行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第八五七號
原 告 甲○○被 告 桃園縣政府訴訟代理人 黃鴛鴦右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年一月三十日台（八八）內訴字第八七○六○四四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣坐落桃園縣○○鄉○○段橫山小段一六○地號土地（以下簡稱系爭土地），面積二‧○○二○公頃，民國（下同）四十二年政府實施耕者有其田政策時，該筆土地為賴旺生等二十七人共有，其中部分土地出租，由政府徵收放領○‧四一七四公頃（分割為一六○－一地號）予承租人呂金祿，所剩面積一‧五八四六公頃，因部分共有人之土地持分已被徵收放領，需辦理土地持分交換移轉登記。八十七年五月十四日原告向被告提出申請，因共有人呂金水等六人提出書面異議，乃召開協調會，雙方當事人各有爭執，無法達成協議，被告乃依共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點（以下簡稱交換移轉登記要點）第八點規定，以八十七年五月二十日府地籍字第○九五四六六號函將申請駁回。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略稱︰１、四十二年十一月二十三日，臺灣省政府以府民地甲字第二八一○號函頒布「共有耕地部分自耕部分出租其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」，提經行政院實施耕者有其田案有關問題處理委員會議決議通過，其內容略以：一、各縣市政府應先就有關此類之人民申請案及參照現有資料（如業主複查表、自耕地複查表、三七五租約副本、徵收放領保留清冊及實地調查資料等），按業主複查表上之戶，逐戶查明自耕保留地實地實際耕作共有人姓名住所等，分鄉鎮編造「○○縣市政府（市）○○鄉鎮共有耕地部分自耕保留土地所有權交換移轉逕為登記清單」，經詳細複核無訛後，由縣市政府令發各地政事務所依照處理原則第二點規定逕辦移轉登記。前項調查資料或複核時，發現有疑義者，應即攜帶地籍圖及有關資料，前往實地會同業主及村里長等詳為查實。又臺灣省政府復於四十三年三月三十日以府民地甲字第九三三號令頒「共有土地部分出租徵收後部分自耕保留地之所有權交換移轉登記範圍及程序」函各縣市政府，其內容略以：登記範圍係指共有人之「戶」而言，每戶自耕保留地之所有權，依照前項處理原則第一點規定：『應移轉歸屬於自耕之共有人所有』，此項「自耕之共有人」，係指該共有戶原有全部共有人除去出租之共有人外，所餘之共有人而言。（即該戶自耕保留土地應每筆登記為該戶所餘共有人全體共有）。但出租之共有人如在本戶之土地中尚有部分自耕者，則此出租兼自耕之共有人對自耕保留土地應予減低其持分額。．．．共有土地每戶除去出租共有人應依照本府府民地甲字第二八一○號令規定就有關資料切實對照辦理」。
２、由上開省政府之函示，各縣市政府應依職權調各戶自耕保留土地，並確實辦理交換移轉登記甚明。本件系爭一六○地號土地，於五十八年七月二日桃園地政事務所以五八桃桃所耕換字第○二二號「臺灣省桃園縣共有土地逕為登記通知書」，上載呂清俊、呂阿眉持分各四○○分之二○、呂啟祥、呂江阿色、呂新全、呂新鳳持分各四○○分之一○、呂金華、呂金波、呂金發、呂金水、呂啟榮持分各一○○分之一被徵收，依當時省政府前揭函令，被告所屬之桃園地政事務所應依所查結果逕為辦理持分交換移轉登記。惟地政機關未依法行政致人民權益受損，已有違失，對所保管而未結案之相關資料理應妥適保管，惟於原告及其他自耕保留共有人申辦自耕保留部分持分交換移轉登記時，桃園地政事務所函復：「因時隔三十多年，且公文已逾保存期限，原資料已依規定辦理銷燬，故本所無從查悉當年權利關係人提出異議事項」，足證本件實是行政機關未依法行政違法在前，對未結案之資料未妥適保管失職在後所致甚明。
３、六十五年十月九日內政部以台內地字第六九七二一五號函頒「共有耕地在實施耕者有其田時，部分出租徵收放領，部分自耕保留案件，對於其土地權利變更登記之辦理程序」，其內容略以：關於民國四十二年實施耕者有其田時．．．由於出租共有人對上開共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，並應於上述出租部分經徵收放領移轉登記之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地所有權，一併依照實施耕者有其田條例第二十二條，逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有．．．當經臺灣省政府轉促各縣（市）政府照辦，大部分已照上開院令意旨處理結案。其餘因通知送達後，原出租共有人不表同意．．．以致無法逕辦土地權利變更登記．．．又經臺灣省政府再依行政院台五十九內五五一五號令意旨對出租共有人不表同意案件訂定處理程序，分行各縣市政府辦理。．．．經細究此類無從完成土地權利變更登記之案件，係原出租共有人不表同意而自耕共有人不願興訟，．．．而實質上，該出租共有人之權利持分早經政府徵收並發給補償地價而喪失，僅因地籍上對殘餘自耕保留部分未能及時逕辦土地權變更登記為自耕共有人單獨所有，以致出租共有人在土地登記簿上之記載仍具共有人之名義，咸認此種遲緩辦理移轉登記之原因，並不能歸責自耕保留之共有人，關於事實之認定，即係以實施耕者有其田徵收放領交換移轉確定之結果為準，並無困難，其辦理土地權利變更登記之程序，實施耕者有其田條例第二十二條亦已明定應由該管縣（市）政府逕行辦理．．．本件上開實施耕者有其田土地權利變更登記懸案，應由該管縣（市）政府本於職權依照實施耕者有其田條例第二十二條規定逕行辦理，似無另行通知原出租共有人或辦理公告徵詢異議，甚或責由當事人興訟之必要，以恤民情，而結懸案。足證於民國六十五年間，各縣市政府及其所屬地政機關應依上開內政部函示，本於職權依照實施耕者有其田條例第二十二條規定逕行辦理，惟被告及其所屬桃園地政事務所並未確實辦理，致原告等自耕共有人又喪失一次救濟機會。因行政機關之懸宕，致資料銷燬，於原告請求辦理時，竟以「因時隔三十多年，且公文已逾保存期限，原資料已依規定辦理銷燬，故本所無從查悉當年權利關係人提出異議事項」云云，其對職權上應辦理之事項未依法辦理，且對懸案未予以完結即任意銷燬致人民權益受損，實難令民信服。４、本案經向監察院陳情，該院亦認為被告所援引之內政部八十年五月三十一日訂頒「交換移轉登記要點」，明顯與最高法院四十九年台上字第八五四號判例及司法院釋字第一一五號釋示不同，被告用以駁准陳訴人申辦共有自耕保留部分共有權交換移轉登記，使該案久懸迄今仍未處理。則同一事件行政規定，前後相左，且後者亦與共有物分割法理及實施耕者有其田條例立法旨趣相違，復與前揭判例及司法院解釋不合，應請重新檢討。有監察院八十七年十二月二十三日院台內字第八七一九○一一二一號函可稽。二、鈞院七十八年度判字第二六二二號判決意旨亦認：實施耕者有其田之部分出租，部分自耕之共有土地，係出租分管之共有人，已領取補償地價者，其對系爭耕地應有部分之權利，即因徵收而喪失，自得將之逕辦交換移轉登記予自耕共有人。茲查下列資料可資佐證系爭土地由賴姓及李姓二家自耕迄今：１、被告八十六年五月十三日八六府地籍字第○八七二七○號函所檢○○○鄉○○段橫山小段一六○地號現耕部分更正後實測圖乙張，載明李慶輝耕作面積占○‧五八八六公頃，賴秀琳耕作面積○‧九九六○公頃，合計一‧五八四六公頃，與土地分割放領後面積相符，足證系爭自耕保留土地確係由李家及賴家自耕無誤。２、被告八十六年九月十七日協調會所附○○○鄉○○段橫山小段一六○地號案情說明」載明：「八十六年二月三日本局會同蘆竹地所及大園鄉公所至現場勘查並訪查四鄰，得知本案標的現由土地所有權人賴秀琳及李慶輝二人耕作。經向蘆竹地所調閱有關證明文件，該所僅有私有耕地徵收及放領清冊，查無業主及佃農複查表。惟徵收、放領清冊僅記載一六○地號分割○‧四三○三甲放領予呂金祿。依申請人李慶輝提供昭和十六年十一月二十日李姓宗親分𨷺書記載本案標的由李阿己（繼承人李慶輝）取得」云云。３、呂金祿之繼承人呂福順於八十七年十一月十五日立書面證明，載明：「四十二年當時耕作之人為李阿己、賴秀琳、呂金祿三人。呂福順為呂金祿之繼承人，當年係與呂乞食等人辦理租約，並協議租金為每年稻谷三十五石谷金」。４、賴秀琳於八十七年十一月十五日亦立切結同意證明書乙紙，上載：「桃園縣○○鄉○○段橫山小段一六○地號，在民國四十二年當時係共有人各自分耕的農地，並於政府實施耕者有其田政策當時被徵收發放的實物債券及補償金與四大公司股票等等，李姓宗親多人係自行耕作至今，從未領取分毫的實物債券及補償金與四大公司股票等等的徵收補償費用，特此證明」。五、依上所述，系爭土地確係原告李慶輝自耕迄今，且李慶輝從未領取實物債券，此經被告四鄰調查在可稽，為此，被告未依實施耕者有其田條例及五十八年有效之行政函令辦理交換移轉登記，實違依法行政原則，而訴願決定機關及再訴願機關又未詳查法令經過，逕依照內政部八十年五月三十一日訂頒「交換移轉登記要點」，維持原處分之見解，實屬違誤，且損害原告之權益至鉅，為此，敬請鈞院判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，使被告另為適當之處分，以保原告權益，至感德便等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查系爭之土地於四十二年政府實施耕者有其田政策時，分割出同小段一六○之一地號土地，徵收放領予呂金祿先生，惟本號一六○地號土地當時辦畢徵收放領後，未依規定辦理自耕保留土地權利交換移轉登記，雖嗣後部分共有人李泰山等十七人提出申請辦理，但於公告期間內土地所有權人呂金水等六人提起異議，被告為查明本案當時辦理情形，經函請相關單位提供有關資料，僅知耕地徵收人為賴旺生等二十七人，惟尚欠缺放領當時私有耕地租約、自耕複查表、業主戶地複查表、及佃農承租私有耕地複查表等資料，無法查知何人為自耕共有人、何人為出租共有人，且台灣土地銀行桃園分行查復前開一六○之一地號耕地徵收補償地價係由賴旺生代表具領，並非呂清俊、呂阿眉、呂啟祥、呂江阿色、呂新全、呂新鳳、呂金華、呂金波、呂金發、呂金水、呂啟榮等人領取，是以被告依據上開資料，難以認定呂清俊等人所有權持分被徵收放領。二、查交換移轉登記要點第八點規定：「．．．縣市政府必要時得先邀相關權利人進行協議，並作成紀錄。協議不成者，應將申請案件駁回。」被告依據上開規定，邀集相關權利人進行協議，惟雙方當事人各有所堅持無法達成協議，為依規定將申請案件駁回，實屬適法允當。三、綜上所陳，本案行政訴訟顯無理由，請依法予以駁回等語。
理 由查本件原告向被告申請系爭土地交換移轉登記，惟原告並非系爭土地之所有權人，其所有權人即共有人乃其父李慶輝，有土地登記謄本載明在處分卷可稽，且經原告在本院準備程序時，當庭陳明。按「自耕保留部分之共有人或其繼承人，得檢附．．．文件，向土地所在地直轄市政府地政處或縣市政府申辦自耕保留部分交換移轉登記。」交換移轉登記要點第四點明文規定。原告既非系爭土地之所有權人即非共有人，亦非繼承人，依上開規定，無請求交換移轉登記之權利。且未舉出依土地登記規則規定，有申請所有權移轉變更登記之權利，則原告之申請，被告予以駁回，理由雖有不同，結果並無違誤。原告主張各節，經查由於原告無所有權，其申請交換移轉登記，當事人適格已屬欠缺，則原告所提之實體上理由，即無斟酌之必要。茲查原處分既無違誤，一再訴願決定，亦無不合，原告起訴意旨，求為撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 二十四 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十九 年 三 月 二十四 日