最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一四六九號
原 告 甲○○訴訟代理人 劉鈞男律師被 告 臺北縣瑞芳地政事務所代 表 人 吳貞賢右當事人間因有關土地登記事件，原告不服中華民國八十七年十月三日臺灣省政府八七府訴一字第一六六八九七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告主張其已故祖父「葉生木」，於民國四十二年間依法承領𫙮魚坑段𫙮魚坑小段三四五—一、三四五—四、三四五—六等三筆耕地，以及附帶徵收放領物：房屋、晒場及其基地—同段三四九、三四五—七地號土地。因被告漏未移轉登記上開附帶徵收放領物之房屋、晒場及基地，遂向被告申請將系爭附帶徵收放領物之所有權登記為葉生木所有，俾其辦理繼承登記，為被告所否准。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：訴願決定機關謂「本案已進入司法程序訴訟中，行政機關自不宜有任何處分或處理，應俟法院判決後再依確定判決之結果辦理較妥。」惟查本案經臺北地方法院檢察署檢察官面諭：「本案事隔四十多年原承辦人已不在職，不易查考，應循行政程序謀求救濟。」怎可以向檢察署之告訴行為認係「進入司法程序訴訟中」？關於再訴願決定認為：「惟查本案再訴願人（即原告）持有之私有耕地放領清冊，雖有附帶徵收無補償之記載，然依土地銀行總行檢送之私有耕地放領清冊影本，系爭三四九地號有原決定機關（臺北縣政府）函註銷之記載，且耕地徵收標示為三四七地號與上開放領清冊之放領耕地標示三四五—四地號不符；另依土地銀行之前開徵收資料，該晒場係同段三四五—五地號之附帶徵收，亦與放領清冊不符。」然查，本件徵收放領耕地以及附帶徵收放領物之被徵收人為顏斗猛株式會社屬法人團體，依照實施耕者有其田條例第十三條及第八條第一項第六款規定，一律強制徵收，不得保留。又供佃農使用收益之房舍、晒場及其基地，為同條例第十三條、十九條法定附帶徵收事項，並經行政法院四十五年二月二十八日判字第十號判例，闡釋至明。故臺北縣政府指徵收清冊中，系爭三四九地號有該府函註銷之記載一節，參照上開法令判例，如非有特殊理由，不可能註銷免徵收。土地銀行保存之徵收清冊雖載奉縣政府四二北建地三字第三七六三號令准免徵收、註銷事項，但備考欄尚有「流失」字樣，為其註銷免徵原因，臺北縣政府刻意不提隱瞞事實。且查徵收清冊中原刪除線涵蓋三四七號田地，左邊第一條刪除線自徵收耕地欄劃至備考欄，復自補償地價欄至備考欄間刪除線上，打三處「╳」更正記號。右邊第二條刪除線，即自表冊頂端劃至他項權利欄為止，未加任何更正記號。由此當可認定該三四七號田地，係因流失而核定註銷免徵收，而建一棟及建三四九號因未流失，故打╳更正與註銷事項無關。何況系爭房地始終為葉生木一家人使用收益，未曾間斷，並未流失，足資證明其非註銷事項。參以原耕地所有權人顏斗猛興業株式會社為法人，依實施耕者有其田條例第八條第一項第六款規定，所有出租耕地一律由政府徵收，不可保留出租耕地，其所奉准免徵收乃因該三四七號耕地處於河邊，經流失之故，並非無條件免徵收，此亦有耕地放領須知第二十條、第二十一條關於流失土地處理規定可資佐證。益證所載免徵收事項與系爭附帶徵收房地無關，更與放領清冊無關，如果有關，於放領清冊上當有相同之記載。被告辯稱，本件耕地因部分徵收，系爭為原告向顏天佑借用一節，並非事實，且無法據。依照附帶徵收放領須知第八條有關公告徵收放領方式，僅規定附帶徵收公告與徵收耕地公告同時辦理，以及附帶徵收物其放領事項應一併填入徵收清冊及放領清冊，附帶徵收放領欄內為彙集資料之規定，並未規定應與某筆耕地併填同一行，始合規定。又放領清冊既經記載並完成法定公告程序，縱有錯誤亦應於法定期限內申辦更正（實施耕者有其田條例二十一條）。臺北縣政府指徵收清冊系爭三四九地號記載行位之耕地標示為三四七地號與放領清冊之標示三四五之四地號不符，無法證明放領事實一節，既無具體法令依據或錯誤證據，顯為虛構事實。又有關徵收放領作業於實施耕者有其田條例第十七條至第二十二條及附帶徵收放領須知，均有專章，明文規定有關作業範圍、作業方法及作業程序。其依法製作之放領清冊，應為唯一放領事實之法定證明文件。依照耕地放領須知第十九條規定，放領清冊為地政事務所辦理產權移轉登記之根據文件。參照臺灣省文獻委員會編印之「臺灣土地改革紀實」第三章第二節第四項關於耕地放領通知，亦詳實記載：「各縣市政府於民國四十二年六月上旬，檢同放領清單（即放領清冊之複本）分別以書面通知承領農民，按期向土地銀行繳納地價」，由此可見政府僅以放領清冊為唯一放領事實證明文件，通知承領農民據以繳納地價。若放領清冊記載事項不能證明為放領事實，則承領農民應依據何項證明文件以繳納地價？政府有否核發其他證明文件？被告及訴願決定機關以徵收清冊與放領清冊記載行欄標示資料不相符合為由，認為無法證明系爭不動產有附帶徵收放領之事實，不但不合法，亦違常理。依照實施耕者有其田條例、耕地放領須知及附帶征收放領須知等相關法令規定，土地銀行僅係依據耕地放領須知第十八條規定配合負責徵收放領地價業務，為協辦機關，被告竟稱：依土地銀行提供之徵收清冊內容顯示如何云云，而不敢認同自己所製作之清冊文件及其效力，其文過飾非之心態，畢露無遺。至訴願決定機關認原告提出田賦代金收據雖係繳同段三四九地號之收據，亦僅能證明其為系爭土地之使用人，無法證明有附帶徵收放領土地，無法以其所附之田賦代金收據證明其為土地之所有權人乙節，亦顯有違誤之處。經查原告前提起訴願時，所檢附之田賦代金收據，係清楚記載為𫙮魚坑小段三四九號，與系爭房屋基地三四九號完全相符。而訴願決定機關竟指為𫙮魚坑段𫙮魚坑小段三四五—一、三四五—四、三四五—六等地號，登載於公文書，顯有違誤，其訴願決定自難採信。再查，系爭土地所有權人自顏斗猛興業株式會社變更為顏天佑以至顏光榮等人，又移轉為陳海慶等等，實乃被告未依耕地放領須知第四條、第十九條規定及時根據放領清冊辦理將系爭土地移轉登記與葉生木，致使顏斗猛株式會社後人輾轉非法出售與訴外人陳海慶，係被告作業上之錯失所致，絕非因保留徵收而為顏天佑取得。行政法院四十八年判字第七十二號判例固對登記事項，與登記原因證明文件內容不符之錯誤更正事件，認應以不妨害登記之同一性為限，以及有關登記所示之私法關係有所爭執，應依民事訴訟程序訴請法院審判。惟本件系爭不動產，係因被告本身業務上之違誤所致，與前開案例迥然不同，並非私權爭議，被告依法自有經該管上級機關核准後，予以更正之義務，民事法院亦無從受理審判，為行政法院六十年判字第二一七號判例所闡釋。訴願、再訴願決定誤引四十八年判字第七十二號判例，認定被告並無違法或不當，應由原告訴由私法機關審判一節，與六十年判字第二一七號判例要旨不容。復查，耕地放領須知第四條規定，放領耕地應編造放領清冊五份，一份送經鄉鎮耕地租佃委員會議，報請縣市耕地租佃委員會審定，發鄉鎮公所辦理公告。其餘四份俟公告期滿確定，一份送地政事務所辦理移轉登記，一份送地價徵收機關（土地銀行）徵收地價，一份送稅捐稽徵處徵收田賦，一份存縣，一份報省。有關放領耕地程序及放領清冊之法律地位，同須知第五至十一條及實施耕者有其田條例第二十一條均有明文。該須知第八條規定：附帶徵收及附帶放領事項應一併填入徵收清冊以及放領清冊，附帶徵收欄內公告之。由此可證實所謂附帶徵收清冊和附帶放領清冊已因前開法令規定併入清冊及放領清冊而成為一體。因此附帶徵收清冊及附帶放領清冊非為公告放領應附文件，而為參考性文件，是放領清冊為唯一具法律效力之放領耕地證明文件。況縣市政府亦僅以放領清冊之複本，書面通知承領農民按期向土地銀行繳納地價，被告竟辯稱，徒憑放領清冊尚不足以證明放領事實，須有附帶放領清冊云云，不足採信。另有關附帶徵收物徵收補償問題，依實施耕者有其田條例第十三條但書及附帶徵收放領須知第五條第三款規定，依照當地習慣土地買賣時，定著物不另計價者，應從其習慣。依此規定，本案放領清冊附帶徵收價款欄記載無補償，乃合法事件，更非指不徵收事項。況依實施耕者有其田條例第十三條規定及行政法院四十五年判字第十號判例，可證系爭房地為耕作上必要之附帶徵收物。綜上，系爭附帶徵收放領物，經訴願機關隨同𫙮魚坑段𫙮魚坑小段三四五—一、三四五—四、三四五—六地號耕地強制徵收放領與葉生木，依照民法第七百五十九條規定，葉生木依法已取得前開附帶徵收放領物之所有權，因被告業務上之疏漏違誤，未依法將前開附帶徵收放領物辦理所有權移轉登記為葉生木所有。原告繼承葉生木對系爭不動產所有權之回復請求權，依司法院釋字第一○七號解釋，並無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。本件被告之違誤，損害原告權義，事證明確，訴願、再訴願決定機關不詳查此重大違誤，遽予駁回原告之一再訴願，原告自有提起行政訴訟之必要。請判決將一再訴願決定及原處分均予撤銷，並將系爭二筆土地之房屋、晒場及基地移轉登記葉生木所有，俾原告辦理繼承登記，以維合法權益等語。
被告答辯意旨略謂：依耕地放領須知第十九條規定，地政事務所應根據放領清冊為土地所有權移轉登記。本件葉生木所承領𫙮魚坑段𫙮魚坑小段三四五—一、三四五—四、三四五—六等三筆耕地，業於四十二年間依規定辦理所有權移轉與葉生木在案，至於系爭附帶徵收放領物（同段三四九、三四五—七地號土地），依被告現存之私有耕地放領清冊雖有附帶徵收無補償之記載，惟依土地銀行總行提供之私有耕地徵收清冊（耕地所有權人：顏斗猛興業株式會社）內容與現存之私有耕地放領清冊明顯不符。該內容中顯示：同段三四七地號有註銷及准予免徵之註記，附帶徵收欄「建、一棟，無補償」亦有刪除之記載。按被徵收之耕地或被附帶徵收之定著物及基地之所有權人或其承領人或利害關係人認為徵收放領有錯誤時，應於公告期間內，填具申請更正書，檢同有關證件，向耕地所在地鄉鎮區公所提出，由鄉鎮區公所實地查明報請縣市政府核定之，為實施耕者有其田條例第十七條第一項第二款、第二項、第二十一條第三款及同條例臺灣省施行細則第四十八條、第六十五條所明定。本件依耕地徵收清冊中縣府四三北府德地三字第二一九七號來函收文二七六七號、十一月十三日「註銷」之記載，可見該三四七、三四九地號土地應已依法令規定程序申請並經縣市政府核定註銷徵收及附帶徵收。另放領清冊之附帶徵收欄晒場之徵收耕地標示三四五—五地號與放領清冊耕地標示為三四五—六地號不符，本案比較該二清冊資料明顯不符，無法證明有附帶徵收放領系爭二筆土地。依實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第四十一條規定：「附帶徵收之補償，一律按甘薯計價，以甘薯實物土地債券發之。」本件依土地銀行總行提供之私有耕地徵收清冊所載之本戶補償地價數量內容「附徵地價」欄（甘薯代金）空白，可知系爭二筆附帶徵收土地之地價並無補償與原土地所有權人，本案既無補償該附帶徵收土地之地價，當無附帶徵收土地之情事。至於徵收清冊所載「建、一棟、無補償」、「晒場、無補償」應指實施耕者有其田條例第十三條規定所稱之「定著物」而從其習慣無補償。再按實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第三十五條及「附帶徵收放領須知」第六條第二項第一款第一點規定：耕地因徵收而地主與佃農之租佃關係完全消滅時，其原供佃農使用之房舍，由佃農申請附帶徵收。本案佃農原承租耕地共四筆，其中三四五—一、三四五—四、三四五—六地號等三筆耕地已由佃農承領，但三四七地號耕地則依「臺北縣政府四二北府達地三字第三七六三號令」「准予免徵」，同府四三北府德地三字第二一九二號函再「註銷」三四七地號耕地之徵收，故業主與佃農之租佃關係，於四十二年政府實施耕者有其田政策期間尚為存在，並未完全消滅，其原供佃農使用之房舍及其基地，依上揭「細則」及「須知」規定，並無徵收放領之適用。故臺灣土地銀行總行八六總業五字第八六五八號函說明云云：「經查本行保管之臺北縣私有耕地放領清冊記載，前述地段三四九地號土地，並無附帶放領之記載。」另按同施行細則第三十六條規定：「耕地因部分徵收，而地主與佃農之租佃關係仍繼續存在時，其原供佃農使用之房舍、晒場、池沼、果樹、竹木等定著物及其基地，應由耕地承領人，依原約定繼續使用。」而附帶征收放領須知第六條第二項第二款第三點亦明文規定：「因耕地部分徵收，租佃關係仍繼續存在者，照原約定繼續使用。」是本件佃農葉生木承領業主部分耕地後得照原約定繼續居住使用，綜合現有資料無法證明有附帶徵收系爭二筆土地，甚為明顯，被告當時未辦理移轉登記，於法並無違誤。另按「依本法所為之登記，有絕對效力。」「因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限。」「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該上級機關查明核准後，不得更正。」分別為土地法第四十三條、第六十八條、第六十九條所明定。又土地登記規則第十四條規定：「土地法第六十八條第一項及第六十九條所稱登記錯誤或遺漏，係指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符而言。」行政法院四十八年判字第七十二號判例亦謂：「土地登記完畢後，利害關係人發見登記錯誤時，固得依土地法第六十九條之規定，以書面聲請該管上級機關，查明核准更正。但此種登記錯誤之更正，應以不妨害原登記之同一性者為限。若登記人以外之人，對登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決，殊非可依上述規定，聲請更正登記，以變更原登記所示之法律關係。」又土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，故祇許在未有第三人取得權利前，以登記原因無效或得撤銷，為塗銷登記之請求，若至已有第三人本於現存之登記，而為取得權利之新登記以後，則不得更為塗銷登記之請求（最高法院七十一年台上字第四八五六號判例）。本件因系爭土地已有第三人陳海慶取得權利之新登記，其登記有絕對效力，被告否准將系爭土地登記為葉生木所有，並無違法或不當之處。末查本案所指已進入司法程序，係指系爭土地之原土地所有權人顏光榮等業於八十六年向原告提起返還房屋之訴（案號八十六年瑞簡字第四二號）。而非指原告向被告提出涉嫌瀆職案。至原告所指本件徵收放領耕地以及附帶徵收放領物之被徵收人屬法人團體乙節，查依實施耕者有其田條例第八條第一項第六款規定，法人出租之耕地應一律由政府徵收放領予佃農，本件系爭二筆土地，三四九地號為建地，三四五—七地號為晒場，是否有出租予佃農，尚待確定。原告又認為被告不敢認同自己所製作之清冊文件及其效力乙節，依附帶徵收放領須知四、略以「．．．５、每段大字調查表查填完竣後，應即編造『附帶徵收清冊』以為評估價格及編造放領清冊之依據」，被告現保管之附帶徵收清冊，僅有平溪鄉、貢寮鄉各乙冊，瑞芳鎮則無，故乃函請土地銀行總行提供系爭二筆土地之附帶徵收清冊以釐清案情，經函復：「．．．查無附帶徵收清冊。」「．．．二、經查本行保管之台北縣私有耕地放領清冊記載，前揭地段三四九地號，地目建，係『無補償』，並無附帶放領之記載。」被告實因現存保管之附帶徵收清冊無瑞芳鎮之附帶徵收清冊，為釐清案情而函查，並非有文過飾非心態。原告復以依民法第七百五十九條規定，佃農自依法取得前開附帶徵收放領物之所有權乙節，查本案已如前述無法證明有附帶徵收系爭二筆土地，既未能證明有附帶徵收情事，自無適用該條規定。綜上結論，本件依現存之資料並無法證明有附帶徵收放領物，且已有第三人本於現存之登記而取得權利之新登記，請駁回原告之訴等語。
理 由按土地登記完畢後，利害關係人發見登記錯誤或遺漏時，固得依土地法第六十九條規，以書面聲請該管上級機關本明核准更正。惟依土地法第四十三條規定：「依本法所為登記，有絕對之效力。」此規定係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對之公信力。故利害關係人主張其為真正權利人，原登記錯誤或遺漏，祇許在未有第三人取得權利前，為更正登記之請求。若已有第三人本於現存之登記而為取得權利之新登記以後，不得更為更正登記之請求。本件原告主張其已故祖父「葉生木」，於四十二年間依法承領𫙮魚坑段𫙮魚坑小段三四五—一、三四五—四、三四五—六等三筆耕地，以及附帶徵收放領物：房屋、晒場及其基地—同段三四九、三四五—七地號土地。因被告漏未移轉登記上開附帶徵收放領物之房屋、晒場及基地，遂向被告申請將系爭附帶徵收放領物之所有權登記為葉生木所有，俾其辦理繼承登記。經查系爭三四九、三四五—七地號土地，於原告主張附帶徵收放領時登記之所有權人為顏斗猛興業株式會社，四十五年九月二十日以會社解散原因登記為顏天佑所有，八十二年二月十八日顏天佑死亡，由顏光榮等繼承，八十六年十月二十九日以買賣為由，移轉登記予第三人陳海慶，有土地登記簿謄本影本附原處分卷可稽。揆諸首揭說明，姑不論原告主張被告漏為附帶徵收放領登記是否屬實，亦不得請求更正，況原告主張之附帶徵收放領公告對象既為顏斗猛興業株式會社，已非所有權人，亦無從為徵收其原有系爭土地放領予葉生木之登記。至原告主張之系爭房屋基地第三四九、三四五—七土地登記簿謄本上均無地上建築改良物之建號記載，該屋顯係未辦第一次所有權登記者，晒場則非應登記之土地、建物，自無辦理徵收放領登記之可能。原告請求被告將系爭房地、晒場移轉登記為葉生木所有，於法無據，被告否准所請，一再訴願決定，遞予駁回，俱無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 八 月 十七 日