行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第九六三號
原 告 弘崎紡織廠股份有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人：黃呈利律師被 告 臺中縣政府右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年三月三日八八環署訴字第○○三六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告為紡織業，排放廢水係應受水污染防治法規範之事業，經行政院環境保護署督察大隊於民國（下同）八十六年九月九日稽查採樣檢驗，結果未符放流水標準，移由被告據以裁處罰鍰新臺幣（下同）六○、○○○元，並通知限期八十六年十一月三十日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰，原告雖於期限內報請查驗，惟經台中縣環境保護局於八十六年十二月三日派員復查，採樣檢驗結果，仍未符合放流水標準，被告據之認定原告未完成改善，即自查驗日（八十六年十二月三日）起執行按日連續處罰至八十六年十二月十八日止，於翌日起暫停開具處分書，對於弘崎紡織廠股份有限公司三廠，每日各處六○、○○○元罰鍰，（十六日合計處九六○、○○○元罰鍰），原告不服提起訴願，經原決定機關即臺灣省政府以八十七年七月十日八七府訴二字第一五九五六○號訴願決定撤銷原處分，責由被告另為處分。嗣被告重開處分書，改對原告仍處相同之處分即自查驗日（八十六年十二月三日）起執行按日連續處罰至八十六年十二月十八日止，每日各處六○、○○○元罰鍰（處分書編號ＷＮ0000000－ＷＮ0000000，十六件合計九六○、○○○元），原告仍不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰按當事人主張事實，應負舉証責任，倘所提出之証據，不足為其主張事實之証明，自不能認其主張之事實為真實；又行政機關對人民有所處罰，必須確實証明其違法之事實，如所提出之証據，不能確實証明其違法事實之存在者，其處罰即不能認為合法，鈞院三十九年判字第二號著有判例，復為鈞院七十八年度判字第三九一號判決所引；又行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第二百七十七條舉証責任分配原則，此參諸最高法院四十二年台上字第一七○號判例明示「確認法律關係不存在之訴，如被告主張其法律關係存在時，應由被告負舉証責任」，換言之，消極事實並非由原告負舉証之責，反之被告主張積極事實，自應由伊舉証証明。本件原告自始即否認被告所採樣檢測之樣品水非屬原告所排放，而行政機關固未明定盛裝稽查水樣之水樣瓶需簽名加標封，惟既未經稽查者與受稽查業者之共同簽名加封印，如何能確定該檢測之水樣為原告所排放？行政訴訟原、被告兩造既係立於平等之地位，自無被告所為稽查過程均受推定為真正之理，更何況稽查人員若未將水樣瓶加簽名封印，一日數起之稽查，又如何確保正確無誤，揆之前揭判例意旨，被告未能証明系爭水樣為原告所排放，徒以稽查相關法規未明文要求水樣瓶之簽名標封置辯，顯然遽以採信，否則發生類此誤植水樣之稽查瑕疵，反令受處分人負擔罰鍰，如何建立公信？招致民怨莫此為甚！次查，依據行政院環境保護署於八十年六月委託國立台灣大學環境工程研究所製作之「各類廢水排放費率與成本函數研究⑴之染整廢水」研究報告中，生化需氧量與化學需氧量之特性分析比值約為○‧二五（一：四）及經濟部工業局工業污染防治技術服務團於八十六年三月編寫由經濟部工業局編印之（染整業水污染防治技術）有關染整廢水經研究報告，生化需氧量與化學需氧量之廢水水質特性比值為一比三至一比四之間（如生化需氧量為○‧四毫克 \ 公升，則化學需氧量應為一‧六毫克 \ 公升）。此係由國內兩大專業與權威之機關委託編印之研究報告及污染防治技術資料應可為一般環保問題之依據與準則，然據台中縣環境保護局於八十六年十二月三日取樣，八十六年十二月十一日之廢水檢驗報告數值（生化需氧量為○‧四毫克\ 公升，化學需氧量為三五八毫克 \ 公升）確有疑異。另於八十六年三月二十日至八十六年五月二十七日間，自行政院環保署稽查督察大隊中區隊，向原告進行稽查不合格之檢驗報告中載（生化需氧量：一七六毫克 \ 公升，化學需氧量：六八○毫克\ 公升，比值一：三‧八，生化需氧量：二一六毫克 \ 公升，化學需氧量：五○五毫克 \ 公升，比值一：二‧三；生化需氧量：一一九毫克 \ 公升，化學需氧量：四一七毫克 \ 公升，比值一：三‧五）；惟原告於八十六年七月至八十七年一月連續一年間委託行政院環保署認可為代檢驗業之琨鼎環境科技股份有限公司所檢測之水質檢驗報告，其生化需氧量與化學需氧量之水質特性分析亦為一比五之內。依此水質特性作一分析，可確定台中縣環境保護局八十六年十二月十一日之廢水檢驗報告單之水質檢驗數據有明顯疑義，蓋若生化需氧量為○‧四毫克 \ 公升，化學需氧量為三五八毫克 \ 公升其比值將高達一：八九五。經查，水污染防治法中對放流水訂定同時檢測化學需氧量和生化需氧量之意義為以化學藥劑（重鉻酸鉀）及生物分解有機物時之耗氣量來判定水中之污染物對水體中的氧氣消耗的情形，此種比值（一：八九五）屬毒性較強之污水，除了類以電鍍業、電路版業之廢水外，於紡織業所排放之廢水根本不可能發生。對此有利於受處分人即原告之事實，被告及原決定機關均未加採信，片面採信原處分機關所辯「在高溫急速冷卻下亦會產生此種比值」之詞，復未調查被告所採樣水究是否是在「高溫急速冷卻」下採樣檢測，遽以駁回原告之請求，顯有違誤！本案原處分及訴願、再訴願遽予裁罰，顯有違誤，爰求為判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰原告從事紡織作業前因八十六年九月九日經行政院環境保護署派員稽查採樣結果，放流水質未符合放流水標準。違反水污染防治法第七條第一項規定，並經被告於八十六年十月二十七日以八六府環三字第二七三○五號函限期於八十六年十一月三十日前改善完妥。被告亦於八十六年十二月三日改善期限屆滿後派員稽查，採水送驗結果，放流水質化學需氧量三五八毫克 \ 公升未符合放流水標準，被查採樣，檢驗結果化學需氧量七六四毫克 \ 公升，兩者間之檢測結果差異極大，又防治法第三十八條規定「事業︰︰︰屆滿仍未完成改善者，按日連續處罰」；原告前因違反水污染防治法事件，經被告限期改善屆滿後採水查驗，未符合放流水標準，被告據以執行按日連續處罰並無不當。惟原告聲稱本縣環保局八十六年十二月十一日廢水檢驗報告（採樣日期八十六年十二月三日）水質檢驗數據有疑義乙事，本案化學需氣量檢驗結果為三五八毫克 \ 公升，係根據行政院環境保護署檢驗所八十五年一月十二日（八四）環署檢字第六七二四○號／ NIEAW515 ‧ 50A 公告方法檢驗；生化需氧量檢驗結果為○‧四毫克 \ 公升，則係根據環保署檢驗所八十三年三月二十六日
（八三）環署檢字第○○五四八號 NIEAW515 ‧ 50A 公告方法檢驗，檢驗結果確實無誤。生化需氧量與化學需氣量兩者間並無絕對比例關係存在。原告聲稱台中縣環境保護局所採樣檢驗之樣品水非屬原告所排放疑義乙事，經查關於稽查採樣過程相關法規並無盛裝稽查所採水樣之水樣瓶需簽名加標封之明文，稽查當日該組稽查人員會同廠方事業代表黃文義前往採水並於稽查紀錄單上簽名，且當日只有針對此案進行採樣，並無混淆之疑慮存在。爰求為判決，駁回原告之訴等語。
理 由按「事業︰︰︰排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「違反第七條第一項規定︰︰︰處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。︰︰︰」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條︰︰︰所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定︰︰︰於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定證明文件向主管機關報請查驗：︰︰主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」「事業或污水下水道系統於本法第三十八條：：：按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書，經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一、二項定有明文。本件原告為紡織業，係行政院環境保護署八十六年度環署水字第五○四九七號公告屬水污染防治法第二條第七款工廠類之事業，其排放廢水曾經行政院環境保護署督察大隊於八十六年九月九日派員前往稽查採樣，檢驗結果化學需氧量七六四毫克 \公升，生化需氧量二七○毫克 \ 公升，懸浮固體量六五‧五毫克 \ 公升均未符放流水標準，案由被告據以裁處六○、○○○元罰鍰，並以八十六年十月二十七日八六府環三字第二七三○五號函通知原告限期於八十六年十一月三十日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰之情，為兩造所不爭，且有行政院環境保護署委託環境檢測機構水質樣品檢測報告、被告八十六年十月二十七日八六府環三字第二七三○五號函暨處分書影本附卷可稽，此部分事實堪以確認。又屆期於八十六年十二月三日台中縣環境保護局派員復查，採樣檢驗結果：化學需氧量三五八毫克／公升，未符「放流水標準」所定限位（紡織業化學需氣量一○○毫克／公升），被告認定原告未完成改善，自查驗日（八十六年十二月三日）起執行按日連續處罰至八十六年十二月十八日止，每日各處六○、○○○元罰鍰（處分書編號ＷＮ0000000－ＷＮ0000000號，十六件合計九六○、○○○元）之事實，亦有事業水污染稽查記錄、水質檢驗結果報告表及處分書影本附卷可按，揆之首揭說明，原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。原告雖訴稱：原告自始即否認被告所採樣檢測之樣品水非屬原告所排放，而行政機關固未明定盛裝稽查水樣之水樣瓶需簽名加標封，惟既未經稽查者與受稽查業者之共同簽名加封印，不能確定該檢測之水樣為原告所排放。又依據行政院環境保護署於八十年六月委託國立台灣大學環境工程研究所製作之「各類廢水排放費率與成本函數研究⑴之染整廢水」研究報告中，生化需氧量與化學需氧量之特性分析比值約為○‧二五（一：四）及經濟部工業局工業污染防治技術服務團於八十六年三月編寫由經濟部工業局編印之（染整業水污染防治技術）有關染整廢水經研究報告，生化需氧量與化學需氧量之廢水水質特性比值為一比三至一比四之間（如生化需氧量為○‧四毫克 \ 公升，則化學需氧量應為一‧六毫克 \ 公升）。
此係由國內兩大專業與權威之機關委託編印之研究報告及污染防治技術資料應可為一般環保問題之依據與準則，然據台中縣環境保護局於八十六年十二月三日取樣，八十六年十二月十一日之廢水檢驗報告數值（生化需氧量為○‧四毫克 \ 公升，化學需氧量為三五八毫克 \ 公升）確有疑義。另於八十六年三月二十日至八十六年五月二十七日間，自行政院環保署稽查督察大隊中區隊，向原告進行稽查不合格之檢驗報告中載（生化需氧量：一七六毫克 \ 公升，化學需氧量：六八○毫克 \ 公升比值一：
三‧八，生化需氧量：二一六毫克 \ 公升，化學需氧量：五○五毫克 \ 公升比值一：二‧三；生化需氧量：一一九毫克 \ 公升，化學需氧量：四一七毫克 \ 公升比值
一：三‧五）；惟原告於八十六年七月至八十七年一月連續一年間委託行政院環保署認可為代檢驗業之琨鼎環境科技股份有限公司所檢測之水質檢驗報告，其生化需氧量與化學需氧量之水質特性分析亦為一比五之內。依此水質特性作一分析，可確定台中縣環境保護局八十六年十二月十一日之廢水檢驗報告單之水質檢驗數據有明顯疑義，蓋若生化需氧量為○‧四毫克 \ 公升，化學需氧量為三五八毫克 \ 公升其比值將高達一：八九五，水污染防治法中對放流水訂定同時檢測化學需氧量和生化需氧量之意義為以化學藥劑（重鉻酸鉀）及生物分解有機物時之耗氣量來判定水中之污染物對水體中的氧氣消耗的情形，此種比值（一：八九五）屬毒性較強之污水，除了類以電鍍業、電路版業之廢水外，於紡織業所排放之廢水根本不可能發生。對此有利於受處分人即原告之事實，被告及原決定機關均未加採信，片面採信原處分機關所辯「在高溫急速冷卻下亦會產生此種比值」之詞，復未調查被告所採樣水究是否是在「高溫急速冷卻」下採樣檢測，遽以駁回原告之請求，顯有違誤云云。惟查，關於稽查採樣過程相關法規並無盛裝稽查所採水樣之水樣瓶需簽名加標封之明文，故在別無積極證據證明本件水樣非採自原告工廠之廢水排放口，尚不得以未經會同原告簽名取樣而否認其事實（本院七十七年度判字第二七八號判決參照），本件之取樣業經原告代表黃文義會同，有黃文義簽名之台中縣環境保護局事業水污染稽查紀錄影本在卷可查，則原告雖質疑本件水樣來源及檢驗結果之正確性，但並未舉出具體事證足以證明本件台中縣環境保護局於採樣、檢驗過程有何不法之情事，空言指摘，尚非可採。又上揭稽查紀錄上現場檢測項目所載：時間八十六年十二月三日十三時二十五分，ph 平均八‧一，水溫二二‧三，與遽以認定原告放流水不合格之八十六年十二月十一日台中縣環境保護局廢水檢驗報告之記載完全相同，則尚難認為被告所檢測知水樣非採自原告之處，是原告以片面否認水樣為取自其處，援引本院七十八年度判字第三九一號判決，最高法院四十二年台上字第一七○號判例，要求被告舉證證明水樣出自其處，委無可採。至台中縣環境保護局於本件廢水檢驗報告上將原告之業別載為「染整業」，惟其所記載之樣品號碼並無錯誤，有化學需氧量檢驗紀錄表及廢水檢驗報告、稽查紀錄等影本在卷可稽，是樣品號碼既無錯誤，則可見廢水檢驗報告上業別載為「染整業」，應係誤載，不影響違規事實之認定。又原告係「紡織業」，上開誤載為「染整業」，原告既以此質疑，顯見該二事業，應有不同之標準，茲原告所提行政院環境保護署於八十年六月委託國立台灣大學環境工程研究所製作之「各類廢水排放費率與成本函數研究⑴之染整廢水」研究報告及經濟部工業局工業污染防治技術服務團於八十六年三月編寫由經濟部工業局編印之（染整業水污染防治技術）有關染整廢水經研究報告，均係染整業廢水研究，此應與「紡織業」無關，是原告此部分之主張，即不得引為本案之參考。因此，尚無證據顯示生化需氧實與化學需氧量數據之比值間，有一定之比例關係存在，原告以該二檢驗數據之比例即推論本案檢驗報告有所錯誤，亦無可採。是既無證據顯示生化需氧實與化學需氧量數據之比值間，有一定之比例關係存在，原告另以被告報告內有段說明高溫急速冷卻下或其他因素影響會產生生化需氧實與化學需氧量數據間之比值，認為系爭調查報告有未調查所採樣水是否在「高溫急速冷卻」下採樣檢測之瑕疵，亦有誤會。另原告以其八十七年一月連續一年間委託行政院環保署認可為代檢驗業之琨鼎環境科技股份有限公司所檢測之水質檢驗報告，質疑系爭檢驗報告部分，經查原告提出該公司之水質樣品檢驗報告影本計有三件，其中八十六年七月二日、八十六年十月二十八日，其所記載之化學需氧量分別為：一八四‧二、一三二‧三毫克 \ 公升，而行政院環境保護署督察大隊於八十六年九月九日派員前往稽查採樣，檢驗結果化學需氧量七六四毫克 \ 公升，兩者間之檢測結果差異極大，又系爭檢驗報告化學需氧量三五八毫克 \ 公升，尚低於行政院環境保護署督察大隊於檢驗結果，且原告並未檢具具體改進之證據供核，則難以琨鼎環境科技股份有限公司所檢測之水質檢驗報告認定，推翻系爭檢驗報告。復系爭化學需氣量檢驗結果為三五八毫克 \ 公升，係根據行政院環境保護署檢驗所八十五年一月十元日（八四）環署檢字第六七二四○號 NIEAW515 ‧ 50A 公告方法檢驗；生化需氧量檢驗結果為○‧四毫克 \ 公升，係根據環保署檢驗所八十三年三月二十六日（八三）環署檢字第○○五四八號 NIEAW515 ‧ 50A 公告方法檢驗，亦有台中縣環境保護局之報告影本附卷可稽，是被告以台中縣環境保護局稽查人員稽查採樣檢驗後之檢驗報告，做為違規事實認定及處分之依據，並無不合。綜上所述，原告所訴各節，自不足採。原處分並無違誤，訴願決定及再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 三十 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權評 事 王 立 杰右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十九 年 三 月 三十一 日