地所有權人，亦非出租人．．．應為不適格」，顯然誤解原告之地位由繼承而得到之效力，實不值一駁。㈡關於實體部分：１、被告答辯書理由一段引內政部函稱：「．．．編為建築用地者．．．出租人「終止」租約收回耕地．．．」稱本案三七五出租耕地，縱經依法變更為非耕地，在未經依法終止租約前，其租約仍為有效云云。顯然被告迄今仍不知原告從未主張「終止」租約，其之答辯，當屬牛頭不對馬嘴之詞，不值一提。按原告所主張者為原三七五租約六年租期「期滿」失其效力，而系爭土地已非耕地，是事實上已非耕地，非僅依法變更為非耕地而已，自不受耕地三七五減租條例之約束，主管機關不得再援引該法第二十條之規定，逕自准予為續約之登記，尚祈鈞院詳察。２、至被告答辯書理由二段引所謂買賣不被租賃之法則，更令人莫名其妙，從未有人主張因所有權人之變動而要求影響原三七五租約承租人之權利，原告實不知被告用意何在﹖３、再查同答辯書理由三段所述，被告亦有故意簡略經過，欲求含混帶過之舉，謹詳述如下：⑴耕地三七五減租條例規定耕地租佃應受規範，乃屬強制規定，應無爭議，因此有耕地租佃未受此條例規範，任何人都得提出檢舉，若不應受此條例規範者，亦應許任何人告知主管機關，促其依法行政，所以被告以土地登記簿所載所有人無提出書面意見，其准予登記，於法並無不合云云，顯屬無據。⑵更何況斯時，原告之被繼承人林鄭砧已依法向新竹地方法院起訴，請求塗銷鄭林美津所有權登記（即前述之確定判決）於訴訟中敦促被告依法勿准韓明德等之續約登記多次，如今被繼承人林鄭砧之訴，勝訴確定，其在未竟全功前亡故，繼承人之原告，繼承其權利義務，繼續主張權利，於法並非不許。㈢依內政部‧‧６七十三台內地字第二六二八七六號函發布之耕地三七五租約清理要點第五條規定：「耕地租約期滿．．．而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」是其反面解釋：「若無繼續耕作之事實者，即不應准續訂租約」，即為成立，毫無可爭議。㈣本件系爭土地早由被告進行重劃並完成道路、公共設施，根本無水可供灌溉，不可能再由任何人從事「漁牧耕作」，稅捐稽徵機關亦停課「田賦」，改徵「地價稅」，此項事實為被告衣職權所完成者，知之最詳，亦從不敢否認，是第三人「無繼續耕作之事實」，乃確切不移之事實，揆以前述清理要點，不應准許承租人續訂租約，即臻明確矣。被告執意准許未為（不能）繼續耕作之承租人續訂三七五租約，其為違法，至此明矣。綜右所述，被告所為處分及訴願、再訴願之決定，其屬違法而不應維持，至為顯然，敬請鑒核賜判如訴之聲明，至為感禱等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按內政部八十一年九月四日台（八一）內地字第八一一○六四九號函令規定略以：「出租耕地經依法編為『建築用地』者，出租人終止租約收回耕地時，得依平均地權條例第七十六條至七十八條規定辦理，亦得依耕地三七五減租條例第十七條規定辦理。．．．」是本案三七五出租耕地，縱經依法變更為非耕地（住宅區），在未經依法終止租約前，其租約仍為有效，並仍應受耕地三七五減租條例及相關法令之規範。二、次按民法第四百二十五條規定：「出租人於租賃物交付後縱將其所有權讓與第三人，其租賃契約對於受讓人仍繼續存在。」易言之，承租人與受讓人之間，無須另訂租賃契約，於受讓時，當然發生租賃關係，不因租賃物所有權變動而受影響。本案系爭土地承租人之一韓民雄死亡，其繼承人韓明德申辦承租人變更登記時，新竹市東區區公所擬具處理意見，就土地登記簿謄本所載土地所有權人先行辦理租約承租人變更登記，並俟該系爭土地辦妥塗銷鄭林美津原繼承登記及再行辦理繼承登記後，再通知辦理出租人變更登記。被告審認該系爭土地，縱經法院判決塗銷鄭林美津之原繼承登記，嗣後無論由何人辦理繼承登記，依上揭民法規定意旨，承租人之承租權皆不因租賃物所有權變動而受影響。是被告同意該所依所擬具之處理意見辦理，並無不妥。三、本案系爭土地原出租人林金龍死亡，其繼承人之一鄭林美津係以遺產分割協議方式取得該地，嗣經法院判決以其遺產稅未繳清，依遺產及贈與稅法第八條第一項規定，依法不得分割遺產或辦理移轉登記，判決塗銷其繼承登記。在未辦理塗銷登記及再行辦理新繼承登記前，新竹市東區區公所以土地登記簿謄本所載所有權人（鄭林美津）為出租人並為通知之對象，並無不當。且鄭林美津並無提出書面意見，該所依規定准予承租繼承人韓明德辦理承租人變更登記，於法並無不合。又本案原告並非系爭土地登記簿所載土地所有權人，亦即非出租人，其就韓明德單方申請繼承承租權提出書面意見及函請被告註銷租約，應為不適格。綜上論述，原告之訴為無理由，敬請鑒核賜予判決駁回原告之訴為禱等語。
理 由按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」「前項登記辦法，由省（市）政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約之訂立、變更、終止或續訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請．．．」「鄉（鎮、市、區）公所辦理耕地租約登記之申請，應於受理日起十日內審查完竣，並將審查結果報請縣市政府核備後登記之。」行為時耕地三七五減租條例第六條第一項、第二項，臺灣省耕地租約登記辦法第二條第一項前段、第十條第一項定有明文。又「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。惟依臺灣省耕地租約登記辦法第十二條第一項（按相當於行為時臺灣省耕地租約登記辦法第十條第一項）規定，鄉鎮（區）（市）公所接受申請登記案件，應自行審查，將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。是鄉鎮（區）（市）公所承辦此項委任行政事務，雖須報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記。其就辦理此項委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質，其辦理此項登記，應認為其自己所為之處分，當事人對之如有不服，自應向該管縣市政府提起訴願。」本院五十六年判字第三七七號判例足資參照。次按「訴願人在法定期間內，向受理訴願機關作不服之表示者，視同已在法定期間內提起訴願，但應於三十日內補送訴願書」、「訴願書不合法定程式者，應發還訴願人，於一定期間內補正；逾期不補正者，以程序駁回。」訴願法第十一條及第十七條第一項但書，有明文規定。本件坐落新竹市○○段○○段一
七、一九、五○、五七、五九、六三、六四、七三、九三、九五等十筆土地訂有新竹市南新字第一四九、一四五號私有耕地租約，原出租人林金龍於七十年三月二十五日死亡，繼承人鄭林美津以遺產分割協議及偽造文書辦理繼承上開土地並辦竣繼承登記，案經台灣新竹地方法院判決確定鄭林美津所辦理上揭土地之繼承登記案件，因遺產稅未繳清，依法不得分割遺產或辦理移轉登記，其繼承登記應予塗銷。惟在未辦理塗銷原繼承登記及再行辦理新繼承登記前，上揭新竹市南新字第一四九號私有耕地租約承租人之一韓民雄已故，其合法繼承人韓明德申辦繼承承租權，並與同租約另一承租人韓萬福於八十六年八月十六日向新竹市東區區公所單方提出承租人變更登記之申請，經該所依規定通知租約所載出租人鄭林美津應於規定期間內會同辦理或提出書面意見，惟出租人未具領所寄掛號信件，嗣經該所再辦理公示送達後，林鄭砧提出書面意見，並檢具台灣新竹地方法院判決確定證明書，確定鄭林美津所辦理已故林金龍之繼承登記案件應予塗銷，惟在未塗銷原繼承登記前，新竹市東區區公所於辦理承租人變更登記時於執行上發生疑義，遂以八十六年十一月七日八六東民字第一五四四七號函請新竹市政府釋示，略謂「說明．．．四、經查本案租約原始出租人林金龍已故，鄭林美津及林鄭砧均為其合法繼承人。其涉及繼承土地所有權訴訟事件由來已久，短期內恐無法定案。五、為免影響現耕承租人權益，擬依照現有土地登記簿所載所有權人先行辦理租約承租人變更登記，並俟其出租土地辦妥繼承登記後，再通知辦理出租人變更登記。．．．」新竹市政府則於同年十一月二十二日以八六府地權字第八三五四一號函復新竹市東區區公所略謂「本市私有耕地租約南新字第一四九號韓明德、韓萬福君等二人單方申請租約承租人變更登記，經出租土地利害關係人提出書面異議，其變更登記是否可依土地登記簿謄本所載所有權人先行辦理乙案，本府同意貴所依來函說明五所擬具處理意見辦理，復請查照」云云。惟依首開行為時台灣省耕地租約登記辦法第二條第一項前段、第十條第一項、本院五十六年判字第三七七號判例及新竹市政府上開八六府地權字第八三五四一號函意旨，本件系爭租約承租人變更登記事件之主管機關，乃新竹市東區區公所，而非新竹市政府。本件林鄭砧於八十六年未具日期（新竹市政府八十六年十二月十日八六府地權字第八八五五四號函說明一註明該府總收文日期為八十六年十一月二十八日）函請新竹市政府，註銷新竹市○○段○○段一
七、一九、五○、五七、五九、六三、六四、七三、九三、九五等十筆土地之三七五租約，其說明二略謂：「如附表所示土地．．．，早非耕地，本人曾於‧１‧，‧１‧及‧２‧具函向貴府東區區公所說明，請該所依耕地三七五租約清理要點第九點第五款規定，勿再許可非耕地之土地辦理耕地三七五租約，惟該所仍執意違法辦理」云云，核其內容，乃人民對於耕地三七五租約登記之主管機關（新竹市東區區公所）所為之「違法辦理」登記事件，而向上級機關（新竹市政府）作不服之表示，性質上應視同訴願。新竹市政府依法為受理訴願機關，依訴願法第十一條、第十二條及第十七條規定，自應審查當事人是否遵守法定期間、及是否應定期命當事人補正訴願書之程式。乃新竹市政府就人民不服耕地三七五租約登記主管機關「違法辦理」登記而請求救濟事件，未依訴願程序辦理，而以八十六年十二月十日八六府地權字第八八五五四號行政函復當事人：「．．．，本市東區區公所依上揭規定予以承租人續定租約，於法並無不合」云云，程序已有未合；又耕地三七五租約之登記或註銷，於設有鄉鎮區公所之縣市，並非縣市政府之職權；且新竹市政府上開復函，僅係說明新竹市東區區公所依有關規定予以承租人續定租約，於法並無不合之理由，既不發生具體之法律效果，故非行政處分，惟俟當事人不服新竹市政府上開復函，而向台灣省政府及內政部提起訴願、再訴願時，台灣省政府及內政部既未糾正前述新竹市政府處理人民不服事件程序上之瑕疵，反就並非行政處分之新竹市政府維持主管機關所為行政處分之行政復函，作成訴願、再訴願決定，於耕地三七五租約登記事件之管轄規定及行政救濟程序之法定要件及管轄規定皆有未符，爰將再訴願決定及訴願決定均撤銷，由新竹市政府，就本件人民不服耕地三七五租約登記主管機關（新竹市東區區公所）「違法辦理」登記而請求救濟事件，依訴願程序作成決定，以昭折服。又依原處分卷附林鄭砧‧１‧，‧１‧，‧２‧及‧‧致新竹市東區區公所函意旨，本件乃原告依台灣新竹地方法院八十六年度重訴字第四三號民事確定判決，主張鄭林美津並非系爭土地之所有權人且主張系爭土地已非耕地，請求新竹市政府東區區公所依耕地三七五租約清理要點第九點第五款規定，勿再許可系爭土地辦理耕地三七五租約，並非出租人請求終止租約事件；又本件新竹市東區區公所收受韓明德、韓萬福耕地三七五租約變更登記申請書後，通知租約所載出租人鄭林美津會同辦理登記或提出書面意見，但出租人未具領掛號信件，並非逾期未提出書面意見，經該所辦理公示送達後，由系爭土地利害關係人林鄭砧提出書面意見，請求勿許可辦理相關耕地三七五租約變更登記，並檢具上開台灣新竹地方法院判決確定證明書，確定鄭林美津所辦理已故林金龍之繼承登記應予塗銷，則主管機關於本案未依耕地三七五減租條例第二十六條規定辦理，而「為免影響現耕承租人權益」，於請示上級機關後，先行辦理租約承租人變更登記，於法是否相符，非無疑義；至林鄭砧為林金龍之繼承人，為被告所不否認，而原告為林鄭砧之長子，亦有再訴願附J0000000戶籍謄本可稽，本件林鄭砧去世後，由原告以系爭三七五租約登記事件利害關係人地位提起再訴願及本件訴訟請求救濟，於法尚無不合，均併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 九 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權評 事 王 立 杰右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十九 年 三 月 十 日