最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一一八九號
原 告 乙○○訴訟代理人 甲○○被 告 嘉義縣政府代 表 人 李雅景右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月十七日台（八八）內訴字第八八○七七七九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告所有嘉義縣○○鄉○○段宮前小段二五八地號土地，原出租予何吳玉蓮，因續訂租約，提起行政救濟。嗣何吳玉蓮於民國八十三年十一月二十六日亡故，由其子何森雄繼承於八十四年五月二十日申請耕地租約變更登記，再因租約期滿，並於八十六年一月二十日以現耕繼承人身分申請續訂租約。案經新港鄉公所查核相關資料後，陳報被告以八十八年一月十四日府地權字第一一三○號函核准承租人何森雄單獨申請耕地租約承租人死亡名義變更暨續訂租約之登記。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按出租人與承租人間於耕地租約期滿時，因收回自耕或續訂租約發生爭執，非行政官署本於行政裁量權所能解決，故縣政府之核定並無拘束承租人之效力，有最高法院四十八年度台上字第七○七號判例可稽，被告核定原承租人何吳玉蓮自八十年一月一日至八十五年十二月三十一日續租，惟原承租人於中途死亡，依行政法院八十六年度判字二四七四號判決要旨明載：「耕地三七五租約為債權契約之一種，得為繼承之標的。本件耕地租約期滿後，原承租人何吳玉蓮既已申請續訂租約，雖其嗣於八十一年（應為八十三年之誤植）十一月二十六日死亡，其原耕地三七五租約債權及續訂租約請求權，為其同一戶內之直系血親卑親屬何永芳，即得繼承之。」。由此可知，本案原耕地三七五租約債權非同一般繼承，行政法院又明定「何永芳得繼承之」，訴外人何森雄自無請求權可言，亦有行政法院八十一年度判字第一三三八號判例可按。被告核准原承租人自八十年一月一日至八十五年十二月三十一日續租系爭地，係以原承租人與其同一戶內直系血親何永芳之收入不敷支出，遂認原告有耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款之情形為論據，既無訴外人之份，遑論租約之變更暨續訂租約之訂立，訴外人自無權對系爭地申請單獨變更租約暨續訂租約登記之餘地，訴外人既非被告於系爭地七十九年底租期屆滿時核定續訂租約之合法對象，自無事後憑以變更租約暨續租之權利，事理至明，被告准訴外人之再度申請，顯然違法不當，訴願、再訴願機關未察，遞予維持亦不合法。二、依耕地三七五減租條例第十六條第一項及同條例第十九條第一項第三款之立法本旨，縱令耕地租約債權得予繼承，其性質究與一般財產有別，承租耕地之繼承僅限於租期屆滿時同一戶內共同生活者或與被繼承人同一共同生活戶之時間滿六個月以上，且有耕作能力之人，此觀行政院台五十三內字第四五六五號令示規定自明，亦有內政部八十五年五月十七日台八五內地字第八五七九五四八號函可稽，況系爭地於七十九年底租期屆滿時與原承租人同一生活戶內者為何永芳，而非訴外人，復經行政法院判決書內指明，既如前述，則其他已分戶獨立生活之子女自無任何請求權可言。因之，尚難認為訴外人有租賃權或請求續租之權利，茲依行政訴訟法第四條規定，行政法院之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，被告准許訴外人為租約之變更暨續租登記，有違上揭行政法院判決意旨。三、查耕地三七五減租條例第六條第一項及臺灣省耕地租約登記辦法第二條第二、三項所指租約之訂立、變更、終止、或換訂應由出租人會同承租人申請登記。而出租人或承租人不會同訂立書面契約，鄉、鎮公所應訂期限通知他方提出書面意見。逾期未提，則他方當事人可依上開條例第二十六條規定，申請調解調處，如成立或經法院判決確定命對方訂立契約，此際對方當事人如不肯或不能會同申請為租約之訂立或變更登記，始得依上開辦法第二條第二項由一方單獨申請登記，有行政法院五十四年度判字第二四二號判例可按。經查訴外人何森雄於八十四年五月二十四日單獨申請新後字第五十七號耕地租約變更登記案，未依行為時之臺灣省耕地租約登記辦法第五條第二款規定檢具自耕能力證明書，自不合法。復依該辦法第十條第一項規定，其處理程序業已終結，訴外人循調解，調處不成立，移司法機關審理中，被告明知其事，卻受理訴外人之申請在先，又核准訴外人之再度單獨申請耕地租約變更登記暨續訂租約，有悖「臺灣省耕地租約登記辦法」第二條第二，三項及同辦法第十條第一項之規定，自有違失，違誤不當，嚴重損害原告之權益。四、三十八年所訂新後字第五十七號租約並非萬年契約，依民法規定，契約最長期限為二十年，並無擴及子孫之道理。本案新後字第五十七號租約，原承租人死亡後，行政法院已確定判決，不認定訴外人為原租約債權與續租請求權之人，焉有申請八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日續租系爭地之權利？本案原租約於七十九年底租期屆滿，經原告已函通知原承租人期滿後不續租，縱經被告核定原承租人續約六年，訴外人並非該核定對象亦無自耕能力，依法無資格承租，又未在八十六年一月一日至八十六年二月十四日之申請續約公告期間前辦妥租約變更登記，且被告或鄉公所均未依臺灣省耕地租約變更登記辦法第二條第二項規定通知原告於接到通知之日起二十日內提出書面意見，被告逕予准許訴外人再度單獨變更耕地租約暨續訂租約登記之申請，顯然違法不當。五、訴外人越級向被告再度單獨申請耕地租約變更暨續訂租約登記，被告竟予准許，有嚴重違反「臺灣省耕地租約登記辦法」第二條第二項之規定，卻以：「經審核符合臺灣省耕地租約登記辦法有關規定，准予變更暨續訂租約登記。」，而未列究竟符合該辦法第幾條第幾項之規定，含糊其詞以該辦法有關規定，無法列出相關理由與法令依據，則其處分不符法定程序與法定方式，依行政程序法第一百一十條第七款之規定，其處分為無效。六、查新後字第五十七號租約，租期於七十九年十二月底屆滿，依民法第四百五十條第一項規定，其租賃關係於租期屆滿時消滅。期滿後，土地出租人與承租人間關於租約之訂立、變更等均係私法上法律關係，其權利義務應由雙方當事人主張之。又依契約自由原則，由不得行政干預。被告罔顧原告之主權與權益，蔑視法律規定，在司法機關未確定判決之前，逕准訴外人再度申請單獨變更承租人名義暨續訂租約之登記，顯然於法不合。七、訴外人為大卡車職業司機，專任農耕以外之職業，不具耕作能力。自五十九年六月十六日起加入嘉義縣汽車駕駛員職業工會及勞工保險至八十六年十月二十九日未曾間斷，於八十六年十月三十日滿五十五歲退休而退會。因此，訴外人係一位勞工而非農民，又訴外人既因滿五十五歲退會而領取新臺幣伍拾臺萬肆佰元正之老年退休金，依臺灣省在營軍人家屬生活扶助實施辦法第四條第一項第一款規定，推定為無工作能力，準此，訴外人為公認之無工作能力者，自無自任耕作系爭地之能力，當然無承租系爭耕地之資格。八、按耕地租佃發生爭議，經調解，調處不成立，移送司法機關審理。本案尚在高分院審理中，在未經民事裁判確定前，依民事訴訟法第二百五十五條規定之法理，訴外人不得就同一事件更行申請耕地租約之變更等登記，行政法院八十一年度判字第二○八一號著有判例。被告明知本案尚繫訟中，訴外人亦無法提出司法機關確定判決證明，被告竟處分核准訴外人之再度申請租約變更及續租之登記，其處分即屬違法不當。訴願、再訴願決定機關片面僅憑未確定之臺灣嘉義地方法院簡易庭判決理由為論據，而予駁回原告之一再訴願，其理牽強，不盡合理。且被告對本案已以八十四年七月六日八四府地權字第○七一七七三號函明示所○○○鄉○○○道：「本案既經貴所依上開（即三七五減租條例第二十六條）規定受理調解，其變更登記自應俟調解成立確定或司法判決確定後再行依該調解（或司法判決）結果辦理登記」，本案認事用法均有不當。九、縱令原租約不因七十九年底租期屆滿而消滅，訴外人之使用系爭耕地乃由何永芳轉租而來，無異是轉租行為，依耕地三七五減租條例第十六條第二項規定，原定租約無效。退萬步言，既使訴外人繼承原承租人何吳玉蓮之承租權，亦因積欠租額達兩年以上總額，經原告定相當期限催告，未為支付，原告已終止租約，此有臺南高分院上訴理由補充狀㈦可稽。從而，原告與訴外人之間並無任何租賃關係可言。訴外人腳踏兩條船，利用租佃爭議尚在司法機關審理期間，另循行政途徑以圖有利伊之裁判，藉以影響司法機關之判決，被告未察讓其矇混得逞，率而准其租約變更登記與續訂租約，其處分顯然違誤不當。綜上所述，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定並確認原處分無效等語。
被告答辯意旨略謂：一、關於原告原不服被告所核准何吳玉蓮續訂租約案租期至八十五年十二月三十一日止乙案，業經貴院八十六年十月十五日八十六年度判字第二四七號判決「原告之訴駁回」，先予敘明。查本案原承租人何吳玉蓮於八十三年十一月二十六日死亡，其繼承人何森雄依耕地租約登記辦法之規定檢具相關證明文件於八十四年五月二十日向新港鄉公所單獨申請耕地租約變更登記，經該所通知出租人即原告，惟其不服提出書面異議，該所依臺灣省耕地租約登記辦法第二條第三項規定：「前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第二十六條規定處理」，本案乃依法調解、調處，並經臺灣嘉義地方法院嘉義簡易庭八十七年六月二十二日八十五年度訴字第一九八號民事判決，判命「被告（乙○○）應協同原告（何森雄）就坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段二五八號田面積零點伍零捌捌公頃土地所有權全部，由原承租人何吳玉蓮所訂立新後字第五十七號三七五租約變更為原告名義繼續承租，辦理變更登記」。案外人何森雄於八十七年七月六日檢具民事判決影印本陳請新港鄉公所予以辦理租約變更登記。該所八十七年七月二十二日新鄉民字第八七○○○六六五○號函請何森雄檢具法院判決確定之證明憑辦，何君不服，就此提起訴願，案經被告八十七年十二月四日八七府秘訴字第一四九九三六號訴願決定書決定原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。新港鄉公所重新查明，並依臺灣省政府七十五年十一月十日七五府地六字第一五七四九一號函所示：「查耕地承租權為遺產之一部份，依民法第一一四八條規定，繼承人自繼承開始時，即承受被繼承人財產上之一切權利義務，本案耕地原承租人死亡，其繼承人繼承承租已成事實，出、承租人雙方自應依照耕地三七五減租條例第六條第一項規定會同辦理租約變更登記，申請人－－既確為現耕繼承人則其因繼承而申請租約變更登記乃係基於既有之租佃關係，僅就該租約上之承租人辦理變更登記。茲出租人（原告）所提書面意見為『訂立租約人．．．已死亡，依租約權已喪失權利，致本筆土地所有權人決意收回自耕，不再續租他人』，顯係對於承租權性質有所誤解，其異議難謂為有理由，自不發生耕地租佃爭議，是以本案現耕繼承人既已出具切結書保證書等申辦租約承租人名義變更登記，自應依有關規定予以審核辦理。」又承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件，承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各一份，為臺灣省耕地租約登記辦法第五條第一項第二款所明定。因此案外人何森雄依法檢具相關文件並附有村長之耕作證明及田邊證明書，非現耕繼承人繼承權拋棄書及拋棄繼承臺灣嘉義地方法院民事庭准予備查文件向新港鄉公所申請租約變更登記，經核符合上開規定，依法應予以辦理租約變更登記，並無違誤。二、原告與何吳玉蓮之租約期至八十五年十二月三十一日止期滿，案外人何森雄於八十六年一月二十日以現耕繼承人身分申請續訂租約，原告並未於申請期限內依耕地三七五減租條例第十九條之規定申請收回耕地，依同條例第二十條規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，故本案本府依法核准續訂租約，並無不合。原告如欲收回耕地，應依耕地三七五減租條例規定辦理，然本件租約租期至八十五年十二月三十一日期滿，原告並未於規定公告期限內（八十六年一月一日至八十六年二月十四日止），依法申請收回耕地，依減租條例第二十條規定准由案外人何森雄續訂租約，並無違法。綜上所述，請求判決駁回原告之訴等語。
理 由按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人繼續承租者，應續訂租約」，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。「耕地租約有左列情事之一者，應申請租約變更登記．．．。三、原承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。．．」「耕地租約有第一項各款情事之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，逾期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記。」此為行為時臺灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第三款、第三項所明定。本件原告所有系爭農地原出租予何吳玉蓮，訂有新後字第五十七號三七五租約，七十九年十二月底租期屆滿後，經被告核准續訂租約至八十五年十二月三十一日。原告不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，經本院以八十六年十月十五日八十六年度判字第二四七四號判決駁回在案。行政救濟期間，何吳玉蓮於八十三年十一月二十六日死亡，其繼承人何森雄依耕地租約登記辦法之規定檢具相關證明文件於八十四年五月二十日以承租人死亡，向新港鄉公所單獨申請耕地租約變更登記。該所通知原告，原告不服提出書面異議，該所乃通知進行調解、調處不成立，再移送臺灣嘉義地方法院嘉義簡易庭八十七年六月二十日八十五年度訴字第一九八號民事判決略以：「由原承租人何吳玉蓮所訂立新後字第五十七號三七五租約變更為原告（何森雄）名義繼續承租，辦理變更登記」。何森雄檢附該判決陳情新港鄉公所准予變更登記，該所以並非確定判決予以否准，經被告訴願決定將原處分撤銷。另何森雄於八十六年一月二十日復以現耕繼承人身分申請續訂租約，原告並未於申請期限內依耕地三七五減租條例第十九條之規定申請收回耕地。新港鄉公所乃報請核備，被告一併核准變更暨續訂租約登記。原告不服循序起訴主張：原承租人於中途死亡，依本院八十六年度判字二四七四號判決要旨明載：「耕地三七五租約為債權契約之一種得為繼承之標的，本件耕地租約期滿後，原承租人何吳玉蓮既已申請續訂租約，雖其嗣於八十三年十一月二十六日死亡，其原耕地三七五租約債權及續訂租約請求權，為其同一戶內之直系血親卑親屬何永芳，即得繼承之」本院既明定「何永芳得繼承之」，就其事件有束拘各關係機關之效力，訴外人何森雄自無請求權可言。而承租耕地之繼承限於租期屆滿時同一戶內共同生活者或與被繼承人同一共同生活戶之時間滿六個月以上，且有耕作能力之人為限，何森雄並無租賃權或請求續租之權利。何森雄單獨申請變更登記，經調解、調處不成立，移由司法機關審理中，且本案租期屆滿租約消滅，應屬私法關係，未經法院判決確定，不得單獨申請登記。本案移由司法機關審理中，被告復核准單獨申請登記，自有違失。另原告於七十九年已通知原承租人期滿不再續約，又因積欠租額二年以上經催告終止租約，何森雄並無自耕能力，其由何永芳轉租而來，亦無承租之資格。又續訂租約發生爭執，非行政官署本於行政裁量權所能解決，縣政府之核定並無拘束出、承租人之效力，有最高法院四十八年台上字第七○七號判例可稽，原處分顯然違法等語。惟查，本件原告前因其所有系爭農地出租予何吳玉蓮，經被告核准續訂租約至八十五年十二月三十一日，原告不服循序提起行政訴訟，案經本院八十六年度判字第二四七四號判決駁回確定。該判決理由內固記載：「耕地三七五租約為債權契約之一種，得為繼承之標的。本件耕地租期屆滿後，原承租人何吳玉蓮既已申請續訂租約，雖其嗣於八十三年十一月二十六日死亡，其原有耕地三七五租約債權及續訂租約請求權，為其同一戶內之直系血親卑親屬何永芳，即得繼承之」等語，此係針對原告所指：「原租約期間屆滿後，原承租人何吳玉蓮死亡，租賃關係即告消滅」之主張，而為說明其不足採取之理由。所稱：「何永芳，即得繼承之」，並非排除被繼承人何吳玉蓮之其他合法繼承人不得繼承。況行政訴訟之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生；若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響。因而於理由中對之有所判斷，尚不能因判決已經確定而認此項判斷有既判力。本院前開判決所稱「何永芳即得繼承之」，並非主文所判斷之訴訟標的，即無既判力可言，自不得憑以主張何森雄無請求權之依據。按依民法第一千一百四十七條、第一千一百四十八條之規定，繼承人於被繼承人死亡時，當然承受被繼承人財產上之一切權利義務，並無待於繼承人之主張（最高法院三十二年上字第四四二號判例參照）。耕地承租權為遺產之一部分，原承租人何吳玉蓮於八十三年十一月二十六日死亡，因其他繼承人已辦理拋棄繼承，何森雄為惟一繼承人，此有戶籍謄本及臺灣嘉義地方法院八十四年度民繼字第三四號准予拋棄繼承函，附於原處分卷可稽。又耕地租約，原承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者，得否理租約變更登記，應以繼承人繼承時之事實為準。本件系爭耕地原承租人何吳玉蓮死亡，何森雄係惟一之現耕繼承人，當然繼承系爭耕地之承租權，其申請耕地租約承租人名義變更登記，於法自屬有據。再依耕地三七五減租條例第十七條第一項之規定，耕地租約在租期屆滿前，原承租人死亡而無繼承人者，始得終止。倘由現耕繼承人繼承承租權者，依行為時臺灣省耕地租約登記辦法第四條第三項規定，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記，復未於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，該管鄉（鎮、市、區）公所應逕行登記。本件因原承租人何吳玉蓮死亡，應辦理租約變更登記，案經嘉義縣新港鄉公所查核相關資料後，陳報被告予以核准，揆諸首揭規定，自屬有據。至於原告雖提出異議，略以：本人所有座○○○鄉○○段宮前小段二五八號耕地出租予何吳玉蓮之租賃已於民國七十九年底租期屆滿，．．．按租約之訂定、續訂、終止均係私法上法律關係，異議人於租期屆滿前依民法第四百五十一條之規定表示不續租，應有阻却繼續契約之效力，復依民法第四百五十條之規定，原租約已消滅，耕地租賃依法並無續訂租約之理云云。惟耕地之租賃應優先適用耕地三七五減租條例之規定，原告依據民法而為主張，係對耕地承租權之性質有所曲解，顯無理由，原非屬租佃爭議。嘉義縣新港鄉公所於受理原告異議後，誤以租佃爭議程序進行調解、調處，復移送司法機關審判，尚有未當。何森雄既為現耕繼承人，因繼承關係而申請租約變更登記，係基於既有之租佃關係，僅就該租約之承租人辦理變更登記，被告無待司法機關之審判，而自行審查予以核備，於法並無不合。次查「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第十九條第一項定有明文。本件原告原領得之自耕能力證明書，經嘉義縣新港鄉公所撤銷後，循序提起行政訴訟及再審之訴，遞經本院八十四年度判字第二一六九號、八十五年度判字第五二三號、第一四三○號判決駁回確定。上開撤銷自耕能力證明書之土地雖非本件系爭土地，然二筆土地均屬同一地段，此有各該判決可稽。其對本件系爭土地亦無自耕能力，不得收回自耕，至為明顯。又同條例第二十條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」本件系爭土地原告不得收回自耕，係依同條例第十九條第一項第一款之規定，是則何森雄申請繼續承租，應由被告逕行核定續訂租約（本院七十年度判字第九五○號判決、八十八年度判字第四○九二號判決參照），自無依同條例第十九條第二項規定交由鄉鎮公所耕地租佃委員會調處之餘地。從而本件耕地租約承租人名義變更，暨因租期屆滿續訂租約，案經嘉義縣新港鄉公所查核相關資料後，陳報被告予以核備，於法要非無據。另原告主張：已通知不再續租，原承租人積欠租金，何森雄無自耕能力，其係由何永芳轉租等，自應由原告依耕地三七五減租條例第二十六條之規定，另向當地鄉公所耕地租佃委員會申請調處等程序解決，要與本件續訂租約無關。至於原告引用本院及最高法院之判例，核與本件情形不同，不得比附援引。而行政程序法係八十八年二月三日公布，自九十年一月一日施行，不得溯及適用。綜上所述，原告主張各節均無足採。原處分洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十一 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十 年 七 月 十二 日