行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第六五九號
原 告 乙○○
甲○○被 告 高雄市政府地政處右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月二十九日台八七內訴字第八七○五九五○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣改制前高雄市政府為興辦前鎮後街○○鎮○○○街道路工程，需用原告乙○○原有坐落高雄市鎮三六三—八六地號土地（重測後為新全段一三六五地號土地）及訴外人蔣黃甘所有坐落同段三六三—八五地號土地（重測後為新生段一三六四地號土地）（下稱系爭土地），經報奉台灣省政府民國（下同）六十七年六月十六日府民地四字第五一九七○號函核准徵收，高雄市政府以六十七年七月十七日高市府地用字第六二四八七號公告徵收，並以六十七年八月二十四日高市府地用字第八七四一四號函知土地所有權人於六十七年八月三十日領取地價補償費，惟原告乙○○及蔣黃甘並未依限領取，高雄市政府乃將上開地價補償費於六十七年十月十四日提存於台灣高雄地方法院提存所待領，完成徵收補償之法定程序，系爭土地於六十七年十一月二十九日因徵收登記為高雄市政府所有。茲原告甲○○主張訴外人蔣黃甘於六十九年九月二十四日已將系爭三六三—八五地號土地收回權讓與予伊，其與原告乙○○於八十七年一月間，以系爭土地迄今仍未依核准計畫使用等為由，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額收回其土地，經被告擬具處理意見，報經內政部八十七年五月二十日台內地字第八七○五九四七號函同意不予發還，被告乃據以八十七年五月二十七日八七高市地政四字第六○五六號函否准原告收回土地之請求。原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，原告仍有未服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰就原告二人分述之。關於原告乙○○部分。㈠查本件系爭土地，自六十七年被錯誤徵收之時起，迄至現今為止，迭次向被告以書面請求至今，期間從無間斷，有歷次請求或陳情之書類可資證明，此項請求依民法第一百二十九條規定，其時效因請求而中斷，自不能依被告所辯應適用民法第三百八十條買回之規定，其權利經過五年不行使而消滅，或依民法第一百二十五條一般之請求權，因十五年不行使而消滅時效之限制或拘束。㈡次查土地法第二百十九條，係於民國七十八年二月廿九日修正公布前，並無買回期間之規定，上述土地係於土地法第二百十九條修正前之民國六十七年六月間即被被告錯誤徵收，依照法律不溯既往之原則，亦無適用修正後買回期間五年之限制，甚為明顯，況查民法第三百八十條之買回期限乃係屬私法上買賣契約所約定買回期限之限制，而系爭土地係被被告機關錯誤強制徵收所致，非可等同買賣，兩者性質迥異，自無類推曲解適用私法上約定買回之解釋，應無期間之限制或拘束之餘地，殆無疑義。㈢惟查被告開闢「前鎮後街○○鎮○○○街道路工程，係於六十七年六月十六日經奉省府核准，其所核准徵收土地工程名稱為「前鎮後街○○鎮○○○街道路」而非原告等「前鎮橫街」土地，由於徵收程序錯誤，經高雄市議會決議前鎮橫街並非前鎮後街，名義不符，市府執行困難，決議通過辦理撤銷徵收後，被告於七十二年六月廿三日以七二高市府工處字第一五三九八號函覆該議會略稱；「查前鎮橫街撤銷徵收案正由本府依據貴會建議積極作業中，俟報奉行政院核准後，即可續辦土地發還事宜等語，詎被告罔顧原告權利，錯誤徵收在前，復以「救濟金」名義編列預算，強行發包施工，經立法委員張俊雄向行政院提出質詢有案可稽被告以「救濟金名義，編列前鎮橫街補助救濟金預算新臺幣二千三百多萬元，高雄市議會於民國七十六年十一月十日決議：「為維護議會之附帶決議精神，若是作業無錯就不必編列救濟金」決議全部刪除。㈣被告辯稱：「︰︰︰當時議會決議意旨，係提高補償費為主，並未涉及撤銷開闢事宜︰︰︰」為辯，顯與事實不符，此觀之高雄市議會函述決議：⒈「本工程市府曾於六十七年度編列預算辦理，並已完成道路用地徵收作業，因議會極力反對，未予施工，拖延至今將近三年，無法解決。⒉本工程開闢僅一二○公尺未符實際，對於疏導該區之交通未能暢通，居民反對開闢，且目前前鎮街已劃為單行道，僅開闢該一小段，徒增當地交通之紊亂。⒊該街名為前鎮橫街，○○○鎮○街，名義不符，市府執行困難。⒋請市府辦理撤銷」一案，當經大會決議通過，及所附附件三即高雄市政府工務局函高雄市政府地政處稱：「本案道路用地經本市議會七十年二月十四日七○高市會議字第○三五五號函建議撤銷開闢，並經被告七二‧四‧十三陳奉市長核准在案，準此以觀，即可明瞭當初議會決議意旨並非如被告所辯：「係提高補償費為主，並未涉及撤銷開闢事宜」，所可矇欺。㈤查前鎮橫街○○○鎮區鎮○里○鎮○巷○路名，但自民國六十年二月一日前鎮戶政事務所因增鄰關係，予以編訂○○○鎮○街○○路名，且早已存在，且「前鎮橫街」距離「前鎮後街○○鎮○○○街」不但長達一百多公尺之遠，且成為一直角，兩者迥然不同，此有戶籍謄本一件可稽。而被告於六十七年六月十六日奉省政府核准開闢徵收者，為「前鎮後街○○鎮○○○街道路」工程，易言之，「徵收名義不符，執行困難，故而市議會函請市府辦理撤銷，如欲徵收前鎮橫街」土地，應先撤銷徵收前者後再另行辦理徵收後者，但被告不予辦理，並以「救濟金」名義編列而繼續強行施工，而被議會全部刪除。被告竟以上開兩道路名稱實屬同一範圍之辯解，至為荒謬，實甚明顯。關於原告甲○○部分。㈠查原告甲○○於民國六十九年九月二十日與原所有權人蔣黃甘所訂之不動產買賣合約書第一條明確約定：「前鎮段三六三—八五號土地權利及義務已包括出賣範圍內」又買回權乃私權之一種、法律並無不得讓與之限制規定，原告基於受讓該三六三—八五號土地之一切權利、義務之受讓人地位，當然可概括的承受被徵收時之土地所有權人蔣黃甘之買回權，被告指為「該土地之買回權應仍屬原土地所有權人之辯解，顯然有違契約自由之基本原則及人民之財產權益應予保障之本意，從而原告基於受讓該筆土地一切權利、義務之受讓人地位，當然可以概括承受蔣黃甘之買回權，且不受上述法條之拘束，應可概見，焉得謂為非適格之當事人。㈡被告於六十七年七月廿四日以高市府地用字第○七五○三八號函主旨所述經奉省府核准徵收者，為開闢「前鎮後街○○鎮○○○街道路」工程，為徵收系爭土地之理由，自應以位於「前鎮後街」○○○鎮○○○街」之相關土地為限，始與目的事業相符，玆查本案被徵收之原前鎮段三六三—八六及三六三—八五地號兩筆建地（即重測後變更為新生段一三六三及一三六四地號）未於「前鎮橫街」，距○○○鎮○街道○鎮○○○街」不但長達一百多公尺之遠，且成一直角，有附於再訴願書內之地籍圖可稽，既核定「開闢前鎮後街○○鎮○○○街道路」工程，即徵收不相關而位於「前鎮橫街」原告之建地，於法顯屬不合，如確有必要徵收原告之建地，亦應依照高雄市議會之決議，撤銷徵收前者之土地，而後再辦理徵收「前鎮橫街」原告之建地，始符合徵收之法制。按法律行為，不依法定方式者，無效，民法第七十三條有明文規定，被告上述不依法定方式徵收之行為，依照上述規定，自屬無效，不問可知。爰求為判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰就原告二人分述之：關於原告乙○○部分。㈠按「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」為七十八年十二月修正前土地法第二百十九條所明定，雖未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，惟查土地法第二百十九條規定之原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地，為原土地所有權人之一種權利，此種權利必須權利人有請求之表示而顯現，權利之行使固受法律之保護，方能遂行其目的，反之其相對人，亦必同時受法律之保護始能公平而防止權利之濫用，以維護社會之安定，因之此種收回權之行使，不能不有存續之期間，加以限制，否則此狀態長久持續，永不終止，事業人於其管理及利用方法，受有限制，其所有權不安定，則土地之經濟的使用遭受影響。又土地法為民法之特別法，特別法無規定，應適用普通法之民法第三百八十條買回之規定，其權利經過五年不行使而消滅，否則亦應適用民法第一百二十五條一般之請求權，因十五年不行使而消滅。次依內政部八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋略以「對於修正前土地法第二百十九條行使收回權期間，認為應類推適用民法第三百八十條關於買回五年期間之規定，亦有認為可類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定︰︰︰至於收回權之行使期間，請本於職權自行審酌之。」、行政法院七十三年判字第四七九號判決暨七十三年判字第一○○三號再審判決略以「︰︰︰原告申請發還，時逾二十年無論類推適用民法第三百八十條『買回期間五年』或同法第一百二十五條『一般時效期間』之規定，均應認其請求權已因期間之經過而消滅︰︰︰」，本案土地自六十七年徵收完畢迄至八十七年一月，原土地所有權人聲請買回，時逾十九年，依上開法令規定，原土地所有權人聲請買回之請求權已因期間之經過而消滅。是原告主張原土地所有權人收回土地之期限無適用上開民法有關法令收回期限之規定，難謂合理之論據。㈡土地經徵收後，政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，自可主動報請撤銷徵收並由原土地所有權人照徵收價額收回土地，本案土地本市議會雖曾決議要先撤銷徵收後再補辦徵收，然卻未能獲得內政部核准撤銷徵收」又當時議會決議意旨，係以提高補償費為主，並未涉及撤銷開闢事宜，至該道路用地徵收迄今尚無法順利開闢，係被徵收土地之地主激烈抗爭，意圖阻撓工程施工，以冀求達成撤銷開闢歸還土地之目的，惟目前用地單位已就該道路全部範圍分段進行地上牴觸建物拆除作業，預期短時間內拆除完畢，俾便道路能依都市計畫開闢，故本案土地為道路需要而徵收，至為明顯，自無撤銷徵收之必要。又查本案系爭道路用地，當初係因道路尚未開闢，而以實際坐落位置（前鎮後街○○鎮○○○街道路）為工程名稱報請徵收，迄已歷二十餘年，雖因時間不同而道路稱謂略有出入，然實際坐落範圍與議會審議通過之預算開闢範圍並無不符之處，揆諸嗣後議會所做附帶決議：「原前鎮橫街之土地徵收應予撤銷」即可證明上開兩道路名稱實屬同一範圍，被告並無徵收錯誤之情事。關於原告甲○○部分。查土地法第二百十九條規定「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人，得照原徵收價額收回其土地」，其所謂「原土地所有權人」，指於土地徵收時有土地之所有權人而言，按收回權之法律性質，係解除徵收之原狀回復請求權（徵收解除權），為公法上之權利。又收回權非為對於事業主體之對人之債權，而有物權之性質有追及之效力。故其收回權人須以原有土地所有權人不得以之讓與於第三人，換言之，收回權益專屬於原土地所有權人（或其繼承人）之權利，並不因第三人移轉取得而喪失，且系爭土地於甲○○尚未承買前，已以蔣黃甘為領取補償費對象，因其未依限領取，改制前市府乃將該補償費提存於台灣高雄地方法院提存所待領，並於六十七年十一月二十九日移轉登記為高雄市所有，因此系爭土地之原所有權人仍為蔣黃甘，依土地法第二百十九條之規定︰︰︰系爭土地之買回權乃專屬於原土地所有權人，原告甲○○訴稱其已於六十九年向原被徵收土地所有權人蔣黃甘買受本案前鎮區鎮三六三之八五號土地，雙方簽訂之「不動產買賣合約書」內已明確約定「前鎮段三六三之八五號土地權利及義務包括出賣範圍內」而「買回權」乃私權之一種，法律並無不得讓與之限制，原告基於受讓該筆土地一切權利、義務之受讓人地位，當然概括承受蔣黃甘之買回權等語顯屬誤解，從而原告提出申請，非為適格之當事人，至為明顯；爰求為判決，駁回原告之訴等語。
理 由按土地徵收條例業經總統於八十九年二月二日公布施行，該法對於申請收回公告徵收之土地，雖於第九條定有明文，惟因系爭土地早在六十七年十月十四日即土地徵收條例施行之前已完成徵收，依同法第六十一條：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」之規定，本案不適用土地徵收條例第九條之規定。又系爭土地徵收時土地法第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人，得照原徵收價額收回其土地」，而土地法第二百十九條於七十八年十二月二十九日修正後，增列原土地所有權人收回權期限為徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內之限制，較不利當事人，依法律不溯既往原則，本件原告收回權請求之法律依據，自應適用系爭土地徵收時土地法第二百十九條之規定，合先敘明。次按系爭土地徵收時土地法第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人，得照原徵收價額收回其土地」，所稱「原土地所有權人」，係指於土地徵收時有土地之所有權人而言。核收回權之性質，為公法上解除徵收之原狀回復請求權（徵收解除權），非為對於事業主體之對人之債權，而係具有物權之性質有追及之效力，故收回權專屬原有土地所有權人，並不得以之讓與於第三人。又系爭土地徵收時土地法第二百十九條規定，雖未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，惟為維持社會秩序之安定及避免土地之利用遭受影響，系爭土地徵收時土地法第二百十九條規定之原土地所有權人之收回權自應有行使期間之限制，雖收回權無行使期間之規定，公法上財產請求權亦無一般行使期間之規定，可資適用，惟公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定表現一般法理者，自可為公法之法源，民法關於消滅時效之規定，乃關於請求權之一般法理規定，公法上財產請求權之行使期間，法律如未復設規定者，亦得類推適用民法第一百二十五條十五年期間之規定。至於民法第三百八十條之買回期限，乃對私法上買賣契約所約定買回期限之限制，與土地徵收之強制性質不同，尚無類推適用之餘地。本件因改制前高雄市政府為興辦前鎮後街○○鎮○○○街道路工程，需用系爭土地，經報奉台灣省政府六十七年六月十六日府民地四字第五一九七○號函核准徵收，高雄市政府以六十七年七月十七日高市府地用字第六二四八七號公告徵收，並以六十七年八月二十四日高市府地用字第八七四一四號函知土地所有權人於六十七年八月三十日領取地價補償費，惟原土地所有權人原告乙○○及訴外人蔣黃甘並未依限領取，高雄市政府乃將上開地價補償費於六十七年十月十四日提存於台灣高雄地方法院提存所待領，完成徵收補償之法定程序，系爭土地於六十七年十一月二十九日因徵收登記為高雄市政府所有。原告於八十七年一月間，以系爭土地迄今仍未依核准計畫使用等為由，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額收回其土地，被告以八十七年五月二十七日高市地政四字第六○五六號函否准原告收回土地之請求之事實，為兩造所不爭，且有台灣省政府六十七年六月十六日府民地四字第五一九七○號函、高雄市政府六十七年七月十七日高市府地用字第六二四八七號公告及六十七年八月二十四日高市府地用字第八七四一四號函、台灣高雄地方法院提存所提存書、內政部八十七年五月二十日台內地字第八七○五九四七號函、被告八十七年五月二十七日八七高市地政四字第六○五六號函等影本附訴願卷可稽，堪可認定。查系爭三六三—八五地號土地徵收時原土地所有權人為蔣黃甘，原告甲○○非上開土地徵收時原土地所有權人，揆之上揭說明，非土地徵收時原土地所有權人，並無收回權之請求權，原告甲○○既無請求權，在法律上已無受判決利益之可言，其起訴欠缺權利保護要件，自難認其訴為有理由。至於原告乙○○雖具備原土地所有權人之身分，惟其原所有系爭三六三—八六地號土地於六十七年十月十四日徵收執行完畢，原告乙○○於八十七年一月向被告請求收回該徵收之土地，縱被告於執行完畢一年後不實行使用系爭土地屬實，原告乙○○請求時已逾十五年期間，揆之上揭說明，其請求權因時效完成而消滅，被告未准原告之請求，自屬有據。綜上各點，原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。原告甲○○雖訴稱：其於六十九年九月二十日與原所有權人蔣黃甘所訂之不動產買賣合約書第一條明確約定：「前鎮段三六三—八五號土地權利及義務已包括出賣範圍內」又買回權乃私權之一種，法律並無不得讓與之限制規定，原告基於受讓該三六三—八五號土地之一切權利、義務之受讓人地位，當然可概括的承受被徵收時之土地所有權人蔣黃甘之買回權，及被告於六十七年七月廿四日以高市府地用字第○七五○三八號函主旨所述經奉省府核准徵收者，為開闢「前鎮後街○○鎮○○○街道路」工程，為徵收系爭土地之理由，自應以位於「前鎮後街」○○○鎮○○○街」之相關土地為限，始與目的事業相符，玆查本案被徵收之原前鎮段三六三—八六及三六三—八五地號兩筆建地（即重測後變更為新生段一三六三及一三六四地號）未於「前鎮橫街」，距○○○鎮○街道○鎮○○○街」不但長達一百多公尺之遠，且成一直角，既核定「開闢前鎮後街○○鎮○○○街道路」工程，卻徵收不相關而位於「前鎮橫街」之原告建地，於法顯屬不合，如確有必要徵收原告之建地，亦應依照高雄市議會之決議，撤銷徵收前者之土地，而後再辦理徵收「前鎮橫街」原告之建地，始符合徵收之法制，被告上述不依法定方式徵收之行為，自屬無效云云。惟查，收回權為專屬原土地所有權人之公法上權利，不得讓與，原告甲○○非系爭三六三—八五地號土地之原土地所有權人，無收回請求權可言，俱見前述，故原告甲○○主張得概括的承受被徵收時之土地所有權人蔣黃甘之買回權云云，委無可採，又其主張被告徵收不相關而位於「前鎮橫街」之建地，縱然為真，亦僅是徵收之土地與使用土地是否相同而已，與徵收之法定方式無涉，故其稱被告為不依法定方式徵收，徵收無效云云，亦無可採。原告乙○○主張，本件系爭土地，自六十七年被錯誤徵收之時起，迄至現今為止，迭次向被告以書面請求至今，期間從無間斷，有歷次請求或陳情之書類可資證明，此項請求依民法第一百二十九條規定，其時效因請求而中斷，自不能依被告所辯應適用民法第三百八十條買回之規定，其權利經過五年不行使而消滅，或依民法第一百二十五條一般之請求權，因十五年不行使而消滅時效之限制或拘束。系爭土地徵收時土地法第二百十九條規定並無買回期間之規定，應無期間之限制或拘束之餘地云云。惟查系爭土地徵收時土地法第二百十九條雖無買回期間之規定，惟為維持社會秩序之安定及避免土地之利用遭受影響，其買回權之行使，應有一定之期間，此項公法上之財產請求權，應類推適用民法第一百二十五條之規定，因十五年不行使而消滅，亦詳述於前，故原告乙○○主張系爭土地徵收時土地法第二百十九條規定收回權為無時效性質，自非可取，又其主張消滅時效中斷，除無具體事實指明，且公法之請求權如有請求，被請求之機關自應為准否之處分，如請求人受不利益之處分，自可循序請求救濟，其性質與民法第一百二十九條所規定私法上之請求權得由請求、承認、起訴（與起訴有同一效力，依督促程序，聲請發支付命令、聲請調解或提付仲裁、申報和解債權或破產債權、告知訴訟、開始執行行為或聲請強制執行）之事由發生消滅時效中斷之效果不同，尚難認為可以類推適用，故原告乙○○所云系爭土地自六十七年被徵收起，迄至現今為止，迭次向被告以書面請求至今，期間從無間斷，有中斷時效之效果云云，並不可採。綜上所述，原處分認事用法並無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨並無理由，應予駁回。末按，本件原告之訴既應駁回之理由明確，至於原告另主張系爭土地於民國六十七年六月十六日經臺灣省政府於核准開闢徵收者，為「前鎮後街○○○鎮○○○街道路」工程，而非原告所有前鎮橫街之土地，並依照所訂道路中心樁位置，均有案可稽，被告所屬新建工程處，並於八十六年十月廿八日以八六高市工新㈣字第一六一六六號函述該道路都市計劃自民國五十九年公告實施後，雖歷經兩次細部計劃通盤檢討，但均未變更道路中心樁位置之說明綦詳。迨至民國七十三年三月九日辦理新登錄為新生段二一八一地號為國有之道路用地後，於七十六年十一月九日及七十七年六月九日竟又將道路用地分割增加為新生段一二八一—
一、一二八一—四及二一八一—五及一二八一—九至一二一八一—十一等地號，於七十七年十二月十九日及八十一年五月四日在未開發前，刻意將之變更地目為雜地，竟爾造冊買賣予他人，並提出土地登記謄本三份等情，惟查原告既無收回權之請求權，則系爭被徵收土地何以變更地目及出賣與他人，等等之爭執，已無加以審酌之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 九 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權評 事 王 立 杰右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十九 年 三 月 十 日