行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第八七○號
原 告 乙○○
甲○○被 告 臺北市政府右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院中華民國八十八年四月九日台八十八訴字第一四○七一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告等為坐落台北市○○區○○段三小段一六七地號土地所有權人，經被告於民國八十七年八月二十五日派員查獲未先擬具水土保持計畫送請核定，擅自於前開土地上堆積土石整地使用，乃依水土保持法第三十三條第一項第二款規定，以八十七年九月九日府建五字第八七○七一三六八○○號處分書處以罰鍰新台幣（下同）六萬元並令原告等立即停止一切非法開發使用行為，並限期於八十七年十月十五日前，自行清除傾到之土石及於同月三十一日前應於挖填地表儘速恢復農業使用，實施全面植生復舊。原告等不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、被告有虛構事實之違背職務：原處分書認定原告有「填土整地使用」之違規行為，唯一證據係留置現場之土石照片外無其他證據證明原告所為。以推定之方法認定原告有其行為，更未盡調查之能事，不免有失職之嫌。原告既無犯規之決意，更無犯規之行為。不得謂為其人之行為，即不得謂其人犯有罪惡，無其行為焉能構成犯規，法理甚明。迄今已逾半載，仍無法提出原告填土或整地之確切證據，亦未曾審查何人之傾倒行為，顯有虛構違規事實，使人入罪之違法。二、原告就未違規之事實在法律上免負舉證之責任：原告獲悉土地遭受不法第三人傾倒土石後，有報警查緝求得法律保障之權利，並無企圖利用報警資料推翻被告不實認定之必要。違規之舉證責任則歸被告，原告未違規就其事實則免負任何舉證之責任。足證被告及訴願機關之認事用法均有本末倒置之違法。三、被告就原告有違規事實應有舉證之責任：按犯罪事實依據證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實。刑事訴訟法第一百五十四條定有明文。依上開規定被告就處分違規內容之事實，應負舉證之責任。如有犯規之實據，應受法規之處罰，否則不應受處分是也。僅憑現場被不法第三人所傾倒土石推定地主有違規之行為，顯與上開之規定不合。被告的舉證責任，已不再只是使得法院有合理的懷疑為已足，而是必須使得法院得有確信的心證，不應該只是負責形式的舉證責任而已，而是必須負責實質的舉證責任：在法院審理中必須對被處分人被訴的犯規事實，提出相關的證據以證明原告犯規，並且對原告抗辯的事實負有再提出證據或與之辯論證明力之責任，而且必須隨著訴訟的進行，原告的攻防，隨時再提出或補強證據資料，以充法官判決違規的心證。被告僅憑現場被不法第三人偷倒土石認定原告有「整地使用」之違規行為，而始終未調查究由何人所傾倒之行為，迄今已逾半載亦無蒐集其他證據負責實質之舉證責任。四、被告贓證不分，竟以贓物作為直接證據：原告等之共有地遭受非法第三人傾倒土石係事出突然，原告無法事先防患，更無法自力救濟。原告不知情更無填土整地之行為，焉能構成違規之要件。現場所留置土石為贓物，祇能作為違規之部分證據而已。偷倒者究為何人，則為本件之關鍵。被告未盡調查之能事，以贓物推定地主所為，實有重大失職之違法。五、訴願機關均未踐行審查職責又曲解貴院判決意旨：原告自始無以報警資料推翻被告處分之企圖。訴願機關竟誤引貴院四十四年判字第五五號判例意旨駁回，惟該判例係專指地主擅自堆積土石整地使用者而言，與本案被第三人偷倒之情形不同。訴願機關認定事實引用該判例作為駁回之理由顯有錯誤。六、被告及訴願機關之認定互相矛盾之違法：被告認定地主「擅自填土整地使用」訴願機關認定「有計畫之填土整地供墾殖或建屋之用」再訴願機關竟認定「堆積之土石平整土方質地細軟」前者為既遂行為，後者則為未遂之階段。被告認定原告擅自堆積土石整地使用，致基地地表土石裸露（請見答辯理由二）上開認定基地地表土石裸露乙節，實與原告土地遭受不法第三人偷倒土石之事實吻合，且能作為無整地亦不可能使用之鐵證。被告既先認定整平使用，而後認土石裸露無法使用，顯有前後矛盾之處。系爭土地應自八十四年十二月廿八日起適用水土保持法，被告未指明確實日期，復未能舉證證明地主曾有傾倒及使用該地之事實。七、被告之認定違反採證原則：「擅自」謂不受節制地獨斷獨行之行也。與故意之意義相似。惟獨斷獨行，必須具有「積極」及「有形」之二種行為之構成要件。原告既無擅自傾倒土石整地使用之行為及事實，豈有構成犯規要件﹖而遭受處分之理。被告不受節制，專權以定賞罰，橫行四方，行使惡政，而非依法行政。八、認定事實未據合法證據，完全係推測之詞，依法不能採：被告答辯理由謂：現場查證制止時，並未查獲實際違規行為人，為認有效遏止基地內之違法使用行為擴大，多次派員至現場查訪取締皆無所獲。再依現場傾倒之土石上方質地及現場整地情形研判，該地應屬有計畫之填土整地墾殖或建屋使用行為，乃以土地所有人為受處分人云云，上開推測之詞，不但違反證據原則亦非負責執行公務員應有之態度。查證時未獲實際行為之人，以後竟多次派員至現場查訪取締，皆無所獲。當時為何疏漏對土地所有權人之查證。焉能以推測之方法認定事實使無辜入罪。其中是否有不可告人之隱情，令人百思莫解。九、被告始終無法舉證原告有違規之實據：處分原因完全出自被告之研判外無其他積極有力之證據，有被告答辯書所自認，至於原告土地遭受不法第三人偷倒土石乙節，原告毗連土地面積有三、四千平方公尺之多，偷倒者之不法行為經被告及警方分別行使公權力仍無法查獲實際違規行為人。原告為一介弱女，實無能力事前加以防患，更無法將偷倒者繩之於法，端賴警方之繼續查辦。十、綜上所述，原處分顯有違法，為此聲請指定專家鑑定土石傾倒時間，並請判決將原處分撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查本案前開地號土地，係位於被告報奉行政院八十四年十一月二十九日台農四二二八二號函核定，並經以八十四年十二月八日府建五字第八四○八七三八七號公告，適用「水土保持法」之山坡地範圍內，原告等於其所有台北市○○區○○段三小段一六七地號土地，未經申請核准，即擅自堆積土石整地（約一○○平方公尺）使用，致基地地表土石裸露，經被告所屬建設局巡查人員於八十七年八月二十五日查獲（有查報照片可稽），違反「水土保持法」第十三條規定，違規事實明確，惟被告所屬建設局現場查證制止時，並未查獲實際違規行為人，為有效遏止基地內之違法使用行為擴大，多次派員至現場查訪、取締，皆無所獲。再依現場傾倒之土方質地及現場整地情形研判，該地應屬有計畫之填土、整地供墾殖或建屋使用行為，乃依「水土保持法」第三十三條規定，以土地所有人（即原告）為受處分人，開具八十七年九月九日府建五字第八七○七一三六八○○號處分書，對原告處以罰鍰新臺幣陸萬元整，並限期於八十七年十月三十一日前完成改正，此係依法行政，並無不當。
二、原告不服以渠於收受處分書始知其所有土地遭受不法第三人傾倒廢土，並已向被告所屬警察局報案為由，於八十七年十二月二十一日向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會八十八年一月五日（八八）訴字第八七一五三七八九號訴願決定書，以原告所訴稱渠向被告所屬警察局報案書影本日期為八十七年九月十三日，尚在原處分機關八十七年九月九日作成原處分之後所為，參照行政法院四十四年判字第五十五號判例意旨，該項書證作成之時日，恰在原告接獲處分書之後，而在行將提出訴願書之前，此種臨時意在提供原告為有利主張之書證，在採證法則上，不足以推翻原處分之認定。且依現場傾倒之土方質地及現場整地情形觀之，應屬有計畫之填土、整地供墾殖或建屋之用，並非他人隨意棄置堆積土石為由，駁回原告之訴願。原告不服，遂向行政院提出再訴願，嗣經該院八十八年四月九日台訴字第一四○七一號決定書決定，仍以上述理由，駁回原告之再訴願，足見被告及各級受理訴願機關對原告違反水土保持法規定乙事認證均一致，並無互相矛盾之處。三、複查本案被告所屬建設局逕查人員於八十七年八月二十五日現場查獲堆積土石、整地使用，致基地地表土石裸露，此均有現場查證照片可稽，違規事實明確，並無憑空捏造，入原告於罪之情。再者，依「水土保持法」第四條規定，原告等為本案系爭土地之所有人，對其所有土地負有管理與維護之責，亦即為本法所稱之水土保持義務人，被告所屬建設局對原告等所為之處分，係依法行政，認事用法尚無不當，原告等訴稱被告虛構事實、未盡舉證之責，贓證不分，以贓物作為直接證據云云，純係狡辯之詞。另原告等訴稱被告所屬建設局及訴願機關之認定互相矛盾，訴願機關均未踐行審查職責又曲解貴院判決意旨云云，查被告所屬建設局及各級受理訴願機關對本案原告違反水土保持法行為之認定（擅自堆積土石整地使用、有計畫之填土整地供墾殖或建屋之用、堆積之土石平整土方質地細軟）均一致，並無互相矛盾之處，顯見原告所稱係藉以規避水土保持法相關法令之規範，實不足採。四、綜上所述，原告等之訴願為無理由，請審理並予駁回等語。
理 由按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．
五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者．．．」為水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十三條第一項前段及第三十三條第一項第二款前段所規定。本件被告派員於八十七年八月二十五日在系爭土地查獲有填土整地之事實，面積約一百平方公尺，而原告等未先擬具水土保持計畫送請核定，乃處以罰鍰六萬元，並令原告應立即停止一切非法開發使用行為，並限期於八十七年十月十五日前，自行清除傾倒之土石及於同月三十一日前應於挖填地表儘速恢復農業使用，實施全面植生復舊。原告不服，循序提起行政訴訟，而為如前揭事實欄所載之主張。惟查原告等所有坐落台北市○○區○○段三小段一六七地號土地，係位於被告報奉行政院八十四年十一月二十九日台農四二二八二號函核定，並經被告以八十四年十二月八日府建五字第八四○八七三八七號公告，適用「水土保持法」之山坡地範圍內，原告等於其所有上開土地，未經申請核准，即擅自堆積土石整地（約一○○平方公尺）使用，致基地地表土石裸露，經被告所屬建設局巡查人員於八十七年八月二十五日查獲，有台北市山坡地（違規）管理查報表及所附地形圖、土地登記謄本等影本各一件、現場照片四張附原處分卷可稽。依上開現場照片所示，現場堆積之土方質地及整地情形研判，該地應屬有計畫之填土、整地供墾殖或建屋使用行為，其違規事實明確。被告乃依水土保持法第三十三條第一項第二款前段規定，以土地所有人（即原告等）為受處分人，處以罰鍰六萬元，並限期改正，揆諸首揭規定，並無不合。原告等雖主張：系爭土地係遭受不法第三人偷倒土石，伊等已向被告所屬警察局報案，被告及該警察局均未能查獲實際違規之行為人，被告又未能舉證證明原告等曾有傾倒及使用該地之事實，且贓證不分，以贓物作為直接證據。竟以推測之詞，推定為原告等所傾倒，其認定顯有違反證據法則云云。然查原告等所稱伊等向被告所屬警察局報案日期為八十七年九月十三日，有報案書影本附原處分卷可稽，係在被告於八十七年九月九日作成原處分之後所為，又原告係於同月十六日向行政院農業委員會提起訴願，有其訴願書附訴願卷可按，原告等作成報案書向被告所屬警察局報案之時日，恰在原告接獲處分書之後，而在行將提出訴願書之前，此項臨時意在提供原告有利主張之報案，尚難據以推翻原處分之認定。且依原處分卷附照片顯示，系爭土地於八十七年八月二十五日查獲時其上堆積之土石平整，土方質地細軟，並無雜物混合其內，顯非遭他人傾倒廢土，隨意棄置堆積土石所致，而係有計畫之填土整地，以供將來墾殖或建屋之用，而原告等為系爭土地之所有權人，苟非出於原告等之行為或僱請他人為之，絕不可能有他人無條件為其填土整地。原告之上開主張，顯不足採。再依被告於八十七年八月二十五日查獲時所拍攝之現場照片顯示，所填土石表面痕跡尚新，應非屬八十四年十二月八日被告公告該山坡地適用水土保持法以前所填之跡象，故原告請求指定專家鑑定土石傾倒時間乙節，核無必要，併予敍明。綜上所述，原告等為系爭土地之所有權人，為水土保持法第四條所稱之水土保持義務人，其就系爭土地開發填土整地行為，未先擬具水土保持計畫送請被告核定，即擅自為之，被告乃處以罰鍰六萬元，並限期改正，揆諸首揭規定，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 二十四 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十九 年 三 月 二十七 日