最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一三八二號
原 告 甲 ○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年一月十三日（八九）農訴字第八九○○九七○二五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告在臺北縣中和市○○○段○路鹿寮小段九一之一、之二、之三、之四、之五、九三之一、九三之三、九四、九四之一、三六四、二六五等十一筆地號山坡地，未先擬具水土保持計畫而擅自開挖整地，經被告於民國八十八年二月十二日派員至現場勘查屬實。被告以原告已違反水土保持法第十三條第一項規定，爰依同法第三十三條第一項第二款規定，裁處罰鍰新台幣（以下同）三十萬元，並命其立即停止一切非法開發、使用行為，並限於文到日起三十日內實施全面植生覆蓋。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、緣臺灣省政府六十一年一月三日以府建四字第六三二○號令核定春秋墓園用地變更為墓地，並以六十二年一月十七日府社三字第六七四九號令核准設置。山坡地保育利用條例公布後將墓區於六十九年劃入山坡地範圍，七十五年被告要求申辦雜項執照並指定由收費較高的青聯測量公司承攬，第二年僅就原照辦理展延的復照因非由該公司提出而數度退件以致逾期。春秋墓園因不願助長變相收賄歪風而拒絕再提申請，然無擋土擋牆的梯形土層卻不因工程停頓而能維持原狀，故必要的維護在所難免。八十三年水土保持法正於立法院審議，因水土保持法及山坡地保育利用條例中並未明定溯及既往，也未明確規範已奉核准設置者仍否需重新申請水土保持計畫，故原告之弟訴外人張喨特函就該法第十三條請求解釋，經立法院轉行政院農業委員會釋示「依法令不溯既往原則，水土保持法第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，如於本法公布日前已依其他法令核准開發、經營或使用者，無需依同法第十三條之規定重新擬具水土保持計畫送核」（以下簡稱釋函）。原告於八十七年七月間，本管理人之責依據釋函對座落臺北縣中和市○○○段○路鹿寮小段（下同）春秋墓園內進行挖埋涵管及疏通水路等排水系統改善工作，並非被告、訴願機關及再訴願機關所指「未先擬具水土保持計畫而擅自開挖」，合先陳明。二、原告曾請中和市公所將釋函於八十七年八月二十九日以八七北縣中建字第四二四二六號函轉送縣府。十一月間當法務部空中照相後發現二六四等地號原先之梯形土層因數年雨水沖蝕已形成斜坡狀而有崩塌之虞，令中和警分局南勢角派出所主管前來瞭解核准情形並以安全為由要求改善。查水土保持法第一條已詳述立法之目的在於減免災害，故若非法務部認為有必要，不會令其主管上山；而該主管若非承認釋函，不會當場要求改善；且當時被告仍未對釋函「無需擬具水土保持計畫」表示意見，乃基於信賴原則及職責所在而開始僱工對二六四等地號進行改善。但被告隨即於八十八年二月九日先將兩部怪手查扣，復於四月十四日依違反水土保持法第十三條「未先擬具水土保持計畫」處以行政處分。根據被告八十八年十月二十七日八八北府農六字第三三三○九五號函之說法，裁處的依據是「原告七十五年所申領之雜項執照同水土保持計畫已逾期作廢，已無行政院農業委員會函釋之適用」。然就行政院農業委員會釋示文義而言，所謂毋需依同法第十三條規定重擬計畫送核，是指針對雜項執照逾期或未申領雜項執照之合法經營或使用者所釋，事理至為明顯。被告以雜項執照逾期曲解無釋函之適用，是引用理由矛盾之違法。本案是否違反水土保持法端視水土保持計畫的有無，而水土保持計畫的有無則視農業委員會釋函的適用與否。春秋墓園核准設置之時並無山坡地保育利用條例及水土保持法，符合釋函「依法令不溯既往原則」也符合「如於本法公布日前已依其他法令核准開始、經營或使用者」自然也就符合「無需依同法第十三條之規定重新擬具水土保持計畫送核」，故原告之行為並不違法。三、查新頒之行政程序法第一條「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」此法雖尚未實施，但政府的一切行政行為仍應受行政法中一般法律原則所拘束。故被告未予保護人民正當合理之信賴，致使原告在徒費新台幣六十餘萬元的工資後，不但兩部挖土機遭查扣、又被裁處新台幣六十六萬元的罰鍰、還有刑事訴訟於板橋地方法院審理中；被告又違反依法行政原則，本末倒置的先予處分才於事後函告釋函不適用；被告甚至違反公務員服務法第六條所規定，以添改會勘紀錄及以公文扭曲事實方式達到使原告受處分的目的（本部分業已另案提出告訴）。四、本案唯一的證據竟是一份業經被告承認「確於事後添加九筆地號」的會勘紀錄，被告答辯書中辯稱「．．．會勘紀錄中各單位意見欄中載明．．．此節亦經原告現場認知後簽名，該地號經中和地政事務所人員比對後告知本府，本府據以填列，非原告所述私自添加」，既然地號能從兩筆添加而成十一筆，誰又能肯定「俟會勘後再查明並補齊」不是事後所添加。所添加的九筆地號，一無比對紀錄，二無告知之公函，故被告在不知何人於何時比對，也不知何單位何人於何時如何告知，就輕率地添改證據，豈不視法如無物！不論是誰所比對，九一之一、九一之二、九一之三、九一之四、九一之五等地號業已證實並未施工，則被告違法變造證據，已難辭其咎。五、板橋地方法院檢察署在進行勘驗時，不但自己未到場，證人（被告機關）也未到場，僅任由鑑定人（地政）自行恣意實施測量，則此測量是否有效？又是否足以做為行政罰與刑事罰之證據？但不論如何，至少該測量結果也應於起訴前出示由原告辨認，然偵查機關一未給原告認證的權益，二剝奪原告與證人對質的權利，逕予起訴。若檢察官真有依法處理，應在起訴書中「九一之四地號等」後加上「三十二筆」，可見承辦檢察官已知該程序已違法，乃含糊的以附圖方式表示。故被告也含糊的以「地號之確定應以測量為主」為由，利用附圖來掩飾其添改會勘紀錄之罪行，故乃有地籍上不存在的「牛埔小段二二二之十八及橫路鹿寮小段九四之七和九四之八地號」！被告深知未經會勘認定程序無法認定違規行為及行為人，且也曾與地政會勘其中的數筆地號，已知其中部分地號確非原告所為，未向司法機關澄清已有失職，反以具證據性的公文將三十二筆地號全部「更正」給原告，並指稱「本案之更正並不影響處罰對象及違規事實」，被告的行為未依法行政，已屬「恣意行政」！六、春秋有限公司不服被告七十九年三月九日之函文，乃申請「免重複辦理水土保持計畫」，遭被告拒絕，經提起訴願並經省訴願委員會決定「撤銷原處分」，理由為「經本府訴願審議委員會兩次函催原處分機關答辯，惟迄未據照辦」。表示被告所引據答辯的附件三也應視同被撤銷，足見被告公然抗命。七、原告信賴行政院農業委員會釋函的解釋，被告不予保障，反濫權的解釋「因原告前送水土保持計畫案已與同期原核可雜項執照逾期作廢，與行政院農業委員會八三農秘字第0000000Ａ函釋並無關聯」。然釋函中「依其他法令核准」所指之「法令」，應為六十二年臺灣省政府及臺北縣政府准予設置春秋墓園的核准令，而非指七十五年的雜項執照；又依釋函「法令不溯既往」之解釋，春秋墓園在七十五年就無需申領雜項執照，如今也無逾期作廢情事；且原告若是有雜項執照，實無向立法院申請解釋之必要；被告遇有執行疑義，應向原解釋機關申請釋疑，而非自行任意曲解上級機關公文。八、訴願法既規定「訴願之提起，應於三十日內為之」，另規定「訴願逾法定期限，應為不受理之決定」，則依據平等原則，被告、訴願機關、再訴願機關均應於三十日內分別完成答辯、訴願決定與再訴願決定，否則應視同「不受理之決定」。然本案非但被告逾越法定期限完成答辯，訴願決定機關也逾法定期限作成訴願決定，原告提起再訴願，訴願機關仍逾期於十一月九日完成答辯，再訴願機關也逾期作成再訴願決定。故被告、訴願及再訴願機關均逾越法定時效而應為違法之答辯及決定，顯然違反平等原則。九、承辦員張金榮公開濫權私自目測，已由各報三月十二日北縣頭版所披露，原告也於訴願中舉證說明，訴願機關竟不予查證被告的「自行目測」「任意召開記者會，發布不實新聞蓄意攻擊」「私自添改會勘紀錄」「利用公文歪曲事實」等不法行為，反聽任被告「雜項執照已逾期作廢」之說詞，無理由駁回原告之訴願，明顯護短及侵害人民權益。十、由於被告未經查證，以「添加過」的會勘紀錄為證，移送司法偵辦。加上偵辦的板橋地方法院檢察署，不但未予詳查，反莫名增加了許多地號。而非山坡地主管機關的地政，竟也兼差的扮演起「檢察官」及「縣政府」的角色，不管是「草木不生的」也好，「他人所挖的」也罷，只要是「裸露」，都是原告所挖，於是方有「三十二筆地號」的產生。被告濫權目測屬越權行為，私自添改會勘紀錄已然違法，又為掩飾偽造之罪，引用司法機關不實之資料企圖栽贓更是違法亂紀。不但如此，被告還利用職權認定「土石裸露」就是「未作農業使用」，通知稅捐機關於八十八年以「未作農業使用」「已做墳墓使用」課徵數百多萬元的地價稅。被告所為處分不但違法，且其處理過程已侵犯憲法第二十二條所賦予人民之自由與權利。十一、綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、水土保持法於八十三年五月二十七日公布，原告於本縣中和市○○○段○路鹿寮小段二六四等地號山坡地，未先擬具水土保持計畫，即在該地區開挖整地，經被告於八十八年二月十二日派員至現場勘查屬實，且依現場裸露情形判斷顯係屬新違規行為。因原告前送水土保持計畫案已與同期原核可之雜項執照逾期作廢，與行政院農業委員會八三農秘字第0000000Ａ函釋並無關連。二、上開地號確係依山坡地保育利用條例經行政院六十八年十一月二十一日台六十八經字第一一七○一號函核定，臺灣省政府六十九年二月六日六九府農山字第一二○一六六號公告之山坡地。經查被告社會局七十九年三月九日七八北府社一字第三七五八六四號函說明二：「本案台端因開發山坡地設施墓區事件不服本府七十八年二月一日七八北府社一字第二一八七六號函所為處分，向臺灣省政府訴願審議委員會提起訴願，茲經該訴願決定（臺灣省政府七十八年十一月二十九日七八府訴二字第三五二八二號函）：『原處分撤銷，由原處分機關查明另為處分』，故本府七十八年二月一日七八北府社一字第二一八七六六號函請依山坡地開發建築管理辦法第十六條所為處分部份自予以撤銷」。惟說明三：「唯依臺灣省政府前函引述內政部七十五年十一月二十五日台（七五）內營字第四五○四六七號函釋，略以：『．．．其與興建建築物為目的無關者，應依其他有關法令規定辦理。』查本案係依山坡地開發施設墓區，依山坡地保育利用條例第十條，第三十條規定略以：『．．．經營或使用山坡地人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持處理與維護：「於山坡地開發建築．．．設置墳墓．．．及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事實主管機關會同主管機關核定並監督實施．．．」』。本案於山坡地大肆開發整地施設墓區，仍請依上述規定辦理，以維護水土保持及墓區之安全。」及說明四段：「另本案曾領有本府七五雜字第○○八號雜項執照，惟已逾期作廢，本府前已於七十七年十二月十日以七七北府社一字第三八六三四號函知起造人重新申請，為維護山坡地開發之安全，在未做好水土保持維護之前，依法不得施工供喪家埋葬，並請先行擬具水土保持計畫書圖報府核辦。」是以被告已明確要求行為人在雜項執照作廢後，應依規定擬具水土保持計畫報府核辦，以維護水土保持及墓區之安全。故再依據「水土保持法」第十三條第一項規定，原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自先行動工，已違反水土保持法之規定，且原告之行為遭當場查獲，並經檢察官起訴，與扣押機具，是被告對行為人（原告）違規行為處行政罰鍰應為適法無誤。三、查八十八年二月十二日會勘紀錄中各單位意見欄中載明：「現場位於西側處，據中和地政事務所稱：因無準備地籍圖，故確實違規地號尚未指界，俟會勘後再查明並補齊。」，此節亦經原告現場認知後簽名，該地號經中和地政事務所人員比對後告知被告，被告據以填列，非原告所述私自添加。四、綜上所述，原告主張顯不足採，請判決駁回原告之訴等語。
理 由本件被告以原告在臺北縣中和市○○○段○路鹿寮小段九一之一、之二、之三、之四、之五、九三之一、九三之三、九四、九四之一、三六四、二六五等十一筆地號山坡地，未先擬具水土保持計畫而擅自開挖整地，於八十八年二月十二日派員至現場勘查屬實為由，認原告違反水土保持法第十三條第一項規定，依同法第三十三條第一項第二款規定，裁處罰鍰三十萬元，並命其立即停止一切非法開發、使用行為，並限於文到日起三十日內實施造林及全面植生覆蓋，固非無據。惟按認定事實須憑證據，不得出於臆測，為訴訟事件所適用之共同原則。但行政罰與刑事罰，其構成要件並非全然相同。刑事判決與行政處分，自應各自依憑證據認定事實。本件被告認定原告違規行為，係以被告前送水土保持計畫案已與同期原核可之雜項執照逾期作廢，原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自動工，其行為遭當場查獲，並經檢察官起訴與扣押機具為其依據。第查，水土保持法第十三條第一項規定：「第八條第一項第五款（即於山坡地設置墳墓等）之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」據此，水土保持計畫未經主管機關核定者，目的事業主管機關不得核發開發或利用之許可；反之，目的事業主管機關核發開發或利用之許可，縱令逾期或其他原因失效，水土保持義務人所擬具之水土保持計畫，除法律另有規定外，尚難認為隨之失效。本件原處分以原告所領雜項執照逾期作廢，逕認「前送水土保持計畫案」隨之逾期作廢，進而認定擅自動工，予以裁罰，而未說明其依據，已難謂無速斷。次查，被告認定原告擅自在山坡地開挖整地，於會勘紀錄載明違規地點為：「臺北縣中和市○○○段○路鹿寮小段二六四、
二六五、九一－一、九一－二、九一－三、九一－四、九一－五、九四、九三－三、九三－一、九四－一等地號」計十一筆。然被告八十八年十月八日北府農六字第三八○一二四號函其說明欄略以：「本案前經．．．會同相關單位會勘，該違規地點為．．．等十一筆，．．然經臺灣板橋地方法院檢察署請中和地政事務所測量，違規地號應為本縣中和市○○段牛埔小段二二二之一八、二八七之十、之十三、之二一、之二
二、之七八、之八十地號及南勢角段橫路鹿寮小段九四之一、之七、之八、九二、九
三、九三之一、之二、之三、之四、之五、二六九之一、二七一、二七三、二七三之一地號，地號之確定應以測量為主，況本案之更正並不影響處罰對象及違規事實。」嗣復於八十八年十二月十六日以北府農六字第四五九四二七號函謂：「有關於台端違反水土保持法案，前因地段、地號有誤本府前以八十八年十月八日八八北府農六字第三八○一二四號函予以更正，為求審慎再請中和地政事務所查明確實違規地號，案經該所查明，故本府再予特此更正。」其認定違規事實前後歧異，已有重大瑕疵。且僅援引檢察署囑託測量之結果，未經實地勘驗，臆測原告違規行為，尤非適法。且被告答辯僅提照片四幀，其中一幀為墓園全景，其餘三幀似為同一地點，顯難據以認定被告違規範圍確達三十餘筆之情事。按原處分除課以罰鍰外，並命原告應實行造林及全面植生覆蓋，則違規範圍事關原告義務之履行，殊難以公函一再更正，而發生法律效果。綜上所述，原處分認事用法均有疏略，一再訴願決定未予糾正亦有未當。原告起訴意旨，執為指摘，非無理由。應將原處分、訴願決定及再訴願決定均予撤銷，由被告另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十 年 八 月 十 日