行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第九四六號
原 告 傑太日煙國際股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 陳和貴 律師
李文傑 律師廖錦玉 律師被 告 臺北市政府衞生局右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十八年一月七日衛署訴字第八七○六四八○○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定均撤銷。
事 實緣原告係菸品進口輸入商，因被告所屬人員於民國（下同）八十七年一月一日於台北市○○路○段○○○號大葉高島屋超市之販售架上，查獲原告所進口之「MILD SEVEN（lights）」硬盒香菸（下稱系爭產品）未標示尼古丁及焦油含量，是以違反菸害防制法第八條及第二十一條之規定，於八十七年二月二十五日北市衛字第八七二○九一六○○○號處分書處以新台幣十萬元之罰鍰，並限定於文到後二個月內將違規產品收回改正，原告不服，依法提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、再訴願決定理由顯然違背特別法之優先適用原則，而屬適用法規顯有錯誤，故應予撤銷：㈠蓋依中央法規標準法第十六條前段：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。」及商品標示法第二條：「商品之標示，依本法之規定；本法未規定或其他法律有較嚴規定者，適用其他法律之規定。」可知，商品標示法係商品標示之一般原則性規定，如特殊商品對於其標示方式及內容有其他規定時，則應優先適用為該特殊商品所製之法規。㈡關於菸品之焦油、尼古丁含量之標示規定，菸害防制法第八條只有（應予標示）之原則性規定而已。至於標示義務人及應為標示之期間部分則委由「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」為詳細之規範，屬於菸害防制法之特別規定，故應優先於商品標示法第七條及菸害防制法第八條之規定適用。㈢參照「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」第九條之規定可知：所有應於香菸上所為之標示，均需於其報關時接受國貿局之查驗。故可知，政府賦予香菸業者之標示義務應在其「製造時」及「進口時」，而非販售時，含量之標示問題，實屬菸品整體製造過程中不可分離之部分。二、系爭產品係於菸害防制法施行前所製造進口者，故依法不溯既往原則，不得為該處分：㈠按中央法規標準法第十四條規定：「法規特別有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」菸害防制法第三十條之規定「本法自公布後六個月施行」可知，該法自民國八十六年九月十六日起發生效力，故菸害防制法第二十一條規定所處罰者，應亦指自該法施行日後違反該法之行為者。㈡系爭產品確屬菸害防制法施行日之前所製造、輸入之菸品，被告不得溯及適用菸害防制法。菸害防制法於八十六年九月十九日施行，系爭產品係於八十六年七月進口，其製造日期確實是於菸害防制法施行日之前，此有進口相關單據文件可稽。㈢再訴願決定書就原告再訴願理由中所主張之「法律不溯及既往原則」漏未論斷，其再訴願決定顯有理由不備之瑕疵，應予撤銷。㈣菸害防制法既不能規範業者應回收施行日前製造、進口之商品，行政權實不得因該法公布至施行間有六個月的緩衝期認為業者有回收標示之義務。況且該法公布至實施間縱有緩衝期間，亦屬針對施行後製造、進口之商品準備標貼之緩衝時間，而非要求回收市面上流通之商品加以標示之規定，不能緩解原處分違反法律不溯及既往原則之違法性。三、原告信賴衛生署承諾而作為，原處分及再訴願決定卻背棄該承諾，違反誠信原則，損及原告之信賴利益，顯為權利之濫用，應予撤銷：㈠經會議等詳細溝通下而對外提出之行政機關承諾，係屬行政處分，行政機關為此承諾後即受其拘束，相對人之信賴利益亦受保護，行政機關不得任意為任何與此承諾相反之處分，否則即屬侵害相對人之信賴利益。（參行政法院四十五年度判字第四十二號及五十年判字第十一號判例）。㈡經查於尼古丁焦油標示日期之協商過程，再訴願受理機關在原告代表協商及會議時，均多次承諾給予香菸業者半年緩衝期來進行焦油尼古丁含量之標示，導致原告因信任主管機關之承諾而安排包裝機器之重新印製事宜進程：⑴八十六年四月二十四日「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」決議第㈣項明定「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、第㈤項明定「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將再經經濟部等相關單位討論後決定」。⑵八十六年八月二十四日版之菸害防制法施行細則草案第十三條規定中明定：「本細則自發布日施行，但第三條第一項及第四條第一項（即系爭之焦油尼古丁含量標示問題），自本細則施行六個月後，開始適用。」⑶八十六年九月十五日「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」，決議最遲於八十六年年底公告實施本件標示，並建議對庫存菸品之處理應參考經濟部於八十年命業者更改健康警語時給予充分時間之先例，於公告內明列「在公告日前產製之菸品不在此限之字樣」，故可知再訴願機關已承諾逾此期限所製造之菸品若無合法之標示，方予懲處。㈢再訴願決書認定本案無信賴原則適用之理由，推論有違邏輯與常理，亦誤解信賴原則，故顯不足採：⑴菸品業者對衛生署之作為有合理信賴。衛生署基於其為該法之主管機關，基於管理菸品市場之職權，依法得制訂施行細則、頒布職權命令，故衛生署所召開之會議顯非屬諮商性質，衛生署所為標示規定亦為行政命令。⑵又八十六年五月五日「研商菸品警語標示規定事宜會議」衛生署法規會雖有發言表示「原則同意以六號字標示於菸品容器側面」，但也論及將以「補充或解釋的方法規定於施行細則中」。而事後既尚無施行細則之補充或解釋的方法出現，故該次發言並不能讓原告得知「至八十六年五月五日起，所有以進口、未來將進口的菸品，都須六號字將尼古丁及焦油含量標示於菸品容器側面」。再訴願決定以原告於同日已知該標示方法，並無事實根據，亦不合常理。⑶衛生署所檢送之「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」會議紀錄中雖將「在公告日期間產製之菸品不在此限」列為臨時動議，但該臨時動議業經與會者討論，而經決議，該決議絕非無效決議。⑷該會議經原告共同與會參與討論，並將會議記錄送達與會者，已達「對外發布週知」之效果，再訴願決定書認該會結論未以法規命令或函釋公告方式對外發生效力，純係重形式而輕實質之認定，與論理及經驗法則均有所違背，顯屬重大違誤。⑸又衛生署雖已另函表示自八十六年九月十九日起一律要為系爭標示，亦不能破除其之前會議決議、施行細則草案之承諾。㈣綜言之，由於原告係信賴衛生署之指示於該機關公告焦油及尼古丁標示方法後，始應進行菸品上焦油及尼古丁含量之印製標貼；且因衛生署之決議，信賴其承諾逾年底所產製之菸品始處罰等指示，而具有信賴利益。原處分違反誠信原則、損及原告之信賴利益，構成權利之濫用，其瑕疵至屬顯然，應予以撤銷。四、縱認菸害防制法第八條規定及施行前製造、進口之香菸，該規定亦違反比例原則，過度侵害人民之財產，應屬無效：㈠憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，又第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為．．．增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」㈡縱退萬步言，菸害防制法第八條規定若及於施行前製造、進口之香菸，顯違反狹義比例原則。若認為菸害防制法第八條規定及施行前製造、進口之香菸，顯將對業者之財產權、經營權造成過當之限制，過度侵害人民之財產權，應屬無效，並撤銷原處分與再訴願決定。五、原告雖無標示之義務，但為配合行政主管之不合理要求，原告盡其最大之努力配合，且已盡告知義務，原處分及原決定顯違反公平原則，且違反菸害防制法之本旨，而屬不當之處分。㈠給予業者緩衝期間，不僅符合國際潮流，且為決策上合理且必要。㈡菸害防制法施行以來，原告已盡其最大努力配合。原告為配合新法之施行，確已盡最大努力以求符合法律之要求，且對於菸害防制法施行生效日之後所製造之菸品，更皆已在包裝上印製法律所要求尼古丁及焦油含量等相關標示，且投入大量金錢物力，儘可能以黏貼貼紙方式就市面上之存貨予以標示，並以三次公告方式要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標貼。原告已盡最大努力回收或要求經銷商、零售商標貼菸品尼古丁及焦油含量之中文標示，卻因零售商出售菸害防制法前進口之菸品存貨而處罰原則，實乃因零售商不願配合或配合疏失而處罰原告，其處分顯失公平，有違公正原則，並有違菸害防制法之本旨，而屬不當之處分，應予撤銷。六、綜上所述，原處分訴願決定及原再訴願決定應適用「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」第九條規定，卻錯誤適用菸害防制法，又違反了行政法上最重要之法律不溯及既往原則、誠信原則、信賴利益保護原則、依法行政原則、法律保留、比例原則、期待可能性及公正原則等重要原則，亦違反亦違背菸害防制法之本旨，其違法不當之事，炯然可見，請判決予以撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按菸害防制法第八條第一項規定：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」，第二十一條規定：「違反第八條第一項規定者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰並通知製造、輸入或販賣限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。」菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨，㈠健康警語之標示方式由中央主管機關定之㈡尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。二、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業，原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭產品於國外製造時若有上開標示，原告於進口出售時，自塵依規定標示尼古丁及焦油含量。三、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與衛生署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合，況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三十日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。四、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等目關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。五、綜上論述，原告之訴顯無理由，請依法判決予以駁回等語。
理 由按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」「違反．．．第八條第一項者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」固為菸害防制法第八條第一項及第二十一條所明定。而本件原告係菸品進口輸入商，經被告所屬人員於八十七年一月一日於台北市○○路○段○○○號大葉高島屋超市之販售架上，查獲原告所進口之系爭產品未標示尼古丁及焦油含量，是以違反菸害防制法第八條及第二十一條之規定，於八十七年二月二十五日北市衛字第八七二○九一六○○○號處分書處以新台幣十萬元之罰鍰，並限定於文到後二個月內將違規產品收回改正。原告不服，以香菸業者之標示義務應在其製造及進口時，而非販售時，由於系爭產品係於菸害防制法施行前所製造進口者，故依法律不溯既往之原則，原處分不得以原告違反菸害防制法為由加以處分。又原處分及訴願決定違反行政院衛生署即再訴願受理機關對原告之承諾，造成原告之信賴利益受損等由，提起一再訴願。訴願決定及再訴願決定則以商品標示法第七條規定：「外銷商品改為內銷或進口商品出售時，應加中文標示或附中文說明書。」足徵進口商品於我國出售時應加上中文標示，況菸害防制法為特別法，原告進口之菸品，如於國外製造時未有標示，進口出售時自應依規定標示尼古丁及焦油含量。又觀之菸害防制法立法意旨及該法第八條、第二十一條等規定，其規範對象並非僅以製造者為限自明，原告指陳菸害防制法規範香菸業者之標示義務應在製造及進口時而非販售時，顯係卸責之詞。又原告指稱行政院衛生署曾於八十六年四月二十四日及同年五月五日與中華民國菸業協會協商，同意尼古丁及焦油含量之標示延至菸害防制法生效日後半年方予施行一節，惟因該會議為諮商性質，並未獲得行政院同意，亦未以法規命令或函釋公告方式對外發生效力。按菸害防制法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條明定「本法自公布後六個月施行」，緩衝期間中華民國菸業協會代表進口菸品業者與行政院衛生署多次協商，已明確知悉對該法施行前已製造、進口而流通於市面之菸品，其標示方式同意以黏方式為之，如於菸害防制法施行後，經查獲未標示尼古丁及焦油含量，即應受罰。是以原告以適用信賴保護原則主張免罰，顯無理由，而維持原處分，固均非無見。惟查菸害防制法於八十六年三月十九日公布，第三十條規定：本法自公布後六個月施行。故於同年九月十九日正式施行，其中第八條規定：菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關定之。第二十一條規定：違反第七條第一項、第八條第一項或依第七條第二項所定方式者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。第二十九條規定：本法施行細則，由中央主管機關會商有關機關定之。嗣中央主管機關行政院衛生署卻於八十六年四月二十四日主持「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」時，決議「施行細則公告後六個月，開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」且菸害防制法施行細則草案亦有「．．．自本細則施行六個月後，開始適用」之規定，另於八十六年九月十五日「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」決議最遲八十六年年底公告實施本項標示規定，主管機關所主持之會議及決議之性質如何，是否有違法行政指導之疑義而有信賴保護原則之適用問題，已非無疑義。況查菸害防制法施行細則於八十六年九月十七日發布，將草案中有「．．．自本細則施行六個月後，開始適用」等關於尼古丁、焦油含量標示期限問題刪除，行政院衛生署始於八十六年十月三十日發函通知要求各菸品業者，即日起即應為實際焦油、尼古丁含量標示，否則將予以處罰。然系爭產品係於菸害防制法施行前，即八十六年七月已進口，此有相關單據文件在可稽，而本案之查獲行為時係於八十七年一月一日，則主管機關所給予菸品業者就已散發各販售據點之產品追加標示之期間是否合理，對於原告而言是否有期待可能性，亦有探求之餘地。原告據以指摘，尚非全無理由，爰將再訴願決定及訴願決定均予撤銷，由訴願決定機關另予詳查，為適當之決定，以昭折服。又本件已查有應撤銷一再訴願決定之原因，原告聲請行言詞辯論，核無必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 三十 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權評 事 王 立 杰右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十九 年 三 月 三十一 日