最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一四七○號
原 告 美商˙雷諾士煙草股份有限公司臺灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 傅祖聲
蔡德揚盧柏岑被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 葉金川右當事人間因菸害防制法事件，原告不服中華民國八十七年一月七日行政院台衛署訴字第八七○六四七九九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係外國香菸代理商，經被告及臺中縣衛生局於附表所載時、地查獲如附表所示上架販售之原告進口菸品，未標示尼古丁及焦油含量。被告以其違反菸害防制法規定，依其上架販售之菸品種類分別以附表所載處分書各處以新台幣十萬元罰鍰，並限定於文到後一個月內將違規產品收回改正。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：按「除非法律中特別規定，不能規範法律生效前已發生完成之事實」之法律不溯既往係憲法原則，早經司法院釋字第五四號解釋在案，基於法律安定性之要求，不能以現行法律強繩過去已發生之事實，即便有重大急迫之公益要求，而有溯及既往之必要，亦須於法律中明文規定，並須另有補救措施。鈞院八十四年度判字第六六八號、八十五年度判字第二二七四號判決亦載明此旨。而菸害防制法係自八十六年九月十九日起生效，該法及其施行細則均無溯及既往之規定，故其規範效力應不及於原告於該法施行前輸入之菸品。就立法目的言，要求菸品標示焦油、尼古丁含量之目的，在於告知消費者菸品可能具有之危害。為達告知效果，標示方式與位置具有一定之重要性，且應當直接印刷於菸品容器上，始能達成。若允許香菸業者用黏貼方式標示於包裝容器外之薄膜時，將因消費者一撕即去，無法達到告知之效果，而喪失立法本意。行政院衛生署（下稱衛生署）送請行政院審議之菸害防制法施行細則草案第四條第一項、八十六年九月十五日召集之尼古丁、焦油檢測方法討論會決議及八十六年十月三十日函均要求業者標示應直接印於容器上。且就菸品製造言，焦油、尼古丁含量係菸品之自然成份，其檢測焦油、尼古丁之測試方法，或個別菸品所含焦油、尼古丁之含量，均屬製造者所掌握之資訊，故標示義務實應為製造者製造時之義務。商品標示法第七條係規定：「外銷商品改為內銷或進口商品出售時，應加中文標示或附加中文說明書」。所稱「標示」，係指商品之標示內容應符合同法第五條及第八條之規定，在商品包裝上標明製造者、進口廠商、製造及有效日期等而言，與菸害防制法之規定並不相同。且係泛指商品出售時有標示義務而言，至於特定標示義務於何階段實施，則為另一問題。此觀經濟部依照商品標示法第十二條要求香菸業者標示健康警語，於八十年十一月十一日公告時特別說明適用於八十一年六月三日起「製造」之香菸自明。商品標示法要求之標示與菸害防制法要求之標示既不相同，顯見違反商品標示法規定之行為並不當然違反菸害防制法，同理，違反菸害防制法之標示行為亦不當然違反商品標示法。原告之菸品本已有中文標示（如製造者、輸入者等），並無不合商品標示法第七條之情形。因此商品標示法之中央主管機關，即經濟部從未對原告之輸入行為加以處罰，益證原告並無任何違反商品標示法之行為。惟被告曲解商品標示法第七條之規定，主張原告於進口菸品實應依菸害防制法之規定，標示尼古丁及焦油含量。實則商品標示法與菸害防制法規定之標示既不相同，則原告並無依「商品標示法」之規定，在菸品上標示尼古丁及焦油含量之義務。原告所爭執係被告不應處罰原告於菸害防制法生效前已經完成之輸入行為，被告卻辯稱原告應依當時已經生效之商品標示法，輸入標示尼古丁及焦油含量之菸品。被告顯係刻意混淆上開兩個不同法律對於「標示」之不同規定，並混淆法律不溯既往原則之爭點。被告之答辯理由將商品標示法之標示混同於菸害防制法之標示，並將「商品標示法」等同於「菸害防制法」之生效時間，認定原告之輸入行為違反當時尚未生效之菸害防制法，其認事用法顯有違誤。一再訴願決定機關為駁回之決定，其法規適用亦顯有錯誤。菸害防制法第二十一條規範之主體雖包括製造者、輸入者與販賣者，然就焦油、尼古丁含量之標示義務而言，三者之義務並非完全相同。依據法律不溯既往原則，在菸害防制法施行後，製造者之製造行為始受規範，即製造完成時負有在菸品容器上製造標示「焦油、尼古丁」含量之義務；輸入者之輸入行為始受規範，即負有輸入標示「焦油、尼古丁」含量菸品之義務；販賣者之販賣行為始受規範，即負有販賣標示「焦油、尼古丁」含量菸品之義務。然如製造、輸入、販賣之行為完成於該法施行前，即不應加以處罰，否則即有悖於法律不溯既往原則。原告係菸品輸入者而非販賣者，依法律不溯既往原則，原告之義務為菸害防制法生效後，需輸入具有含量標示之菸品，而非有義務將焦油、尼古丁含量標示於菸品上。系爭查獲之菸品均係於菸害防制法生效前即已製造完成並經原告輸入，再銷售至市面上，自非菸害防制法規範之對象，故無違反菸害防制法可言。次按信賴保護原則係規制行政行為之重要法理，新公布之行政程序法第四條即規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。學者見解，所謂一般法律原則，包括信賴保護原則。鈞院亦採取與行政程序法相同之見解，即是否有信賴保護原則之適用，以是否有引起當事人信賴之事實存在？當事人有無信賴之表現行為？當事人之信賴是否值得保護？為斷。基於行政實務上需要，常無法以定型化之行政行為達到行政目的，因此行政機關經常以非強制性手段，取得相對人之同意或協力，以進行行政指導之方式，而達成行政目的。由於行政指導為行政上必要手段之一，甚至是常見之行政行為態樣，新通過之行政程序法，也將行政指導作為行政行為之一種，而納入規定。行政指導既為常見行政行為態樣之一，自應受法治國家行政行為原則所拘束。倘若人民信賴行政機關之行政指導，但事後行政機關之行為與先前之行政指導行為矛盾，致使人民之信賴落空時，自可構成信賴保護。即便行政機關之行政指導有誤，若人民因信賴遵從該指導而構成違法或者被課以不利益處分時，亦應有信賴保護原則之適用。行政指導本從事實行為之類型衍生而出，即便認為本案衛生署之行為不是行政指導，亦非其他行政行為，而係單純之事實行為，行政機關亦不可咨意為之。倘若人民信賴行政機關所提供之資訊從事活動，卻與發布之行政處分相牴觸時，則基於信賴保護原則，此時事實行為應具有間接拘束力，人民有回復原狀或結果除去請求權。菸害防制法施行前，衛生署曾數次邀集原告等菸品業者討論「焦油、尼古丁」含量標示，於八十六年四月二十四日承諾菸害防制法施行後六個月執行該標示規定；八十六年五月五日承諾將「如何標示焦油、尼古丁含量及於菸害防制法施行後六個月執行」納入施行細則中；八十六年八月二十一日，正式將前項內容納入施行細則草案；八十六年九月十五日承諾於年底前公布標示規定，且在公告日前產製之菸品不受限制。原告經八十六年四月二十四及五月五日兩次會議後，即積極著手籌劃變更包裝事宜，並通知美國製造商請先設計包裝樣式，待權責機關正式確定後，再行製作印刷用滾筒並修正生產線，隨後於八十六年十一月將第一批印製有「焦油、尼古丁」含量標示之菸品運抵台灣。原告已因信賴衛生署前開行為而有信賴表現行為，且原告之信賴，無行政程序法第一百十九條規定信賴不值得保護之情況。衛生署以前述會議非法規命令或函示公告，且原告同意以黏貼方式為之為由，主張原告之信賴不值得保護，實屬無理。按國家之行為均有信賴保護原則之適用，並不限於法規命令、函示公告，亦包括事實行為，此業經鈞院八十四年度判字第六五一號判決闡明在案：「公法上信賴保護原則之適用，有其一定條件，必以人民已具備信賴基礎（即足以引起人民信賴之國家行為）信賴表現（即因信賴而展開具體之信賴行為），且其信賴值得保護。」衛生署歷次邀集原告等菸品業者協議「焦油、尼古丁」之標示，其行為至少為對外發生效力之行政指導，實無可疑。縱衛生署召開會議之目的在於討論法規之施行細則，亦無礙其為行政指導行為，或至少屬於對外提供資訊之事實行為，而非純粹僅存在於行政機關內或行政機關彼此間之行政內部行為。原告並未「同意」以黏貼方式為之，黏貼方式係衛生署突然在八十六年十月三十日改變先前見解，命原告以黏貼方式將「焦油、尼古丁」含量之標示黏貼於市面上之菸品。對於原告不得不配合主管官署之善意舉措，而今衛生署卻刻意曲解其自身政令反覆之行為，反稱原告「同意」以黏貼方式標示「焦油、尼古丁」含量，故無信賴保護之適用，寧有是理？被告稱其係依衛生署八十六年十一月十四日0000000號函指示，自八十七年一月一日起，全面取締市面上流通之未標示「焦油、尼古丁」含量之菸品。然而，衛生署於後來即宣佈更具體之指令，即先行取締五大超商。被告雖稱衛生署並未如此指示，然該指示已刊登於各大媒體乃不爭之事實，被告自應向衛生署求證。即便該職權命令果真未下達被告，然因已公布週知之職權命令對於行政機關仍有效力，被告豈能諉為不知，而不受其拘束。且查，職務命令係針對具體事件所為之指示，本不限於以書面為之，口頭為之亦無不可。訴願機關既特別函詢衛生署是否曾有先取締五大超商之指示，而經衛生署於八十七年八月二十七日衛署保字第八七○四八五八○號函回覆略以：「．．．三、本署於八十六年十二月二十六日記者會中發布相關訊息，書面新聞稿並未指出取締重點，惟媒體追問首波取締對象為何時，因考量偏遠地區即小零售點不易取得標示貼紙，本署口頭答覆以設有中央倉儲五大連鎖商列為優先。．．．」由上可知，衛生署實已經清楚地表明當時確實有公布首先取締五大超商系統。被告既違反衛生署先行取締五大超商之職權命令，自屬違法之行政處分，應予撤銷。再按司法院釋字第二百七十五號解釋明揭：行政罰須以有故意或過失為前提。查原告為配合衛生署無理之黏貼要求，已耗費鉅額人力、物力採取各項措施。然囿於時間不足、零售點數量過鉅、且對於已銷售給零售商之菸品，原告實無權要求零售商配合黏貼之工作，亦無權自零售商點之倉庫或放置存貨處予以檢查，因此，實不可能在短期內即百分之百地將全省近十萬個零售點之所有菸品，均依衛生署之要求貼上貼紙。是原告確已盡力採取一切措施配合主管機關不合理且違法之命令，自無故意過失可言。此從衛生署及其轄下機關以二個月的時間在全省四處稽查市面上之菸品，而卻只能查獲極少數菸品未黏貼標示焦油、尼古丁含量之情況，足見原告確已盡全力進行一切所能採取之措施。依鈞院七十七年判字第二二七一號判決意旨：「行政機關對人民所定之改善期限，如為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分，即為違反行政訴訟法第一條第二項之違法行政處分，應予撤銷。」。本件原處分所命一個月改正期間，衡諸市場實際情況，並無完全改正之可能，未予原告合理之改正期限，已構成裁量權濫用之違法。經濟部在依商品標示法實施菸品健康警語標示之時，除允許香菸業者在標示標準公布後六個月方予標示外，尚給予十個月之改善期限（即緩衝期）。此外，歐盟各國在要求香菸業者標示菸品資訊時，亦均給予一至二年之緩衝期，以讓香菸業者在此緩衝期內消化市場上之庫存。原告自衛生署公布尼古丁、焦油標示方法後，即緊急聯絡國外之菸品製造商，將菸品包裝改版為符合衛生署規定之包裝標示。原告亦對改版前已製造、進口並發送至全國各零售點之菸品，僱請大量人工在菸品上加貼標示。故衛生署如能給予原告較合理之期限，消化現有在菸害防制法施行前已售出並流通在市場上之菸品，則經此一合理市場緩衝期消化市場庫存後，市面上之菸品將均能符合標示規定，以達菸害防制法保護菸品消費者之立法意旨。被告所要求之回收、改正，並非針對該家被查獲商店之菸品，而是該品牌之香煙，此回收改正之作業遍及全國，且係要求將焦油、尼古丁含量印於菸品包裝上，然此涉及進口菸品製造作業生產線流程之變動，短短一個月內如何能夠達成全國性回收、改正之要求？若原處分所定之期間無法達成改正之目的，即構成裁量權濫用。而全國僅固定場所之菸品零售點就將近有十萬處之多（尚不包含流動販賣者），原告僅從事菸品進口業務，既與各銷售點無直接之契約關係，又無公權力強制各零售點張貼焦油尼古丁含量標示，又如何能強求原告在短時間內使廣大銷售分佈之各零售點均能符合標示規定？惟衛生署竟強求原告自八十六年十一月十四日起將菸害防制法施行前已流通於市面之菸品加貼含量標示，被告更進一步要求原告一個月內回收、改正無焦油、尼古丁含量標示之菸品，實有裁量濫用之違法。行政院公平交易委員會於執行公平交易法仿冒案件時，亦屢有要求違反該法之行為人回收之案例，但此均已顧及商品特性及其在市場上流通之狀況，而決定回收期間之長短，例如「三十天內向與其有批售關係之經銷商收回未售出之上述玩具」、「兩個月回收前述商品（加鹽沙士）」。本件原告菸品之銷售據點遠多於加鹽沙士，而加鹽沙士尚須兩個月之改正期間，則如何期待原告可能在一個月內回收完畢？更何況原處分所要求原告者除回收外，還須包括改正之時間，其所需之時間又遠高於回收所需之時間。可見被告要求原告一個月內回收、改正，實屬期待不可能之舉，而有裁量權濫用之違法。末查，被告先主張菸害防制法並未授權中央主管機關訂定尼古丁及焦油量之標示方式，因此衛生署邀集原告等制定標示方式，僅係參考建議云，其後改稱：業者如於菸害防制法公布後即著手標示作業，縱其標示之字體或位置與衛生署八十六年十月三十日函釋之標示方式不同，地方主管機關自當酌情從寬處理」云云，自相矛盾。若被告認定菸害防制法並未授權中央主管機關訂定尼古丁及焦油量之標示方式，且衛生署所訂定之標示方式僅係參考建議，則不論菸品業者選擇何種標示方式，均不違反法律規定，又何來被告所稱，標示方式若與衛生署函釋不同，將酌情從寬處理可言？可知該參考建議確實為行政指導行為，故地方主管機關才會要求菸業者遵守。且衛生署於八十六年十月三十日函令各菸品業者標示方式之字體及標示位置，並要求各菸品業者確實遵守，足見被告主張與事實不符。尼古丁及焦油量之標示確實重要，為此原告認為由主管機關依其職權統一指示適當之標示方式，並無不妥，被告一方面陳述其重要性，一方面稱主管機關無權決定標示方式，實無足採。若衛生署可任意對人民提供參考建議，而不負任何責任，則行政機關豈非均可以有權無責方式行事，置人民信賴於不顧？原告依衛生署之指示，待其在施行細則中訂定標示方式，再通知國外製造者改變菸品生產流程，有何可歸責之處？被告主張：原告等菸品業者於八十六年五月五日時已知標示之大致方式云云，惟衛生署之前開會議，係原則同意以六號字體標示於容器側面，待衛生署在施行細則中再予規定正確之標示方式，故前開會議決議之標示方式尚未確定。因此原告一方面行進行先期之準備工作，另方面通知國外製造商：有關尼古丁及焦油量標示事宜，目前主管機關已有腹案，尚未正式確定，待確定後再製作印刷滾筒。是原告縱然八十六年五月五日已知可能標示方式，但畢竟尚未確定，且改變菸品容器之印刷涉及生產流程之變動，須投入大量之成本，原告實無法在主管機關正式確定前，自行決定標示方式。被告主張顯違經驗法則。另被告主張衛生署於八十六年十一月十四日函釋表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油量，故本案並無信賴保護原則之適用云云，姑不論前開函釋亦違反信賴保護原則，且該函釋作成時，菸害防制法已施行近二個月，被告執該事後作成之函件，指摘原告在先前信賴衛生署指示之行為，並無信賴保護適用云云，顯無根據。綜上所陳，原處分、訴願及再訴願決定除理由不備外，尚有前述違背法令之處，應予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：按菸害防制法係於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，其施行細則於同月十七日發布施行。菸害防制法第八條並未如同法第七條規定健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，僅要求以中文標示於菸品容器，未授權中央主管機關訂定標示方式，故衛生署所為標示規定僅係參考意見建議而已，且該法已給予業者六個月之緩衝期，足以讓原告完成標示作業。原告指菸害防制法第二十一條所處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若無上開標示，原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。次查，衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與衛生署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛暑保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合。況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三時日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。又菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定。而菸品對於人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。綜上論結，本件原告之訴為無理由，請予以駁回等語。
理 由按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關定之。」「違反．．．第八條第一項．．．者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」為菸害防制法第八條及第二十一條所明定。又「．．．三、凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。」「自民國八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應依說明二之方式，嚴格加以取締處罰。．．．二、凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，應同時處罰販賣業者及其製造或輸入業者。」復經衛生署八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函及八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函釋示在案，上開釋示與菸害防制法規定及誠信原則並無違背，自得予以適用。本件原告係本案被查獲菸品之進口商，經被告於附表所示時地，查獲上架販售如附表所載之菸品，未標示尼古丁及焦油含量等情，為原告所不爭執，被告依首揭規定，按查獲菸品之品牌，每品牌處罰鍰十萬元，經核於法有據，訴願、再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告不服，提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。經查菸害防制法第一條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應於菸品容器標示健康警語，標示尼古丁及焦油含量，並對促銷或廣告設有限制條款等相關規定。由該法立法目的以觀，自應自八十六年九月十九日該法生效日起，所有在市面上銷售之菸品，均有適用，始能達到維護國人身體健康之目的。原告認以製造時作為適用菸害防制法第八條之始點，與該立法目的不符。又依前述菸害防制法立法意旨及該法第八條、第二十一條等規定，其規範對象非僅以製造者為限，應包括製造、輸入、或販賣者。是以該法施行前製造或輸入之未標示尼古丁及焦油含量之菸品，該法施行後，如未加標示，即不得再行販賣，否則，製造、輸入或販賣者，均應負違規責任，原告主張僅製造者應負標示責任云云，亦非可取。本件係於菸害防制法施行後販賣之菸品為取締，並無違反法律不溯既往原則或司法院釋字第五四號解釋意旨。衛生署八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函固謂：「．．．請儘速通知菸品業者，自本日起即應依本署八十六年四月二十四日召集貴局（會）開會之決議：『菸品所含尼古丁及焦油，應以黑色或深色中文六號字體直接印於菸品容器側面淺色部位。』之方式標示含量，以免受罰。」惟於八十六年十一月十四日又以衛署保字第八六○六六四八八號函釋示在八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。」是尼古丁及焦油量之標示，宜印製於菸品容器上，然菸害防制法生效施行前所製造之菸品容器，未能及時標示尼古丁及焦油之含量，許以標籤補貼於菸品容器上，其補貼所花費時間及費用不多，並將印妥之標籤送請各地經銷及零售場所補貼，縱零售點數多，並非客觀不能之事。菸害防制法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條明定「本法自公布後六個月施行」，已預留六個月施行緩衝期。緩衝期間中華民國菸業協會代表進口菸品業者與該署多次協商，已明確知悉對該法施行前已製造、進口而流通於市面之菸品，其標示方式，以黏貼方式為之。且衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，此距本件查獲時間，已有一個多月，原告於該函發布後並非不能及時於菸品上補貼標示。而零售商販售未標示尼古丁及焦油含量之菸品，自己亦將受罰，故如菸品業者已盡告知並分送標籤之義務，零售商自無不配合之理，足認原告尚未盡其應注意之義務，難認原告所為已無過失，依司法院釋字第二七五號解釋，仍難辭其違規責任。行政院衛生署雖曾於八十六年四月二十四日邀集中華民國菸業協會及相關團體協商共同研擬「菸害防制法施行細則草案」，於會議中決議尼古丁及焦油含量之標示延至菸害防制法施行細則生效日後半年方予施行並擬訂定於該細則中。惟因該會議為草案研擬會議，為諮商性質，屬法規研擬之過程，尚需報請行政院同意方能施行，嗣行政院將該規定刪除。本案尚未以法規命令或函釋公告方式對外發生效力。該決議既為諮商施行細則草案，與會者自應知尚待行政院同意，不得逕認已成定論，而主張應受信賴保護。另行政院衛生署於八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函發布，自八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應嚴格取締處罰。原告為菸品進口商，對於主管機關所發布之攸關自己生計之行政命令，自無不知悉之理。原告主張衛生署嗣指示，先行取締五大超商，被告處分違反衛生署指示云云，據衛生署八十七年八月二十七日衛署保字第八七○四八五八○號函稱：該署八十六年十二月二十六日曾口頭答復記者，以五大連鎖商列為優先取締對象。該署係答覆記者以五大超商為取締優先對象，並非同意其他零售商均不予取締，亦非向下級機關發布命令，難謂本件取締違反衛生署命令。另原告復稱：行政院衛生署於八十六年五月五日召開之會議，曾承諾將如何標示及於菸害防制法施行後六個月執行」納入施行細則，八十六年八月二十一日納入，八十六年九月十五日之會議承諾於年底公布標示規定，且在公告前產製之菸品不受限制乙節。查上開提議僅屬與會者臨時動議，並未作成決議，亦非衛生署同意事項，且與菸害防制法立法意旨有悖。故嗣該署已以八十六年十一月十四日衛署保字第八六○六六四八八號函明示，該法施行日即八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於同年九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，違者依法受罰。是以原告主張基於信賴原則，原處分亦不當之處云云，自非可採。至原處分限定於文到後一個月內將違規產品收回改正，因查獲產品僅須收回或補貼標示，且據原告自承，其前已印製浮籤，大部分產品已補貼，則僅須將剩餘未貼之產品收回或補貼，費時不多，原告主張原處分所定時間過短，原處分濫用裁量權云云，亦非可取。所引本院八十四年度判字第六五一號、六六八號、二二七四號判決（原告誤為判例）未經採為判例，且與本件案情有間，無從援用。原告所訴各節均非可採，其訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 八 月 十七 日