最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一四九○號
原 告 甲○○訴訟代理人 黃佩韻律師被 告 交通部臺中港務局代 表 人 謝明輝右當事人間因有關漁業事務事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月二十七日台八十九訴字第○八六四九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣前台灣省交通處台中港務局（民國八十八年七月一日改隸交通部，以下簡稱台中港務局）辦理原於台中港碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏，因該碼頭開闢所造成損失，經訂定「台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏漁業損失補償、漁筏收購及漁筏民轉業補償發放要點」（以下簡稱發放要點），報經台灣省政府以八十七年四月三十日八七府交三字第一四六五九三號函同意後，即公告辦理補償金之受理申請及發放事宜。原告於八十八年五月二十七日以其係台中港碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏中之富生號漁筏自六十二年一月一日起至七十七年五月十一日止之筏主，依發放要點，其有領取補償金之權利，請發給漁業損失補償金新台幣（下同）二、一○四、二四一元；又上開要點漏未明定各領取權人均有各別申領之權利及補償金分配比例，致甚多領取權人間因無法達成協議而爭訟不斷，請另定領取權人間之補償金分配比例及領取權利云云，向被告提出申請。案經被告以八十八年六月二日八八中港務局字第五三二四號函復原告，略以依漁業損失補償發放要點第三點㈢規定，漁業損失補償申領人為由八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主（已死亡者，由該漁筏之現在筏主）提出申領補償金，並由領取權人自行協議處理所領取金額，本案富生號漁筏目前繫屬於法院爭訟中，被告當俟法院審理結果另行核辦等語。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、按發放要點第三點第二款規定：「漁業損失補償之領取權人以現停泊於台中港第十六號碼頭預定地之八十七艘漁筏，曾於民國六十二年一月一日起至八十二年十二月三十一日止為該漁筏之筏主及筏民者為限」，然該要點第三點第三款卻又同時規定：「申領人以八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主為限，並由領取權人自行協議處理所領取之金額」，一方面規定自六十二年一月一日起至八十二年十二月三十一日止之漁筏筏主及筏民均為領取權人，一方面卻又規定申領人以八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主為限，自屬矛盾，蓋既稱為「領取權人」，即有向被告台中港務局提出申請及受領款項之權利，然被告於「領取權人」之外又規定「申領人」之身分，且二者對象不一，致有領取權之人卻無法申領款項，而引發糾紛，足見該要點之訂定自有不當。二、實則，符合發放要點第三點第二款之條件者皆為領取權人，而既謂係「領取權人」，自有向被告提出申請與受領款項之權。是原告於八十八年五月二十六日具申請函要求被告發放補償金二、一○四、二四一元，並無不合，被告遽予否准，自屬違背法規之解釋，而係違法之行政處分。三、再者，發放要點亦漏未明定各領取權人間補償金分配之比例；且因被告於訂定該要點時不明法律，誤認各領取權人間之補償金分配爭議可藉由審理私權之普通法院解決，遂規定由領取權人自行協議處理所領取之金額，致今絕大多數申領人根本否認有其他領取權人之存在，不願與領取權人協議補償金之分配事宜，而領取權人復無法藉由審理私權之普通法院判決以解決爭議，致權利完全無法獲得確保。四、原告係發放要點所訂八十七艘漁筏中富生號漁筏自六十二年一月一日起至七十七年五月十一日止之筏主，於七十七年五月十一日始將該漁筏售予賴文川，賴文川於七十八年二月二十八日再售予童國銘，是依該要點規定，原告自屬漁業損失補償金之領取權人，依法有向被告領取補償金之權利，參以該要點第三點之說明欄八載：「依據專業學術機構評估資料顯示，認為本要點所規定之八十七艘漁筏從事漁撈業之海域，於六十二年至七十二年間，所生之漁業減產損失，約佔全部損失之百分之十九，自七十三年至八十五年間（本項補償計算含至八十五年為止）所生之損失，約佔百分之八十一，可作為領取權人協議時之參考」，可知被告於訂頒該要點時即以上開比例作為領取權人間分配比例之依據，從而依據上開比例，原告可得領取之漁業損失補償金計二、一○四、二四一元。五、末查，政府機關有明白界定人民權利義務範圍之職責，亦不應因不瞭解法律而製造問題推由人民自行解決，更不應為省卻認定領取權人及發放補償金之繁雜程序，而推卸責任責由各領取權人自行協議。茲被告明知漁業損失補償之發放，乃公法上之給付，因發放問題所生之糾紛無法訴由審理私權之普通法院解決，竟仍未於該要點中明定各領取權人之申領權利及各領取權人間分配之比例，而推由各領取權人自行協議處理所領取之金額，致今絕大多數之申領人根本否認有其他領取權人存在，欲獨享補償金，而不願與其他領取權人進行協議。是被告既知有此情事，自當出面主動認定領取權人之身分，並逕予發放補償金，以消弭爭議。然被告及訴願、再訴願機關，均認原告無依該要點提出申請發放補償金之權利而否准所請，並駁回訴願、再訴願，於法自有未合。六、綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定，命被告另為適法之處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告於八十八年五月二十六日向被告提出申請，其申請意旨關於請求修正發放要點部分，核屬陳情、請願之性質，被告縱不予採納，亦不生公法上效果，並非訴願法上之行政處分，原告提起行政訴訟，就此部分仍以陳詞而漫事爭執，其訴訟顯無理由。二、其次被告為辦理原停泊於台中港第十六號碼頭預定地之八十七艘漁筏因碼頭開闢所造成之漁業損失及漁筏收購、漁民轉業補償，乃訂定發放要點為辦理依據，並報台灣省政府以八十七年四月三十日八七府交三字第一四六五九三號函核定，核其性質為台灣省政府之職權命令，於未牴觸現有法令及上級機關法令之情況下，自屬有效法規。依據發放要點第三點第三項規定：漁業損失補償之「申領人」，乃「八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主（已死亡者由該漁筏之現在筏主）」至於「領取權人」，為「曾於六十二年一月一日起至八十二年十二月三十一日止，以現停泊於台中港第十六號碼頭預定地之八十七艘漁筏經營漁業之漁筏筏主」，以及「曾於六十二年一月一日起至八十二年十二月三十一日止，以現停泊於台中港第十六號碼頭預定地之八十七艘漁筏從事漁業之漁筏筏民」（發放要點第三點第二項參照），二者規定相異。本件原告雖曾為富生號漁筏之筏主，為漁業損失補償之補償領取權人，然而該項補償之申領人，則為富生號漁筏於八十二年十二月三十一日時之筏主。至於其申領手續，應由申領人提出申領書、切結書、領取權人名冊等，於規定之時間內，向梧棲鎮公所辦理申請手續。經查本件原告所稱富生號漁筏，該漁筏漁業損失補償之申領人為童國銘，其於八十七年六月十一日申領，並提出申領書、切結書、領取權人名冊等，經被告及台中縣政府、台中縣警察局船舶大隊、梧棲鎮公所等單位組成之「台中港八十七艘漁筏民補償收購審查小組」加以審查，確認申領人所提資料無誤後，於八十七年八月四日將審查結果公告，有富生號漁筏申領補償之申請、審查資料可稽。原告固以自己為領取權人為由，而謂其有權要求發放二百一十萬四千二百四十一元。但查本件原告為八十七艘漁筏中之富生號漁筏於六十二年至七十七年五月之所有人，七十七年五月以後則售予訴外人賴文川，此有原告提出之買賣契約書附卷可稽，依據發放要點第三點第三項「申領人：由八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主（已死亡者，由該漁筏之現在筏主）提出申領補償金，並由領取權人自行協議處理所領取金額」，以及同點第四項第二款「申領人應切結擔保其申報事項全部屬實，並確實依照領取權人之協議處理所領補償金額，若有違反，應自行負責解決，並對台中港務局負完全之法律責任」之規定，可知發放要點規定之漁業損失補償，乃以每一艘漁筏為單位，由一人（即發放要點第三點第三項規定之申領人）提出申領。雖原告依據發放要點第三點第二項第一款之規定，為發放要點所稱之「領取權人」，然而依據發放要點第三點第三項、第四項之規定，本件原告向被告逕行申請由其領取漁業損失補償，已嫌無據。被告否准原告提出之申請，於法並無不合。三、又者申領漁業損失補償時應依發放要點第三點第四項之規定，檢具相關證件及文書交付審查。依據前開規定，申領時無須檢具漁業損失補償領取權人對於領得之漁業損失補償金之分配協議書。被告對於合於規定之申領案件，當應依法審查，並將審查結果依法公告，自不得僅以補償領取權人間分配之協議未成，即置其他領取權人提出之申領案於未顧，而將該申領案予以駁回。四、再查被告承前台灣省議會八十五年六月十日航○字第八三○一八之九號函、台灣省政府交通處八十五年六月二十六日八五交三字第二五三四一號函之指示，於八十六年十月間成立「台中港八十七艘漁筏民補償收購處理小組」（下稱處理小組），研商訂立發放要點。於處理小組成立前，召開多次會議，研擬訂立發放要點。被告於研擬過程，堅持「一次補償」原則，將其中漁業損失補償之補償對象範圍，確定為所有於台中港開港後，因台中港之建設營運而受有特別犧牲之漁筏筏主及筏民（見發放要點第三點說明欄第一、二項）。有關漁業損失部分，因領取權人非僅一人，致而產生分配問題。被告有鑑於漁業損失補償之補償期間長達二十四年（六十二年一月一日起至八十五年十二月三十一日止），管理權限不在被告，部分漁筏筏主、筏民之資料已經佚失，早已不復查考。且漁筏筏民人數眾多，若訂由每一領取權人均得提出申請補償，則程序將曠日廢時，耗廢之資源不可計數，對於被告其他正常作業及人民權益均將造成損害，因此原擬訂每一漁筏由一人提出申請。惟於提出申請須檢附其他領取權人之委託書，或由所有領取權人出具分配協議書，然而有漁民代表一再提出意見，認為漁筏轉讓時，有關讓與漁筏之前任筏主，得以請求補償之權利亦已一併出讓，由受讓漁筏之後任筏主一併取得，因此一再主張有關漁業損失補償金，應由漁筏現任筏主全部取得。嗣於八十七年三月十八日，前台灣省議會楊瓊瓔省議員主持處理小組會議，會中有漁民代表提出意見，主張現有筏主願以切結方式保證具領漁業損失補償金後，自負一切法律責任，並自行解決。被告為尊重民意，以及考量漁筏所有權轉讓時，是否涉及補償權利之轉讓，應視雙方當事人之真意而定，另外漁筏筏主與筏民間或有僱傭關係或其他法律關係存在，筏民對於筏主或係領取薪資，或係就捕魚所得依比例加以分配，型態各自不一。本件補償案有關漁業損失補償部分，既係填補漁民因台中港之營運建設所受之特別犧牲而來，則每位補償領取權人（包含所有於六十二年一月一日至八十二年十二月三十一日間之筏主、筏民），應得之補償比例與其所受損失應相等，方可達填補損失之目的。至於每位補償領取權人之損失，應以其經營或從事漁業期間，所得獲取之收益為其範圍，因此每位補償領取權人應得補償金之比例，應依其利用漁筏經營或從事漁業所可得到之收益為準。而每位補償領取權人利用漁筏經營或從漁業所可得之收益，或前任筏主得否於轉讓漁筏後，再來請求補償，應依筏主、筏民間法律關係，及前後任筏主間於轉讓漁筏時，後任筏主有無受讓全部權利之約定而定，行政機關不宜干涉。因此作成結論，於八十七年三月十八日會議，第八項結果，第三點為「該要點草案附件四之一及四之二有關漁業損失補償其他領取權人之委託書刪除；另附件三漁業損失補償申請書之「備註欄」及附件五漁業損失補償領取權人名冊之『起、迄時間欄』刪除」，有「研商八十七艘漁筏補償、收購及轉業金發放要點事宜」會議紀錄為憑。惟於漁業損失補償申領程序中，仍然要求申領人應提出該漁筏之補償領取權人名冊，並於發放要點第三點之說明欄第八段中，以台電於七十九年間提出之補償案，以及專業機構評估之資料，作為領取權人分配補償金之參考，實已盡量兼顧所有領取權人之權益。本件原告以被告未明訂各領取權人均有各別申領之權利及補償金分配比例，為「行政上之重大疏失」云云，恐係對訂定發放要點之過程有所誤解以致。五、綜上，原告無權逕向被告申請發給補償金，或另訂補充條文明訂領取權人間之補償金分配比例等事項，被告否准其申請，於法並無不合，本件行政訴訟應無理由，敬請判決駁回原告之訴等語。
理 由依台灣省政府八十七年四月三十日八七府交三字第一四六五九三號函核定之發放要點第三點規定「漁業損失補償金額、領取權人、發放方法及申請時應檢附證明文件如下：．．．㈡補償領取權人：⒈曾於六十二年一月一日至八十二年十二月三十一日止，以現停泊於台中港第十六號碼頭預定地之八十七艘漁筏經營漁業之漁筏筏主，其認定應以曾（現）領有漁業證照，並符合漁業法對於漁業人定義者為限。已死亡者，由繼承人繼承之。．．．㈢申領人：由八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主（已死亡者，由該漁筏之現在筏主）提出申領補償金，並由領取權人自行協議處理所領取金額。．．．」。本件原告於八十八年五月二十六日向被告提出申請發給漁業損失補償金二百十萬四千二百四十一元，或另訂補充條文明訂領取權人間之補償金分配比例及領取權利等事項。案經該局以八十八年六月二日八八中港務局字第五三二四號函復原告，略以依發放要點第三點㈢規定，漁業損失補償申領人為由八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主（已死亡者，由該漁筏之現在筏主）提出申領補償金，並由領取權人自行協議處理所領取金額，本案富生號漁筏目前繫屬於法院爭訟中，被告當俟法院審理結果另行核辦等語。原告不服，循序起訴主張：其係台中港碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏中之富生號漁筏自六十二年一月一日起至七十七年五月十一日止之筏主，依發放要點，其係漁業損失補償金之領取權人，有領取補償金之權利，請發給漁業損失補償金。又該要點於領取權人外又規定申領人之身分，致有領取權人却無法申領，又漏未明定各領取權人均有各別申領之權利及補償金分配比例，推由各領取權人自行協議處理，致甚多領取權人間因無法達成協議而爭訟不斷，請另定領取權人間之補償金分配比例及領取權利云云。惟查，本件原告係八十七艘漁筏中之富生號漁筏於六十二年至七十七年五月之所有人，七十七年五月以後則已讓售予賴文川，此有雙方買賣契約書影本附原處分卷可稽，亦為原告所不爭執。依首揭發放要點之規定，補償金領取權人係自六十二年至八十二年筏主及以之從事漁業之漁民，但補償金之申領人資格係八十二年十二月三十一日當時之漁筏筏主，經其申領後，由領取權人自行協議處理所領之金額。原告既非富生號漁筏八十二年十二月三十一日當時之筏主，則其請求被告逕行發給補償金，自屬無據。次查，台中港自六十二年開始建設以來，使原告在台中港商港區域經營從事漁業之漁民因此受有特別犧牲。國家為補償此項特別犧牲，故制定上開發放要點作為辦理之依據。有關漁業損失部分，因領取權人非僅一人，致而產生分配問題。被告有鑑於漁業損失補償之補償期間長達二十四年（六十二年一月一日起至八十五年十二月三十一日止），管理權限不在被告，部分漁筏筏主、筏民之資料已經佚失，早已不復查考。且漁筏筏民人數眾多，若訂由每一領取權人均得提出申請補償，則程序曠日廢時，耗廢資源不可計數，對於被告其他正常作業及人民權益均將造成損害，因此原擬訂每一漁筏由一人提出申請。惟考量漁筏所有權轉讓時，是否涉及補償權利之轉讓，應視雙方當事人之真意而定，另外漁筏筏主與筏民間或有僱傭關係或其他法律關係存在，筏民對於筏主或係領取薪資，或係就捕魚所得依比例加以分配，型態各自不一。有關漁業損失補償部分，既係填補漁民因台中港之營運建設所受之特別犧牲而來，則每位補償領取權人（包含所有於六十二年一月一日至八十二年十二月三十一日間之筏主、筏民），應得之補償比例與其所受損失理應相等，方可達到填補損失之目的。因此每位補償領取權人應得補償金之比例，應依其利用漁筏經營或從事漁業所可得到之收益為準。而每位補償領取權人利用漁筏經營或從事漁業所可得之收益，或前任筏主得否於轉讓漁筏後，再來請求補償，應依筏主、筏民間法律關係，及前後任筏主間於轉讓漁筏時，後任筏主有無受讓全部權利之約定而定，行政機關不宜干涉。因此於發放要點第三點分別規定「補償領取權人」及「申領人」應具備之要件，尚難認有矛盾。又發放要點並報經台灣省政府以八十七年四月三十日八七府交三字第一四六五九三號函核定，既未牴觸現有法規及上級命令，自屬有效。是則原告主張其有領取補償金之權利，被告應主動認定身分，並逕予發給補償金云云，揆諸前揭規定，於法難謂有據。再查，依修正前訴願法第一條及修正前行政訴訟法第一條規定，提起訴願及行政訴訟，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，係指行政機關本諸行政權之作用，就特定事件對於特定個人所為發生公法上效果之具體處置而言。若行政機關基於政策所為一般性之措施或以命令實施某種辦法，自非上開規定所稱之行政處分。人民如有意見陳述，應依請願法之規定或一般陳情之方式，表達其願望，要難依行政救濟程序謀求解決，本院五十九年判字第五八○號、六十年判字第八一九號判例可資參照。本件原告向被告請求修正發放要點部分，被告縱不予採納，非屬行政處分。原告對該部分，提起行政訟爭，即非合法。綜上所述，原告所訴各節，均無足採。本件原處分，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨一部為無理由，一部為不合法，均應予以駁回。另依該要點第六點第五項第四目規定，限於申請人不服審查結果及審查結果公告期間提出異議者，始得依行政訟爭程序處理，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴一部無理由、一部不合法，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十 年 八 月 二十三 日