最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一二七○號
原 告 陳明謙即三大農產品加工廠訴訟代理人 黃佩韻律師被 告 行政院農業委員會（承受原臺灣省政府糧食管理處業務）代 表 人 陳希煌右當事人間因有關關務事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年十月一日台八八農訴字第八八一四二七○四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告於八十七年六月十六日報運出口糯米粉一批，申報出口貨物淨重為九十．六八公噸。嗣經財政部臺中關稅局事後查核結果實際出口貨物淨重為八十五．三八公噸，溢報重量為五．三公噸。被告（承受原臺灣省政府糧食處業務）遂函請速繳回全數差額保證金。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告一向均只從事傳統之稻米及糯米加工業務，從未接觸申請原料進口加工外銷之業務。於八十七年四月間第一次接受訴外人周宏圖之委託加工，由原告（原臺灣省政府糧食處）申請進口糯米加工出口。所須繳納之差額保證金、報關費、運費等一切費用及申請文件、手續皆由周宏圖處理，原告僅單純負責加工。加工後因原告初次接觸裝填貨櫃之工作，當初估算為加工後每包糯米粉重五十公斤，每口貨櫃可裝三六○包，裝滿五個貨櫃共一、八○○包，計重九○公噸。豈料可能因工人裝填技術不佳，在五個貨櫃裝滿時仍未將全部加工完成之糯米粉裝上貨櫃。原告遂以為剩餘未裝櫃之部分即為業界所稱之”布流”（即糯米加工過程中均會有所損耗，例如：原告申報進口之糯米雖重九五公噸，然申報出口卻為九○、六八公噸，其間之差距即為政府機關核定之合理損耗，苟因機器精密或加工技術純熟，而減少損耗，其所減少之損耗即為布流，亦為業者之利潤）。因有此誤認，致生實際出口淨重僅八
五、三八公噸，短少五、三公噸之情事。而原告因本次加工亦僅獲得一四二、五○○元之加工報酬而已。是依上開說明，原告既無故意溢報出口重量之情事，依法自無課以行政處罰之餘地。原處分及訴願決定、再訴願決定，均未查及此，遽令沒入原告所繳之差額保證金，自屬違法。二、前臺灣省政府糧食處辦理食品廠商申請進口原料糯米（粉）加工外銷作業及管理程序，第五點規定：「廠商應自本處核准進口函發文日起三個月內辦理進口．．．於進口放行翌日起六個月內加工出口完妥。逾期未出口或部分未出口者，依切結書規定沒入差額保證金」。原告據此所簽具之切結書則載：「立切結書人三大農產品加工廠陳明謙申請進口原料糯米（粉）九十五公噸，如未依食品廠商申請進口糯米（粉）加工外銷作業管理程序規定於限期內加工出口，或限期內報請解除切結責任，或未經貴處核准流為其他用途，或將其成品作內銷，願將所繳（或質押或書面保證）之差額保證金新臺幣二○七萬元，任由貴處沒入處分，絕無異議」。從而如原處分機關欲沒入原告之差額保證金，當須證明原告有切結書上所載之：「未於限期內加工出口、未於限期內報請解除切結責任及未經原處分機關核准流為其他用途，或將其成品作內銷」之情事，始得沒入差額保證金。而原告業已於限期內加工出口，且已於限期內報請解除切結責任，原處分機關並已退還原告差額保證金，此為兩造所不爭執。原處分機關復無證據證明原告有將進口之糯米流作其他用途或將加工成品作內銷之情事，則原處分機關遽以沒入差額保證金，於法自有未合。三、前臺灣省政府糧食處辦理食品廠商申請進口原料糯米（粉）加工外銷作業及管理程序及切結書所定「沒入」處分，係指差額保證金尚在前臺灣省政府糧食處保管之中，因立切結書有違反規定情事，該處乃據以沒收所持有之保證金之意。苟差額保證金業已退還予立切結書人，則當無沒入之可能，本件因原告已在限期內加工出口，並報請解除切結責任，經原處分機關查核無誤後，業於八十七年七月間退還差額保證金予原告，則該筆保證金既已不在原處分機關保管之中，原處分機關自無再沒入差額保證金之可能。苟原處分機關欲向原告追繳業已退還之保證金，亦無法令之依據，原處分機關未查明，遽為沒入處分，亦屬於法有違。原處分機關既已解除原告之切結責任，則系爭切結書對原告而言，已無任何拘束力，原處分機關已無再依切結書對原告處罰之餘地，從而原處分機關再依切結書之約定對原告為沒入處分，亦失所依據。關於人民權利義務之事項，應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文，本件前臺灣省政府糧食處所規定之沒入處分，攸關人民權利義務甚鉅，自須有法律之依據，始得為之。然原處分機關前臺灣省政府糧食處竟僅以行政命令，甚至以切結書之形式，即欲對原告沒入保證金，其處分自屬違法。基上所陳，本件原處分機關之處分既有違法之處，致令原告權利受有損害，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：原告之違規事實已經原告坦承確認，此有臺中關稅局八十七年出字第四二一號處分書影本附㮀可稽，違規事實洵堪認定。據原告所稱由於初次裝填貨櫃，未將全部加工完妥之糯米粉裝上貨櫃一事，顯然原告已承認確有五．三公噸之製品留在國內未予出口。此舉已明顯違反進口原料糯米應悉數加工為製品外銷，不得流為其他用途或將其製品移作內銷之要旨。從而原處分機關引據臺灣省政府糧食處廠商申請進口原料糯米（粉）加工外銷作業及管理程序第五點規定，以八十八年四月十五日八十八糧發字第○四六八五號函請原告速繳交全數差額保證金之處分，要無違誤。按目前稻米為管制進口貨品，政府同意廠商申請進口原料糯米（粉）加工為製品外銷，係為輔導食品廠商降低糯米製品生產成本，加強其外銷競爭力。惟因國內外價差甚巨，為防止廠商申請進口糯米後，未依規定加工外銷而流至市面，影響國產糯米價格，乃規範進口數量須悉數加工出口，係屬有條件之輸入。而原告違規事證明確，自不得以保證金已退還及切結責任已解除為免罰之論據。又原告復於次批進口糯米加工出口時，以雜碎米粉與小麥麩皮虛報為混合糯米粉出口，此有臺中關稅局八十七年機字第三一五號處分書影本附㮀可稽，不但違反誠實申報原則，且連續兩次違規，實無法認定為非故意為之。請判決駁回原告之訴等語。
理 由按糧食管理主管機關行政院農業委員會為調節糧食供需，穩定糧食價格，得訂定計畫，限制或同意糧食之輸出、輸入。觀該法第五條、第七條規定至明。行政院農業委員會在糧食管理法制定公布（八十六年五月三十日）前，於七十九年五月十六日訂頒食品廠商申請進口原料糯米（粉）加工外銷處理要點，規定每年進口糯米（粉）限一定之總數量（第四點），又進口糯米應悉數加工外銷，不得流為其他用途或將其製品作內銷。廠商申請進口時，應按進口價與國內市價額繳交保證金，具結保證其所進口原料悉數加工外銷，如有違反，沒收保證金（第五點）。乃該會本其職掌，為穩定國內糧價，維持產銷均衡，執行農業發展條例所定農產運銷與價格政策而訂立。於糧食管理定公布後，亦與該法上揭規定旨意無違。其中差額保證金之沒收，係對廠商未完全履行加工出口義務時所加之負擔，為達成行政目的之強制手段。前臺灣省政府糧食局（曾改局為處），精省後業務移由行政院農業委員會承受）並據該要點第六點訂立發布，臺灣省政府糧食局辦理食品廠商申請進口原料糯米（粉）加工外銷作業管理程序，其中第五點規定：「廠商應自本局核准進口函發文日．．．於進口放行翌日起六個月內加工出口完妥。逾期未出口或部分未出口者，依切結書規定沒入差額保證金。」準此可知，差額保證金在於擔保廠商進口之原料糯米（粉）不流入國內市場，以打擊國內市場價格，其多寡依進口價與國內市場價差額按進口之數量算定，金額與數量成正比關係。廠商進口原料糯米（粉）後逾限未加工外銷，固應沒入全部差額保證金，如部分加工外銷，而部分未加工出口，則按該出口部分比例計算之差額保證金，即失原繳納之擔保目的，如乃就所繳納保證金全額予以沒收，其所授權之手段其所欲達成之行政目的，顯失其平衡，殊不符法例原則。本件原告經營食品廠業務，於八十七年四月間申准進口原料糯米（粉）九十五公噸加工外銷，於八十七年四月二十三日立切結書致前臺灣省政府糧食局，允諾如未依限加工出口，所繳差額保證金新臺幣二百零七萬元任由該局沒入。嗣於八十七年六月十六日報運加工製品出口，申報出口貨物淨重為九○．六八公噸，並已領回原繳差額保證金。經財政部臺中關稅局事後查核結果，原告實際出口貨物淨重八五．三八公噸，計溢報重量為五五．三公噸。臺灣省政府糧食（由局改制為處，嗣因精省，業務由被告承受），因認原告未就進口原料全部加工出口，有違規定，應依其切結書內容沒入全部差額保證金，遂以八十八年四月十五日八十八糧發字第○四六八五號函請原告速繳回全數差額保證金。惟查原告既僅比率微小部分進口原料糯米（粉）未加工外銷，依前述說明，被告應就已出口與未出口部分比例計算應繳回（即應沒收）之差額保證金，始符行政目的。乃被告承受該處業務，認應沒入全部差額保證金，不無可議，訴願、再訴願決定未予糾正，同有可議，原告指摘為違法，非全無理由，應悉予撤銷，由被告另為適法之處理。末查本件加工製品出口申報數量與實際數量之差額為五．三公噸，並非進口原料未加工出口外銷之數量，原告曾主張逕以五．三公噸比例計算差額保證金為沒入金額，難謂正確，自應查明原告進口原料未加工出口之數量，與進口原料總數九十五公噸之比例，占差額保證金總數新臺幣二百零七萬元之多寡，作為沒入之金額。附予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 七 月 二十五 日