最 高 行 政 法 院 裁 定 八十九年度裁字第一五七五號
抗 告 人 甲○○代 理 人 張睿文律師相 對 人 臺北市政府工務局代 表 人 李鴻基右當事人間因聲請停止執行事件，抗告人不服臺北高等行政法院中華民國八十九年九月四日八十九年度停字第九號裁定，提起抗告，本院裁定如左：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告意旨略以：抗告人於民國（下同）八十八年六月十五日為抵償金錢債權向案外人洪維琴受讓坐落臺北市○○區○○段一小段八一一地號土地（下稱系爭土地），並於同年七月二十二日登記完畢。嗣於八十九年元月二月二十六日接獲相對人八十九年元月二十一日北市工建字第八九三○二○四六○○號書函，諭知系爭土地與同小段八一二、八一三之一、八四一之一、八四一之二、八○九地號等五筆土地之合併使用事宜，准依「臺北市畸零地徵收標售作業程序」辦理，易言之即由臺北市政府徵收系爭土地後進行標售，抗告人不服，經向臺北市政府提起訴願，並依訴願法第九十三條規定請求臺北市政府停止原處分之執行，卻經該府以八十九年八月二日府訴字第八九○二○五二六○一號訴願決定，駁回聲請人之訴願及停止執行之聲請，為此抗告人已就該判決刻向原審法院提起行政訴訟中（臺北高等行政法院八十九年度訴字第六二四號），而相對人仍繼續系爭土地之徵收標售作業。然被告依「臺北市畸零地徵收標售作業程序」所作成之原處分其合法性究竟如何，抗告人及相對人見解既屬嚴重歧異，訴願決定卻僅以所謂「原處分機關依臺北市畸零地徵收標售作業辦理之合法性應無疑義」等語，即否准抗告人停止原處分執行之申請，未免率斷偏頗；如許相對人徵收系爭土地及辦理標售，屆時縱經抗告人提起行政訴訟並獲勝訴確定，亦因抗告人已喪失對系爭土地之所有權而無濟於事；故依行政訴訟法第一百十六條第二項規定，向原審法院聲請准在原處分確定前停止其執行。原審法院則以抗告人所稱，其因原處分之執行所受之損害，在社會一般通念下，尚非不能以金錢賠償或回復，難謂將發生難於回復之損害，且系爭土地現正由相對人製作徵收計劃書，並報請內政部核定後，始進行實質徵收作業，故本件尚無急迫情事，而行政訴訟法第一百十六條第二項前段所指：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行」者，其所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償等情而言。抗告人之主張核與首項所揭停止執行之要件不符，而駁回抗告人之聲請。然而原裁定之法律顯有錯誤，因為：（１）原審適用法律有所違誤：查現行行政訴訟法第一百十六條第二、三項規定有關停止原處分、決定執行之要件有三：一為原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，二為有急迫之情事，三為於公益並無重大影響，原告之訴在法律上亦非顯無理由。是知停止執行與否所應考量者僅「預期將發生『難於回復』之損害」即為已足，該等損害之程度尚毋庸至『不能回復』或『不能回復之虞』。原審就相對人繼續執行本件土地之徵收標售作業，是否將會發生『難於回復』之損害並未斟酌，逕以相對人繼續執行本件土地之徵收標售作業所生損害尚非不能以金錢賠償或回復，而認抗告人之聲請不符合停止執行原處分、決定之要件，揆諸前述，原審適用法律之有所違誤甚明。（２）原審論理基礎更似是而非：原審遽認因原處分之執行所受之損害，在社會一般通念下，尚非不能以金錢賠償或回復者，乍聞固非無見。惟如深究我國民事法制，不僅侵害他人之權利，得以金錢賠償或回復他人所生之損害，縱係不法侵害人之身體、健康、名譽、自由、隱私、貞操、或不法侵害其他人格法益，不法侵害他人基於父、母、子、女或配偶關係之身分法益者，甚至不法侵害他人致死者，其損害賠償之範圍及方式，我國民法亦均明文規定在案；易言之，尚無何等損害係所謂不能以金錢賠償或回復者。此觀諸民法第二百十三條至第二百十五條有關損害賠償之方法等規定即負損害賠償責任者，應回復他方損害發生前之原狀；逾期不為回復時，債權人得請求以金錢賠償其損害；不能回復原狀或回復原狀顯有困難者，應以金錢賠償其損害等情尤明。從而，如前所述，尚無任何損害係不能以金錢賠傊或回復者，是則行政訴訟法第一百十六條第二、三項規定之停止原處分之執行豈非毫不可能？原審之論理基礎似是而非。（３）抗告人既將因相對人之徵收本件土地而永久確定喪失原物所有權，所生損害自屬『難於回復』：所謂徵收為原始取得，而非繼受取得，有物權效力。需用機關因徵收完成而獨立取得需用土地之新所有權，需用土地於徵收前之一切權利（如所有權或抵押權等）均自行確定消滅，被徵收人或其他就需用土地有權利之人則永久喪失其所有權或權利。抗告人既將因相對人之徵收本件土地而永久確定喪失原物所有權，所生損害苟非『難於回復』，其誰能信？尤有進者，二造刻仍就原處分之是否適法而涉訟中，苟未能停止原處分之執行，屆時縱原處分遭原審撤銷，卻因相對人之徵收作業早已繼續進行至終結，抗告人已永久確定喪失原物所有權，遲來之勝訴判決不僅對抗告人無實益，抗告人反需另行向相對人起訴請求金錢損害賠償，徒增訟累。似此，抗告人之權益豈非如糞土？是知本件徵收標售事件之停止原處分執行確有其必要。（４）依建築業慣例及日常生活經驗法則：畸零地價值通常較高，所謂繼續進行徵收標售程序之損害試問又將以何等標準計算？依建築業慣例及日常生活經驗法則，畸零地價值通常較高，合併使用條件與所謂公告現值及鄰地市價有天壤之別，此觀諸抗告人所查悉臺北市政府畸零地調處委員會第八七○五（一八一）次全體委員會議決議內容：准申請地合併六一八之九、五九四之一地號公有土地後單獨建築，惟應切結於申報開工前，如擬合併地五八九之二地號願依申請地於協調會議中提出每坪新台幣一五○萬元之價額讓售時，應無條件負責承買合併使用云云，意即該五八九之二地號由申請人所提出復經臺北市政府畸零地調處委員會所肯認之每坪單價為新台幣一五○萬元，以之與其公告現值即每坪新台幣三十四萬一千零七十四元正計算至少高出四點四倍之多等情，即足窺知一斑。原審逕謂因原處分之執行所受之損害，在社會一般通念下，尚非不能以金錢賠償或回復者，殊不知畸零地之計價標準迥異，其價值難以認定，所謂繼續進行徵收標售程序之損害試問又將以何等標準計算？進而言之，據抗告人查證結果，本件係第三人世達建設股份有限公司就毗鄰土地向被告領得八十七年建字○五八六號建造執照，並分割出八一三之一、八四一之一、八四一之二地號等保留地，卻迄今遲不興建，亦未辦理開工手續，反而希冀能擴大範圍，將周遭土地納入其基地，其提議已獲鄰地八一二地號土地所有權人之張錦樑同意，因而委請案外人永國建設開發股份有限公司李自由董事長與張錦樑共同申請與本件土地合併使用，並積極參加臺北市政府畸零地調處委員會所召開之調處會。故抗告人之前手洪維琴雖曾委任代理人甘光叡於前後二次協調會議均表明願與申請地合建，亦已具體表明合建條件（分屋比例：地主55%、建商45%立體分配，增值稅於簽約前由地主負擔，簽約後則依比例負擔），但張錦樑及李自由則堅不同意，僅願以每坪新台幣伍拾萬元購買，相對人亦不從中調處，反而逕行配合後者將全案送請全體委員會議，終至議決徵收標售。全案與前案相較之下，足知張錦樑及李自由於調處會時其實係故意以不相當之價額（僅前案之三分之一爾）向本件土地當時所有權人要約承買，相對人明知於此，不予勸阻及從中調處，反而曲意配合，事經抗告人向原審提起行政訴訟並聲請停止原處分之執行，相對人復向原審具狀反對停止原處分之執行，相對人之立場嚴重偏頗及張錦樑、李自由之有恃無恐，均照然若揭。（５）徵收計劃書、圖一經行政院核定，隨即將進行徵收公告及通知，原所有權人不得移轉或設定負擔，繼之即發補償價款及辦理徵收登記為需用機關名下所有，此尚非為急迫，孰為急迫：原審認系爭土地現正由相對人製作徵收計劃書，並報請內政部核定後，始進行實質徵收作業，亦據相對人陳明在㮀，則本件尚無急迫情事，故與停止原處分執行之要件不符云云，然查依臺北市畸零地徵收標售作業程序相關規定，徵收計劃書、圖一經行政院核定，隨即將進行徵收公告及通知，原所有權人不得移轉或設定負擔，繼之即發放補償價款及辦理徵收登記為需用機關名下所有，此尚非為急迫，孰為急迫？為此訴請廢棄原裁定，改諭知停止原處分之執行云云。
二、按行政訴訟法第一百十六條第三項前段固明定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行」，然該條項所稱「難於回復之損害」，其定義究竟為何﹖則有進一步究明之必要。按在法律上所指「損害」，依其範圍之大小，則有三個不同層次之意義，分別為「固有利益」之損害、「信賴利益」之損害與「給付利益」之損害，所謂「固有利益」之損害乃是指「行為人對關係人原有財產狀態之破壞」；而「信賴利益」之損害，則是以「關係人因為特定事由，基於對行為人之信賴，而為財產支出，所導致之財產貶損」；而「給付利益」之損害，乃是指「如果行為人依約（或依法律之規定）對關係人為特定之給付時，關係人所可以獲致之預期利益，卻因行為人之違約，導致預期利益之落空」，舉例言之：關係人向行為人購買一輛汽車：0如果行為人依約交車，而該汽車之煞車系統有瑕疵，關係人駕車外出因此發生車禍，導致關係人之身體健康受到傷害或載運之貨品毀損滅失時，則該等傷害所導致之支出或貨品經濟價值之喪失為關係人「固有利益」之損害。２如果是行為人給付遲延違約，導致關係人解除契約，而關係人早在訂約之際，一併為該車輛購買保險或音響，該等支出即是因為信賴行為人將依約履行交車所為之支出，將因為行為人之違約，使得該等支出對關係人變的毫無經濟上之利益，此即屬「信賴利益」之損害。３如果行為人因可歸責於自己之事由而給付不能違約，而關係人卻早在訂約之際，以高出買入價格百分之五十的高價，預定將該汽車轉售予特定之第三人時，則會因為行為人之違約，導致關係人轉售之預期利潤無法獲致，此即屬「給付利益」之損害。而在民事法之法制架構上，侵權行為法中有關損害填補之討論，原則上是以「固有利益」為其範圍。締約過失或因意思表示有瑕疵而導致法律行為失效時，其損害填補自然應該以「信賴利益」為範圍。只有在契約法中有關債務不履行之損害賠償，才是以「給付利益」為其範圍。而且解釋上，本於「給付利益」所生之賠償範圍當然包括「信賴利益」及「固有利益」之部分，所以對關係人（即損害賠償請求權人）而言，自然以獲致「給付利益」範圍之損害賠償最為有利。然而損害賠償請求權人要主張「給付利益」範圍之損害賠償，必須其原先有向義務人請求為特定給付之原因事實存在方可，若無此項原因事實存在，則原則上，損害賠償請求權人只能以「固有利益」之減損為其損害填補之範圍。而在國家公權力之行使而侵犯到人民之公法上權利時，國家與人民間原先並沒有一個特定的給付原因事實存在，故此等侵害，在性質上，與民事法制上之侵權行為法類似，其填補之範圍，當然也應以「固有利益」之填補為原則。
三、而法院在判斷行政訴訟法第一百十六條第三項前段所稱「難於回復之損害」之要件是否具備時，其決定標準自然是以「聲請人受侵犯之公法上權利或法律上利益，如果將來要加以填補時，有無可能回復到其未受侵犯前之整體『固有狀態』﹖回復之概然性有多高﹖與原來為侵害行為之公益目的及侵害方式來加以比較，回復費用是否過鉅，而在經濟成本考量上，難以被接受﹖」等情況為斷，但這裏所稱之「原來固有狀態」，在財產權之情形（至於非財產權之情形，當然應該另有較嚴格之標準，但因與本案之情形無涉，本院不予論究），當然不是指權利形態與內容之完全一致，反著重在經濟上之等價性。不然幾乎所有物或權利狀態之變動均可被視為「難以回復之損害」（因為回復原狀之手段，在技術上，並無法將受損之權利或法律上利益回復到與原來狀態一模一樣之狀況，所以民法學說上才會將物之損害區分為「可以回復原狀」的使用價值貶損與「無法回復原狀」之交易價值貶損二種情形），而可以申請停止執行，則行政訴訟法上「行政處分之執行力原則上不應因行政爭訟之提起而停止，僅有在例外之情況下來容許停止」之立法原則，即告失守，這樣的法律解釋結論顯然是違反行政訴訟法第一百十六條之規範設計。
四、又在判斷財產權之「經濟等價性」時，基於上述「固有利益」之填補原則，原則上不須考慮聲請人主觀之利益期待或情緒感受，除非該等主觀之利益期待，在客觀上已有極高的發生可能性，例如符合民法第二百十六條第二項所定之要件（依通常情形或依已定之計劃設備或其他特別情事，可得預期之利益）。或有客觀事證足以證明聲請人之主觀情緒感受真實存在，且在社會價值判斷上，正當合理，例如：有客觀之事證足以證明，特定物品對關係人而言，有超過一般經濟價值之紀念價值，該等紀念價值無法用金錢來加以填補者。
五、在本案中，基於「經濟上之等價性」，抗告人之系爭土地，如因原處分執行而遭違法徵收，仍然可以依其土地之客觀市價用金錢來加以填補，原審因此認為非屬難以回復之損害，依上所述，其法律見解並無違誤。而抗告人抗告意旨所舉各節，均非可採，理由如下：
１、抗告人雖謂以金錢填補損害乃是以「不能回復原狀」或「回復原狀顯有困難」為前提之損害填補手段云云，然而「回復原狀」一語在法律上本有廣狹之分，狹義之「回復原狀」固然如抗告人所言，是指回復物品之原有物理狀況或權利之原始形態，但廣義之「回復原狀」，即等同於「損害之回復與填補」，其方法本包括狹義之「回復原狀」、「金錢補償」、「現有侵害狀態之排除」等多種形態，而本院認為行政訴訟法第一百十六條第三項所稱之「回復原狀」一詞應採廣義之解釋，因為狹義之「回復原狀」之作法，在技術上，經常是不切實際而不可行，或者即是須費過鉅。所以現今司法實務上，大部分之損害賠償案件均是採用「金錢補償」之方式。行政訴訟法第一百十六條第三項之制定目的，則是在「行政處分不因行政爭訟程序而停止執行」立法原則下，為顧及人民之權益，特別針對可能導致「人民重大損害」之特殊案型，例立規定得停止執行，故其所謂之「難以回復」者，係指無法用經濟手段填補之精神上損害或事後填補損害，如與當初加損害之公益目的及損害之花費相比較，其之費用過鉅，而影響重大之情形，並無意將一般須以金錢填補損害之情況排除在外。
２、抗告人又謂：畸零地之市價通常較高，如果將來要進行損害填補，缺乏一個合理的價格基準云云。論其真意，簡言之，即是「如果徵收錯誤，行政機關將來最多也僅按公告現值來補償，但如果是與與鄰地所有權人締約合作興建，可取得較多之經濟利益，因此把前開合建之主觀利益期待解釋為『將來可請求填補之損害範圍』，並試圖將此種情形解為『事後填補損害費用過鉅，影響重大』而屬『難以回復之損害』」。但系爭土地僅二十四平方公尺，無法獨立為符合經濟規模之使用，在都市中，根本沒有獨立之使用價值，其價值取決於與週邊土地之合併開發，而合併與否涉及雙方之意願，從抗告人對將來市價之預期，從客觀情事觀察，並未確定，依前所述，不能當成其將來可以請求賠償之損害範圍。其次，抗告人也從未指明系爭土地對其有何超越經濟價值以外之精神上感情，讓系爭土地之徵收對其造成精神上之痛苦，而受有難以用金錢來加以填補之損害。或者該土地現在為其使用中，徵收結果所造成之使用中斷，對其構成多方而難以量估之損害。況所有權之行使並非絕對自由，而負有社會義務，系爭土地早在抗告人取得所有權之前即屬畸零地，其取得時明知其事，身為畸零地之地主，本無法單獨利用土地，如果不與周邊地主合建，徒然增加閒置土地，不僅於己無利，也有礙市容整體觀瞻，而目前抗告人所言，目前畸零地價值較高一節，本來就缺乏法令管制下之不正常狀況，而行政機關之徵收，其目的正是為了便利都市土地之合理使用，如果抗告人主張相對人對系爭土地徵收過度，或者根本不應該徵收，其結果最多也只能讓該土地處於閒置狀態，又何有鉅額而難以回復之損害可言。
六、從而原審認抗告人聲請停止執行，不應准許，於法並無不合。據上論結，本件抗告為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第一項、第九十五條、第八十五條第一項，裁定如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十九 年 十一 月 十七 日