行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第七二八號
原 告 廖蘭春即豪美視聽歌城訴訟代理人 邱晃泉 律師被 告 臺北市政府社會局右當事人間因有關兒童少年福利事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年一月三十日台八八內訴字第八七○六五四五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十四年三月三十一日在台北市○○路九五之一號九樓獨資設立「金玫瑰聽歌城」，於八十四年十一月八日為警查獲僱用未滿十八歲少女坐檯陪侍，違反少年福利法第二十一條第三項規定，經被告依同法第二十八條第二項規定處以罰鍰一萬元。嗣原告辦理營利事業變更，將「金玫瑰視聽歌城」更名為「豪美視聽歌城」，業務由「提供伴唱設備供客人唱歌業務」，增加為「酒店業務之經營」「酒吧業務之經營（有陪侍）」等，仍為原告所獨資經營，於八十六年十月二十三日三時二十分為警查獲於該店包廂內有劉姓未成年少年（000年0月000日生）乙名，並有女陪侍於旁並飲酒，案經被告以違反少年福利法第十九條第三項規定，依同法第二十六條第二項規定，以八十六年十二月二日北市社六字第八六二六四二九三○○號處分書處以歇業處分，原告不服，提起訴願，經台北市政府訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」，案經被告重為審究，認原告二度違反少年福利法，違反情節重大，仍以八十七年六月二十二日北市社六字第八七二一九四四五○○號處分書處以歇業處分，原告不服，循序提起一再訴願，遞維決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告並未放任劉姓少年出入「豪美視聽歌城」。被告之原處分及訴願、再訴願機關之決定，均未指出有何證據可證明原告有「放任」劉姓少年出入之行為。所謂「放任」，乃指「故意而不加管束」而言；若係疏忽失察，即非放任。原告之員工因認該劉姓少年，長相、穿著、舉止等，實如二十五、六歲之成年人，且與其他成年人三人同來，根本未懷疑其真實年齡。原告之員工從劉姓少年之外觀判斷，不知其為少年，也未懷疑其未成年；自然沒有所謂「故意不加管束」之「放任」其出入之行為。少年福利法施行細則第十七條規定：對顧客之年齡、身分有疑者，「得」請出示身分證明。該規定明示為「得」，而非「應」請顧客出示身分證明。何況，原告之員工對劉姓少年之年齡，並未「有疑」，致未請其出示身分證明。被告不應以原告員工未請該劉姓未成年人出示身分證為由，即認原告「放任」劉姓未成年人出入。被告引據大法官會議釋字第二七五號解釋，指稱：「少年福利法第十九條第三項明文規定『場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入』，是課以負責人或從業人員禁制少年出入該等場所之義務，違反此作為義務者，不論故意或過失，均應依同法罰則第二十六條第二項予以處分」云云，不免混淆法意，且變動了行政處罰的法定構成要件。依少年福利法第十九條第三項規定，場所「應拒絕少年出入」；亦即，當遇有少年要進入時，場所方面應反對、拒卻之。至若查有少年出入，則是否處罰、如何處罰，則仍應依同法第二十六條第二項所定要件而定；亦即，應是否有「放任」少年出入之情事而決定是否處罰，且依放任情節等相關因素而決定適當、合度的處罰。並非，一但發現有一少年出入，即可處罰，且即可勒令歇業、吊銷執照也。被告稱：「概觀現今少年成長情形良好，外觀與年齡常不相當，僅自外觀來判斷年齡乃為最不科學之方法，錯誤率極高」云云，係被告之看法與意見；其是否真的如此，實尚待舉證以明。惟少年福利法施行細則第十七條規定：「．．．對顧客之年齡、身分有疑者，得請其出示身分證明．．．」「台北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理規則」第十二條亦規定：「．．．對顧客之年齡身分難以辨識者，請其出示身分證明．．．」該二規定，實都預期先「自外觀來判斷年齡」；該二規定均未要求必以出示身分證明來判斷顧客之年齡。可見，法律不外情理。法律本非科學；法律並未要求以最高科學的方法來決定人與人間或人與政府間的權利義務關係。論科學，要求出示身分證實未必比自外觀來判斷年齡科學多少－－身分證可能是偽造的、或別人的；身分證上的照片，可能與持用者相差很多。先由人的外觀來辨識一個人是否已滿十八歲，或許並不很科學，卻是社會活動中的合情合理的正常方法，也是上開法規的先位期待。本件，原告並未自棄其要求出示身分證明的權利；原告的職員係因見劉金生顯然已經成年，因而未請其出示身分證明。被告以原告職員未以所謂（或許）較科學的方法－要求劉金生出示身分證件－判斷其年齡，即認原告「放任」其出入，實在未免太過嚴峻、冷酷矣，且亦超過社會的及法律的正常合理期待。二、八十四年十一月八日為警查獲僱用未滿十八歲少女坐檯陪侍，違反少年福利法第二十一條第三項規定，經被告依同法第二十八條第二項規定處以罰鍰一萬元乙案，原告實係受該名少女矇騙所致：經查，該連姓少女，於八十四年間，係冒用其已成年堂姐「連未芬」之名，並出示「連未芬」身分證，向原告應徵工作。原告因受該少女矇騙，以為其已成年，不知其未成年，而予僱用。此有原告最近始得知之「台北市婦女救援基金會」八十四年十月二十日致台北市少年警察隊函文及台北市警察局少年隊實施檢查紀錄可證。原告絕非故意僱用該連姓未成年少女。三、綜上所述，原告職員確有疏忽失察，原告也體認青少年保護之重要性，但原告確實沒有「放任少年出入」之情事。而在警方每日積極查察、強力取締下，原告被查獲有少年顧客的，僅此一次，僅劉金生一人；原告實在已盡力遵守、也不敢違背少年福利法之規定。被告未考量上述情節，即斷然處以原告歇業之處分，未免過苛。被告所引少年福利法第二條、第十九條第一項、第三項、第二十六條第二項及少年福利法施行細則第十七條等，是中央法規。其解釋與適用，應遵守一般法則，不可只憑主管機關的處心積慮的使命感。邇來，被告既然對於少年福利法過去執行過於嚴格，引人非議之情形，已有體認，而表示「有必要修正」。本件，若原告真有違規，被告也應依相關情節、違反次數、放任少年出入人數等因素，依被告宣示之修正原則，持平、審慎考量，而決定、調整適當的處罰，俾合乎依法行政、公平正義與比例原則。請判決將一再訴願決定及原處分一併撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按少年福利法第二條規定：「本法所稱少年，係指十二歲以上未滿十八歲之人。」第十九條第一項規定：「少年不得出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害少年身分健康之場所。」第三項規定：「第一項場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入。」第二十六條第二項規定：「前項場所之負責人或從業人員，放任少年出入者，處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰，必要時得勒令停業、歇業或吊銷執照」。少年福利法施行細則第十七條規定：「本法第十八條、第十九條規定之營業、場所負責人或從業人員，對顧客之年齡、身分有疑者，得請其出示身分證明；無身分證明或不出示證明者，應拒絕供售其菸、酒、檳榔吸食，或拒絕其出入該場所。」台北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理規則第十二條規定：「本規則所規定營業．．．應遵守左列規定：．．．於營業場所出入口明顯處，標示未滿十八歲少年不得進入，並嚴加勸阻，對顧客之年齡身分難以辨識者，請其出示身分證明，無身分證明或不出示證明者，應拒絕其進入。」台北市政府八十六年一月二十二日治安防治委員會第四次會議紀錄主席亦裁示：「．．．對相關業者的處理應從重從嚴，加重負擔、加重責任、加重處罰；所以對容留未滿十八歲的公共營業場所，則依少年福利法第二十六條第二項及社會秩序維護法第七十七條規定，一律讓他關門大吉，不是勒令停、歇業，就是吊銷執照、斷水斷電．．．」查原告在台北市○○區○○路九十五之一號九樓開設「豪美視聽歌城」，領有台北市政府八十六年七月十九日核發之北市建一商號（八四）自第二○九○四七號營利事業登記證，營業項目包括：提供伴唱設備供客人歌唱業務、各種食品、飲料罐頭、咖啡、菸酒茶業買賣業務、酒店業務之經營及酒吧業務之經營（有陪侍）。該場所於八十六年十月二十三日凌晨三時二十分為台北市政府警察局中山分局實施臨檢時當場查獲有未滿十八歲少年劉金生於包廂內飲酒並召女陪侍，該場所僱用陪酒女子多名，屬「酒吧」性質，係少年福利法第十九條第一項禁制少年出入之場所，原告放任少年進入該場所消費，顯已違反該法第十九條第三項之規定，此有中山分局八十六年十一月五日（八六）北市警中刑杜字第八六六二五三二七○○號函暨所附之八十六年十月二十三日臨檢紀錄表及筆錄資料可稽，違法事證明確。被告以原告違規時段適值深夜，又供女陪侍該名少年，戕害少年身心健康至深，並查原告曾於八十四年十一月八日為警查獲僱用少年坐檯陪酒違反少年福利法第二十一條第三項在案。本案係二度違反少年福利法，違規情節重大，認符合該法第二十六條第二項後段所謂之「必要」情節，遂依該法條之規定暨台北市政府八六‧一‧二二治安防治委員會第四次會議主席裁示及八六‧三、二○執行「加強保護少年措施」對違規業者情節重大業者，裁處會議決議事項，對原告所營場所處以歇業處分。二、原告雖指稱其並未放任劉姓少年出入及原處分、訴願、再訴願機關之決定，均未指出有何證據可證原告有「放任」劉姓少年出入之行為乙節，按依本案本府警察局中山分局所附之原告廖蘭春筆錄，對警方所問：「少年劉金生進入消費時你店之員工是否有勸導禁止其入內消費﹖」原告答曰：「因該少年劉金生身裁高大看起來年約三十，所以並不知渠未滿十八歲而未阻止其進入。」另副總經理（現場負責人）王嵐嵐對警方之詢問：「你或公司員工是否查驗過劉金生等三人之身分﹖」答稱：「沒有．．．而劉金生的身材高大看起來不像未成年之青少年。」少年亦稱原告之店「沒有向我本人查證身分及阻止（進入）。」以上筆錄資料歷歷證明原告所營場所毫無查驗過濾顧客身分之作為，即任少年進入，放任之實至為明顯。按依大法官會議釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務．．．推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」少年福利法第十九條第三項明文規定「場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入」，是課以負責人或從業人員禁制少年出入該等場所之義務，違反此作為義務者，不論故意或過失，均應依同法罰則第二十六條第二項予以處分；再者，該項罰則對於放任少年出入之行為並未以「明知」少年為未滿十八歲為處罰要件，故凡業者缺乏積極作為而使少年得以出入禁制場所即屬「放任」，是以原告將「放任」解釋為「故意不加管束」之語，乃屬一廂情願之說詞。次關原告以「從劉姓少年外觀判斷，不知其為少年，也未懷疑其未成年」等語主張無「放任」其出入之行為者，茲觀乎現今少年成長情形良好，外觀與年齡常不相當，僅自外觀來判斷年齡乃為最不科學之方法，錯誤率極高。原告怠於執行少年福利法所課以之義務，所言純係卸責之辭，殊無足採。三、為落實少年福利法第十九條第三項之規定，該法施行細則第十七條規定：「．．．對顧客之年齡、身分有疑者，得請其出示身分證明．．．」，是為賦予業者查核顧客身分之權利，另台北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理規則第十二條第三款亦有賦予業者請顧客出示身分證明之權利，原告棄此不用，以致觸法，自應承擔所生之法律效果。又少年福利法自七十八年一月公布後，台北市政府警察局即積極查察取締違規業者，被告亦積極執行裁處工作，又台北市政府自八十六年二月起強力實施「加強保護少年措施」，透過媒體一再宣導對違規業者將採從嚴從重懲處，業者對相關法規及違法之法律效果當有所瞭解，其自應有所警惕，善盡注意之責，積極防範少年出入；而今原告不思反省己過，反而扭曲法意本質，處處推卸責任，自屬可議。原告對於少年出入其所營場所之防範，未盡應注意之責，致少年身心健康遭受莫大損害，過失實屬重大，被告依少年福利法第二十六條第二項之規定予以處分，洵無違誤。四、原告於八十四年十一月八日為警方查獲僱用未滿十八歲少女坐檯陪酒，為被告依少年福利法第二十八條第二項規定處以罰鍰一萬元乙案，依台北市政府警察局少年警察隊所送筆錄資料，該名連姓少女供稱「我當時係向公司一名幹部應徵，但並未帶身分證件，店方不知道我未成年。」原告未盡注意之能事，竟在未查明應徵者身分之情況下即予僱用，其管理顯有瑕疵。又連姓少年縱如原告所述係持堂姊身分證前來應徵，原告亦應秉一般公司徵聘人員時之審慎態度予以徵選，況原告所營屬特種行業，不得僱用少年法有明文，其於徵人時更應加以注意查核其身分年齡。故原告縱非故意僱用少年，亦屬有重大過失，違反少年福利法第二十一條第三項規定之違章事實，洵堪認定。五、查原告所營之豪美視聽歌城，原名為「金玫瑰視聽歌城」（登記營業項目係提供伴唱設備供客人唱歌業務，實際違規經營酒吧業務），於八十四年三月三十一日核准設立，嗣於八十六年七月十九日獲准變更營業項目及增加資本，並變更營利事業名稱為「豪美視聽歌城」，此二商號均係由原告獨資經營，屬同一營業主體，故原告此次違規係屬二度違反少年福利法。原告經營酒吧業務已久，對相關法令應知之甚稔，然卻二度違反少年福利法，若非嚴懲，恐難遏止業者之再次違規。又查少年福利法第二十六條第二項規定之處罰要件，對違法時段並無白天深夜之區隔，被告認深夜時段出入此等場所分子益形複雜，且極易潛藏犯罪因子，少年於此時段逗留於內，不僅影響其生活坐息，又因所處環境危險程度較高，少年生命安全易受危害或可能因受外界不良因素誘惑或脅迫而從事偏差或犯罪行為，故於深夜時段違規者當依比例原則施以較重處分；原告所營係具色情性質場所，竟於深夜容留劉姓少年近二小時之久（凌晨一時三十分至三時二十分），且又供酒飲用及供女陪侍，對少年身心發展及人格成長戕害尤甚，為落實少年福利法保護少年身心健全發展之宗旨，有效遏止原告再行違規，使少年不再遭受危害，被告依少年福利法第二十六條第二項之挸定處以歇業，實有必要。綜上所述，被告依少年福利法第十九條第一項、第三項及同法第二十六條第二項規定處以歇業處分，並無不當，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按少年福利法第十九條第一項、第三項規定：「少年不得出入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害少年身心建康之場所。」「第一項場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入。」同法第二十六條第二項規定：「前項場所之負責人或從業人員，放任少年出入者，處其負責人二千元以上一萬元以下罰鍰；必要時得勒令其停業、歇業或吊銷執照。」；又同法施行細則第十七條規定：「本法第十八條、第十九條規定之營業場所負責人或從業人員，對顧客之年齡、身分有疑者，得請其出示身分證明；無身分證明或不出示證明者，應．．．拒絕其出入該場所。」本件原告於八十六年十月二十三日三時二十分於其獨資經營之「豪美視聽歌城」為警查獲有劉姓未成年少年（000年0月000日生）乙名在包廂內飲酒，並有女陪侍於旁，經被告以違反少年福利法第十九條第三項規定，依同法第二十六條第二項規定，以八十六年十二月二日北市社六字第八六二六四二九三○○號處分書處以歇業處分，原告不服，提起訴願，經台北市政府認為其違規情節與歇業處分間，不符合比例原則，而為訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」，被告重為審究，認原告於「金玫瑰視聽歌城」時期已曾違反少年福利法規定，今再度違反少年福利法，且違反情節重大，乃以八十七年六月二十二日北市社六字第八七二一九四四五○○號處分書處以歇業處分。原告不服，循序提起行政訴訟，而為如事實欄所載之主張，略謂：原告並未放任劉姓少年出入「豪美視聽歌城」，原告之員工因認劉姓少年，長相、穿著、舉止，均如二十五、六歲之成年人，不知其為少年，也未懷疑其未成年，自無所謂故意不加管束之放任其出入之行為，又八十四年十一月八日違反少年福利法被處罰鍰一萬元事件，係受連姓少女冒用其堂姊「連未芬」身分矇騙所致，被告斷然處以歇業處分，顯屬過苛並違依法行政、公平正義與比例原則云云。惟查，原告在台北市○○區○○路九十五之一號九樓開設豪美視聽歌城，領有台北市政府八十六年七月十九日核發之北市建一商號（八四）第二○九○四七號營利事業登記證，營業項目包括：提供伴唱設備供客人歌唱業務、各種食品、飲料罐頭、咖啡、菸酒茶葉買賣業務，酒店業務之經營及酒吧業務之經營（有陪侍）。該場所於八十六年十月二十三日凌晨三時二十分為台北市政府警察局中山分局實施臨檢時當場查獲有未滿十八歲少年劉金生於包廂內飲酒並召女陪侍，該場所僱用陪酒女子多名，屬「酒吧」性質，係少年福利法第十九條第一項禁制少年出入之場所，原告放任少年進入該場所消費，顯已違反該法第十九條第三項之規定，此有中山分局八十六年十一月五日（八六）北市警中刑杜字第八六六二五三二七○○號函暨所附之八十六年十月二十三日臨檢紀錄表及筆錄資料足憑。由劉姓少年於警訊所稱原告之店「沒有向我本人查證身分及阻止（進入）。」觀之，足見原告所營場所毫無查驗過濾顧客身分之作為，即放任少年進入。依大法官會議釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務．．．推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」查少年福利法第十九條第三項明文規定「場所之負責人或從業人員應拒絕少年出入」，已課以負責人或從業人員禁制少年出入該等場所之義務，違反此作為義務者，均應依同法罰則第二十六條第二項予以處分；再者，該項罰則對於放任少年出入之行為並未以「明知」少年為未滿十八歲為處罰要件，故凡業者缺乏積極作為而使少年得以出入禁制場所即屬「放任」，是以原告將「放任」解釋為「故意不加管束」。殊無足取。次查原告於八十四年十一月八日為警查獲僱用未滿十八歲少女坐檯陪酒，為被告依少年福利法第二十八條第二項規定處以罰鍰一萬元乙案，依台北市政府警察局少年警察隊筆錄資料，該名連姓少女供稱「我當時係向公司一名幹部應徵，但並未帶身分證件，店方不知道我未成年。」，可見原告未盡注意之能事，竟在未查明應徵者身分之情況下即予僱用，其違反少年福利法第二十一條第三項之事實，亦屬明確。原告經營酒吧業務已久，對相關法令應知之甚稔，然卻先後二次違反少年福利法之規定，情節已屬非輕，且於深夜容留劉姓少年至凌晨三時二十分，復又供酒飲用及供女陪侍，對少年身心發展及人格成長，戕害尤甚。為落實少年福利法保護少年身心健全發展之旨，並有效遏止原告再行違規，則被告依少年福利法第二十六條第二項之規定，處以歇業，難謂違誤。原告空言指稱原處分過苛並違依法行政，公平正義與比例原則云云，尚非可採。從而，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合。原告起訴論旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 十六 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 鄭 淑 貞評 事 林 家 惠評 事 張 瓊 文評 事 徐 瑞 晃右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 三 月 十六 日