最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一五四九號
再 審 原 告 甲○○訴 訟代理人 沈政雄 律師再 審 被 告 臺北市政府警察局代 表 人 王卓鈞右當事人間因免職事件，再審原告對本院中華民國八十一年九月三十日八十一年判字第二○○九號判決提起再審之訴。關於依據司法院釋字第四九一號解釋提起再審之訴部分，本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審原告於任職再審被告所屬大安分局警員任內，為索討債務涉嫌與不良分子佘新泰等人共犯妨害自由、恐嚇等罪，經移送法辦，再審被告遂以再審原告身為警察人員，破壞紀律情節重大為由，依據公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，報經內政部警政署七十九年四月十九日警署人字第一八○七○號行文表核准一次記二大過，並依公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目規定辦理專案考績，再由銓敍部以七十九年七月十一日台華審三字第四二七六七七號函核定原告「免職」之處分。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經本院八十一年度判字第二○○九號判決（下稱原判決）駁回在案。嗣再審原告聲請司法解釋，經司法院釋字第四九一號解釋認原判決所引公務人員考績法第十二條第一項第二款及同條第二項規定（該條已修正公布），有違法律保留及法律明確性，相關法令與該解釋不符部分，應自該解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。再審原告乃據以提起本件再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略謂：一、本件原判決所適用之公務人員考績法第十二條第一項第二款規定，業經司法院釋字第四九一號解釋認為與憲法意旨不符，依司法院釋字第一八五及一八八號解釋，自得以該解釋為再審之理由：（一）按司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定。其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。確定終局裁判所適用之法律或命令，或其適用法律、命令所表示之見解，經本院依人民聲請解釋認為與憲法意旨不符，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由」、「中央或地方機關就其職權上適用同一法律或命令發生見解歧異，本院依其聲請所為之統一解釋，除解釋文內另有明定者外，應自公布當日起發生效力。各機關處理引起歧見之案件及其同類案件，適用是項法令時，亦有其適用。惟引起歧見之該案件，如經確定終局裁判而其適用法令所表示之見解，經本院解釋為違背法令之本旨時，是項解釋自得據為再審或非常上訴之理由。」分別為司法院釋字第一八五及釋字第一八八號解釋所明示。（二）本件再審原告於七十九年間任職再審被告所屬大安分局之警員，為解決因參與投資所生之私人債務問題而與債務人及其他債權人會商處理，竟遭再審被告認為有涉嫌與不良分子共犯妨害自由、恐嚇等罪情事，移送法辦，並以再審原告身為警察人員，破壞紀律情節重大為由，依據公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，報經內政部警政署核准一次記二大過，並依公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目規定辦理專案考績，再由銓敍部以七十九年七月十一日台華審三字第四二七六七七號函核定再審原告免職之處分。惟案經台灣高等法院八十年上訴字第一○三七、一○三八號刑事判決再審原告並未涉有妨害自由等情事而無罪確定。嗣再審原告循序提起行政訴訟，經鈞院八十一年九月三十日八十一年度判字第二○○九號判決，略以公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定記二大過之標準，乃係依公務人員考績法第十二條第二項規定，被告機關依該施行細則所定標準為處分之依據，無違背依法行政原則可言等語，予以駁回。再審原告乃聲請司法院憲法疑義之解釋，經作成釋字第四九一號解釋並於八十八年八月十五日公布，略以：中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，才符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敍部定之，與上開解釋意旨不符。（三）又修正前行政訴訟法第二十九條規定，再審之訴應於二個月內提起之。前項期間自判決送達時起算；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。查原判決係於八十一年十月間確定，惟嗣於八十八年十月十五日所公布之司法院釋字第四九一號解釋，既認為原判決所適用之法令確有違反憲法意旨，則修正前行政訴訟法第二十八條第一款所規定原判決適用法規顯有錯誤之再審事由，自屬發生在後，本件再審期間即應自上開解釋公布之日起算。而司法院釋字第二○九號解釋亦謂：確定終局裁判適用法律或命令所持見解，經本院解釋認為違背法令之本旨時，當事人如據以為民事訴訟再審之理由者，其提起再審之訴或聲請再審之法定不變期間，參照民事訴訟法第五百條第二項但書規定，應自該解釋公布當日起算，乃同此意旨。該號解釋末段，雖謂民事裁判確定已逾五年者，依同條第三項規定，仍不得以其適用法規顯有錯誤而提起再審之訴或聲請再審等語，惟修正前行政訴訟法第二十九條規定既無與民事訴訟法第五百條第二項但書作相同規定，而民事法律關係固重在法秩序之安定，此與行政法律關係基於依法行政原則（法律優先原則）重在法律適用之正確性（以矯正行政處分之適法性，使人民權利得獲最終之保障），二者性質不同，故修正前行政訴訟法第二十九條規定未作五年期間之限制規定，應屬立法者有意之省略，自無上開解釋末段之適用。況法未明文而二訴訟制度之性質及目的不同，且係限制再審期間，徒以修正前行政訴訟法第三十三條規定準用民事訴訟法第五百條第二項規定，比附援引，亦有違憲法規定保障人民訴訟權之意旨。二、原判決認為原處分無違背依法行政原則，係適用行政法上之一般原則顯有錯誤：（一）按「依法行政原則」乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一般行政行為必須遵循之首要原則，而行政行為應受一般法律及一般法律原則之拘束，已為行政程序法第四條所明文。依法行政原則向來區分為法律優越及法律保留二項次原則。法律優越原則，謂行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，而法律優越原則須具備兩項前提：一係確認規範之位階性，法律固然得授權行政機關發布命令，即所謂委任命令或授權命令，惟此類命令終究係行政部門之行為，仍應受法律優越之限制。一係法律須有具體而明確之內容，一但違反並有制裁之效應出現，若法律之規定空洞而不具有實質涵義，亦無制裁之效應，則法律優越將無意義可言。而法律保留原則，謂憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律定之，沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，故在法律保留原則之下，行政行為除應消極的不牴觸法律外，尚須有法律之明文依據。而干涉人民自由與權利之措施雖基於法規命令亦得為之，但法規命令必須有法律之授權，且此項授權之內容、目的及範圍應於法律中加以規定，司法院釋字第三六七號解釋即同此意旨。（二）按上揭司法院釋字第四九一號解釋文以：中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，才符憲法第二十三條之意旨。此項免職處分係對人民服公職權利之重大限制，自應以法律定之。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敍部定之，與上開解釋意旨不符。」其理由書亦謂：「關於限制憲法第十八條所示人民服公職之權利，法律固得授權主管機關發布命令為補充規定，其授權之目的、範圍及內容則應具體明確而後可；．．．上開法律未就構成公務人員免職之標準，為具體明確之規定，與前述解釋意旨有違。」基此，原判決所適用之公務人員考績法第十二條第一項第二款及第二項規定，既有違憲法第二十三條之意旨，其依此所為之處分，自難謂符合上揭依法行政原則之意義，而原判決僅以原處分係依據公務人員考績法第十二條第二項授權公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定記二大過之標準，即認為再審被告依該施行細則所定標準而為之處分，無違背依法行政原則可言，顯有違誤。三、原判決消極不適用法律明確性原則，有適用法規顯有錯誤之違法：（一）司法院釋字第四九一號解釋復闡釋：「懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，才符法律明確性原則。」且法院對於與憲法或法律牴觸之法命令，法院有實質之規範審查權，得不予適用，亦為司法院釋字第三十八號、第一三七號解釋所明示。本件原處分所依據之公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款「破壞紀律」，究何所指，原判決於司法審查未加以確認，其構成要件是否符合明確性原則，原判決均未加審查及指摘，乃消極不適用法律明確性原則。（二）另再審原告縱有與同為投資人債權人之代表，因處理債權事宜而交涉、協商，有紛爭必有交涉，此乃處理事務之必然，並未違反任何法令規定，反係基於民法債權債務關係之正當權利行使，殊無強要再審原告行使權利尚須善選對象之理。況原判決認定再審原告「有與不良分子往來之事實」、「利用不良分子藉不法手段追償」等情，所憑無非原刑事案件之偵訊筆錄，而該人證證詞並未經高等法院刑事判決據以為有罪事實之認定，充其量適足證明，再審原告有行使債權權利之事實而採取協商解決一途。此一行使債權方式，既未經司法機關認屬不法，則再審原告究竟有何違反「社會秩序、未尊重法治」？如何利用「藉『不法』手段追償」？有何未循合法途徑」之舉？原判決均未予說明即為上揭事實之認定，亦有判決理由不備之違法。四、原處分違反正當法律程序原則，原判決消極不適用該原則，有適用法規顯有錯誤。司法院釋字第四九一號解釋再謂：對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定者及由票選產生之人數比例應求相當，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度為妥善之保障。」本件再審被告適用上開公務人員考績法及施行細則規定，予以記二大過免職處分，事前並未提供制度保障，給予再審原告申述答辯或委任律師辯護之機會，其程序既未符合正當法律程序之要求，以致原處分程序再審被告僅憑偵查起訴之訴外人筆錄及檢察官起訴書，以為論處證據，原判決亦未審酌原處分程序之進行是否符合正當法律程序原則，即逕為相同之適用，難令再審原告信服。五、本件雖經數年纏訟，相關事證恐已人事全非，此無非國家行政、立法制度上之缺憾所致。又本件司法院釋字第四九一號解釋末段雖就上開法令與解釋不符部分，作附期限之宣告，惟此乃通案上法律秩序之調節及安定性之考量，其違憲狀態已可確認，殊無以提起再審時，尚未失效，即犧牲個案正義。上開解釋既因本件再審原告所聲請，倘認為宣告違憲之法令尚未失效，即謂本件不具備再審事由或為無理由，此顯非憲法保障基本人權及聲請釋憲制度之意。綜上，請求廢棄原判決並撤銷再復審決定、復審決定及原處分等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、「按公務人員違法、廢弛職務或其他失職行為，其行政責任重大者，得依公務人員考績法之規定先予一次記二大過免職。」、「公務人員涉嫌刑案，於移送法辦時，須隨即檢討行政責任，如違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員獎懲標準一次記二大過之規定，則應辦理專案考績予以免職。」分別為行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法第五條（該辦法業於八十八年十二月一日修正發布）及行政院人事行政局七十三年十一月六日（七三）局參字第二七六四七號釋示所明定。本案再審原告前任再審被告所屬大安分局警員任內，為索討債務涉嫌與不良份子佘新泰等人共犯妨害自由、恐嚇等罪，經移送法辦，雖經臺灣高等法院判決無罪確定，惟上開刑事判決係以不能證明洪員有共同參與限制被害人洪春木之行動自由為由改判無罪，並無損於其為追討投資款而與佘新泰、佘新亞、郝廣民、林啟鐘等人來往之事實，而佘某等人均分別犯有竊盜、妨害自由等前科之不良份子，原告身為警察人員，負有維護社會秩序尊重法治之責，本應查察奸宄，奉公守法，謹慎言行，以身作則；縱為追討債務亦應循合法途徑以謀救濟，反私下糾合不良份子言稱藉協商方式追償，經檢察官起訴偵辦，各大媒體大肆報導，對警察聲譽造成無法彌補之重大傷害，有辱官箴，影響既深且鉅，再審被告爰採刑懲並行措施，同時追究行政責任，依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目後段之規定先行停職，辦理專案考績免職處分，符依法行政暨行政法之比例原則。二、按司法院釋字第四九一號解釋文略以：「．．．公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權益，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條第二項規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。．．．對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，．．．相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲自屆滿二年時失其效力。」，旨在促予公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分建構更具體之法律構成要件，程序雖不夠完備，實體難謂適用不當，此以前揭解釋「至遲自屆滿二年時失其效力」之但書規定可見一斑。三、綜上、再審之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由本件原判決係以：『按各機關辦理公務人員專案考績，其一次記二大過者免職。為公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目所明定。又前項第二款所定記二大過之標準，由銓敍機關定之。專案考績不得與平時考核功過相抵銷，同條第二項復定有明文。而公務員破壞紀律，情節重大者，為專案考績一次記二大過之標準之一，公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目亦有規定。本件原告（即再審原告，下同）因涉嫌參與不良份子逼債，經被告機關（即再審被告，下同）認其行為不檢，破壞紀律，情節重大，乃依首揭法條規定予以免職處分，原告不服，循序提起行政訴訟主張：本件被告機關對於原告所為記二大過、免職之處分理由，係謂：「涉嫌與不良份子參與逼債案，破壞警紀情節重大」等語。惟查原告並未與不良份子參與逼債案，業經台灣高等法院深入查證後查明而判決原告無罪確定，足證原處分所根據之理由，已無可維持，其處分自有違法瑕疵。台北市政府八十‧十一‧二十六‧八十府人三字第八○○六四八四八號復審決定，變更原處分理由改以原告為維護自身債權而與不良份子交相往來，行為不檢，致遭纏訟，影響本府聲譽及公務人員形象至鉅云云作為支持原處分之理由。惟查行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，本件復審決定機關並無確切事實證據證明原告與不良份子交相往來，其憑空臆測原告有與不良份子交相往來之行為，自不足採信。公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目所謂破壞「紀律」，係指破壞行政法秩序而言，本件原告之行為縱認有與投資人代表「交往行為」，亦無任何違反或破壞行政法秩序之行為可言。且上開施行細則並非「法律」，原處分依據之為原處分之依據，顯有違反法律保留原則，應予撤銷。本件縱認原告有為維護債權而與債權人代表或所稱不良份子交往會面之行為，亦屬情非得已，情節輕微，予以警告或記小過即為已足，殊無免職之必要，故原處分顯有違行政法上之比例原則，屬濫用權力之違法，至為明顯，應予撤銷云云。惟查本件原告因涉嫌夥同佘新泰、佘新亞、郝廣明等不良分子共同參與妨害自由罪，固經台灣高等法院判決無罪確定，有該院刑事判決影本附卷可稽。第上開刑事判決係以不能證明原告有共同參與將被害人楊春木接走並限制其行動之行為為由而予改判無罪。而本件訴外人范志陵、佘新泰、佘新亞、林啟鐘、郝廣民等為向鼎大投資公司負責人楊春木追償投資款，於七十九年四月二日晚，由范志陵駕車載佘新泰、「阿龍」、「阿豪」南下台南縣新營市○○街○○巷○○號之三楊春木胞兄楊春雄住宅佯稱商談解決債務將楊春木騙至台北市○○路○段○○○號七樓之一林啟鐘租屋處，即由等候在場之佘新亞對楊恫稱若不解決債務將予苦刑受，並限制其行動自由，嗣於當晚又由佘新泰、郝廣民、「阿豪」，將其押往台北市內湖國會山莊某公寓一樓。翌（三）日上午十時許，即迫楊春木電囑女友王憶美、胞兄楊春雄携帶鼎大投資公司之土地所有權狀印鑑章、資產拋棄書、委託書北上台北市福華飯店交付，迨當日下午六時許，佘新泰、郝廣民押楊春木前往福華飯店時為警查獲而救出楊春木等情為前開刑事判決所確認。參諸訴外人郝廣民於警局偵訊中供稱：「我於四月二日下午十六時許，我和女朋友出去玩．．．回到我住處，看到佘新泰、林啟鐘．．．甲○○．．．及被害人楊春木等人，．．．」及范志陵供稱：「七十九年三月十一日與甲○○將楊春木安排於洪○○○區○○○街香婷旅社七○一號房間．．．」，及佘新泰供稱：「．．．強押楊春木到本市○○路○段○○○號七樓之一現場，除范志陸、「阿隆」、「阿豪」外，還有佘新亞、林啟鐘、郝廣民．．．甲○○．．．」。「．．．挾持楊春木期間取得之款項，．．．甲○○分拾萬元．．．」及據林啟鐘供稱：「．．．強押楊春木．．．整個過程均由我．．．范志陵、甲○○等人共同商議，共有我、丁彥豪、范志凌、佘新泰、鄭展儀、甲○○、佘新亞七人參與此事．．．」等語（詳見原處分案卷第一四五頁至第一六八頁），足見原告為追討投資款而與范志陵、林啟鐘、郝廣民、佘新泰、佘新亞等人往來之事實，已臻明確，而郝廣民、佘新泰、佘新亞、林啟鐘等人均分別犯有竊盜、妨害自由等前科之不良份子，亦有刑事案資料作業個別查詢報表附原處分案卷可稽。查原告身為警察人員負有維護社會秩序尊重法治之責，縱令為追討投資債款，亦應循合法途徑以謀救濟，乃利用不良分子藉不法手段追償，自難謂無違反警紀，影響警察人員形象，其情節亦非屬輕微。被告機關因而為免職之免職之處分，核與行政法之比例原則尚無違背。又公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定記二大過之標準，乃係依公務人員考績法第十二條第二項規定所制訂，被告機關依該施行細則所定標準為處分之依據，亦無違背依法行政原則之可言。綜之，原告所訴各節，均無足採憑。被告機關所為處分，核無違誤，一再復審決定亦均屬允適。』為由，依修正前行政訴訟法第第二十六條後段規定，判決駁回再審原告在前程序之訴。嗣再審原告聲請司法解釋，經司法院釋字第四百九十一號解釋認原判決所引公務人員考績法第十二條第一項第二款及同條第二規定，有違法律保留及法律明確性，相關法令與該解釋不符部分，應自該解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。再審原告乃據以提起本件再審之訴。經查，司法院釋字第四九一號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敍部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」本件原判決所適用之公務人員考績法第十二條第一項第二款及同條第二項規定，雖經司法院釋字第四九一號解釋認為與憲法意旨不符，但該解釋並宣示相關法令應依該解釋意旨檢討改進，其與該解釋不符部分，應自該解釋公布之日（八十八年十月十五日）起，至遲於屆滿二年時失其效力，並非自該解釋公布之日起失其效力，本院自受該解釋效力之拘束，則原告尚難據司法院釋字第四九一號解釋主張原判決違反該解釋所謂之法律保留原則、正當法律程序原則及法律明確性原則，而提起再審之訴，並非本院限制再審原告之訴訟權。再審原告仍據司法院釋字第四九一號解釋提起本件再審之訴，為無理由，應予駁回。關於再審原告所提出之再審補充理由主張原處分違反公務人員考績法第十四條（修正前）、第二條規定，原判決未予糾正，自屬違法，以及本件據以做成免職處分之具體事實，再審被告所認，前後不一等語部分，本院另以裁定駁回之。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、第三條、行政訴訟法第二百八十一條、第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 蔡 進 田法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十 年 八 月 三十一 日