最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一五五四號
原 告 丙○○
乙○○丁○○甲○○被 告 臺北縣淡水地政事務所代 表 人 吳鴻銘右當事人間因地上權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年九月二日八八府訴字第一五九四五七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告等與訴外人鄭煌仲、鄭棟榮等共有坐落臺北縣○○鄉○○段石門小段五、五之一一及五之一二地號等三筆土地，其上原設定有地上權，原告於八十七年八月十二日依據內政部七十年九月十六日台內地字第三五六三五號函釋，向被告申請以更正方式塗銷該共有土地上之全部地上權，並經核准塗銷且登記完竣。嗣被告以該申請塗銷地上權登記案件無前開函釋之適用，因而認定該核准塗銷行為純屬其疏失所致之錯誤登記，乃依土地登記規則第一百三十二條規定，報經其上級機關核准後，逕為塗銷原告原申准並辦竣之塗銷地上權更正登記，而回復該共有土地上原地上權之設定登記。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
甲、原告起訴及補充理由意旨略謂：
一、登記之絕對效力，強行限制登記機關不得逕為更正：
（一）依土地法第三十八條、民法第七百五十八條至七百六十條、土地法第四十三條、第六十八條規定之意旨，依據前揭登記方式而登記確定之財產權益，具有絕對效力，不可推翻；又土地登記規則第八條之規定任何人主張其他權益時，僅得經由司法程序取得塗銷之確定判決後，再據以向登記機關申請塗銷登記，登記機關則不得逕而為塗銷登記。
（二）為確保土地登記之公信精神，凡因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任，此於土地法第六十八條即定有明文；至於其經費來源土地法第七十條，亦有明確規定。
（三）土地法第六十九條規定，僅因登記錯誤或遺漏之特殊情形下，始得辦理更正。然而該條之規定，並非為排除土地登記具有絕對效力及公信力之例外規定，而係基於行政便利所為之特別規定。質言之，土地法相關法規上之「更正」規定（即土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十二條及第一百三十二條），並非欲使已登記確定產權因而得以推翻，故任何依據土地法相關法規所為之更正，除程序尚需以書面申請該主管機關「查明」「核准」外，實體上應以「不妨害原登記之同一性」，且「對他人權利無利害關係」者為限，始得為之，此有鈞院四十八年判字第七二號判例、四十九年判字二○號判例、八十四年度判字第七四四號判決可循。
二、原告向被告申請以更正方式塗銷地上權之登記，既經核准並辦妥登記，則縱令被告嗣後因發現前揭內政部函釋無適用之餘地，而自認登記原因有瑕疵，亦應在不違反前述程序上及實體上之要件後，始得依按土地法第六十九條及土地登記規則第一百三十二條規定而為塗銷登記。
（一）依鈞院八十五年度判字第一九一七號裁判要旨所揭示之更正登記要旨，本件被告依據土地登記規則第一百三十二條規定，逕為塗銷原「塗銷地上權更正登記」之結果，乃在使該共有土地上地上權之登記由「無」更正為「有」，正如同前開裁判所示，亦無異使原「塗銷地上權更正登記」失其存在，顯然有違原登記之同一性。
（二）本件土地之共有人，除原告等四人之外，尚有鄭煌仲及鄭棟榮二人。原告甲○○以共有人之一人名義申准並完成原「塗銷地上權更正登記」時，依法其利益已及於其他非為申請人之五位共有人。嗣後被告再依據土地登記規則第一百三十二條規定，逕為塗銷原「塗銷地上權更正登記」時，其不利益是否及於全體共有人，恐待商榷。況其逕為塗銷處分之前開通知函，亦僅送達於原告四人而已，是其處分是否即僅針對原告四人而不及於另外二位共有人，亦值懷疑。惟不論如何，可確定者是，非屬原登記申請人之其他五位共有人，或至少就鄭煌仲及鄭棟榮二人而言，其土地所有權已因被告之逕為塗銷處分，而再遭地上權設定之限制，自是使其權利受損。鄭煌仲及鄭棟榮二人雖為該土地之共有人，但因是訴外人，故對其權利之保障，與非共有人之他人應無二致。因此，基於土地登記制度在於保障私權免受侵害之原則，被告之更正行為，實已使非申請登記之其他共有人權利受損，顯不符合。且土地登記規則第一百三十二條規定之所謂「第三人取得該土地權利之新登記前」之要件者，表面上雖為程序要件，實則，其立法用意仍在保護他人權利免於因更正登記而受損，否則，被告如自認本件逕為塗銷處分違法時，亦得以「尚無第三人取得該土地權利之新登記」，故亦得再逕為塗銷，以回復原告共有土地無地上權設定存在之狀態。
（三）按土地法第六十九條及土地登記規則第一百三十二條所謂之「查明」核准者，應係指更正或塗銷登記是否合法，亦即更正或塗銷後，是否會妨害原登記之同一性，及是否會對他人之權利造成影響而言。本件被告於提報其上級機關臺北縣政府「查明」核准時，依臺北縣政府八七北府地一字第二八一三一一號函略以：「．．．如經查明該地上權係依法設定而非內政部台內地字第三五六三五號函規定移載者，所擬處理意見可行，請本於職權依法核處．．．」僅係就該共有土地上原地上權是否依法設立，而未及於塗銷後是否妨害原登記之同一性及是否損及他人權利，簡而言之，臺北縣政府對本案根本沒有查明，或者不明瞭其應查明何種事項。且依土地登記規則第一百二十二條之規定，臺北縣政府不論應「查明」之事項為何，授權登記機關逕行更正，宜有確切範圍，且其範圍應由臺北縣政府事先明定，本件被告之上級機關臺北縣政府未查明核准，即咨意就個案率然授權由下級機關即被告逕行更正，此舉顯有違反前開法規之規定。故縱就程序而言，被告之更正行為亦非合法。
（四）被告逕為塗銷登記之處分，因欠缺實體要件，故其處分顯已違法，從而其逕為塗銷之處分，亦因而牴觸土地登記規則第八條之規定。
（五）按土地權利登記之目的，主要在保障私權及社會交易安全，原則上登記機關應依當事人之申請而為登記，僅於例外時，始得由登記機關逕為登記。因逕為登記涉及人民之權利義務，故應以法律定之。因此，土地登記規則第二十九條第一項有關逕為登記之三款規定，應屬列舉性質而非例示規定。今被告在欠缺實體要件之情形下，依據該法第一百三十二條規定所為之塗銷登記，顯然牴觸同規則第二十九條第一項之規定。
三、本件共有土地上之地上權，固係於三十八年當時由訴外人江文通等四人依據「臺灣省各縣市辦理單獨聲請地上權設定登記應行注意事項」相關規定所單獨申請設定登記者，但若發現當初登記事項與登記原因證明文件所載內容有不符之情形時，原告或被告如欲依據土地法第六十九條規定更正，仍須在不妨害當時地上權登記之同一性且更正之結果不致使他人權利受損之情況下，始得為之，否則，原告若認該共有土地上原所設定之地上權存有瑕疵時，亦僅得循民事訴訟程序，於取得塗銷地上權之確定判決後，方能聲請被告為塗銷之登記。姑不論原告援引內政部前揭函釋申請以更正方式塗銷該地上權登記是否有其適用或類推適用之餘地，惟被告既經審查核准並完成塗銷地上權之登記，若其登記確屬「錯誤」，則同理可知，被告亦須在符合上述程序及實體要件之情形下，始得依職權為更正登記。惟被告竟於再訴願答辯時，謂其逕為更正登記之行為，「其因而可能造成再訴願人等（即本件原告）因信賴其登記而使其權利受到損害等問題，再訴願人自得依土地法第六十八條第一項向地政機關求償。」云云，實乃顛倒本末，豈有原地上權設定登記不得更正，而其後塗銷地上權更正登記卻可以更正之理。
四、本件被告若自始既不得核准原告之申請時，即不得為塗銷原地上權之更正登記，但既已核准並完成該項塗銷地上權更正登記，則依前述分析，被告已無由得報請其上級機關查明核准依職權為塗銷原「塗銷地上權更正登記」之更正錯誤登記。此時，對於原「塗銷地上權更正登記」，惟待原地上權人經由民事訴訟程序取得塗銷原「塗銷地上權更正登記」之確定判決後，始得依聲請為原「塗銷地上權更正登記」之塗銷登記，以回復原地上權設定登記。且本件再訴願理由中亦未探究登記後公信力問題，是其決定實嫌率斷。
五、依據被告之答辯狀所述，本件原有之地上權設定登記，經被告調閱三十八年十二月三十一日「建築改良物情形填報表」查得該地上權人係由地上權人江文通等四人於三十八年十二月三十一日依「臺灣省各縣市辦理單獨聲請地上權設定登記應行注意事項」之規定辦理設定登記。惟前揭建物已全部滅失，並完成登記，共有人之一乙○○於八十七年八月十五日向被告提起建物測量滅失登記之代位申請，被告已發給該建物已全部滅失之通知，並完成滅失登記程序完竣。又該地上權已因期限屆滿應予消滅，依最高法院三十渝上字三一一號判例及內政部五十五年六月六日台內二○四一九一號函意旨，本件回復地上權設定登記，已無意義。
六、綜上結論，被告所為之處分，顯非合法，一再訴願決定皆無可採，請求併予撤銷等語。
乙、被告答辯意旨略謂︰
一、按「登記人員．．．，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。」土地法第六十九條著有明文。又內政部七十年九月十六日台內地字第三五六三五號函示規定「．．．日據時期原有建物保存登記，因光復初期尚無建物登記簿之設置，部分地政事務所對於建物與土地非屬同一人或共有土地上之建物，均以地上權登記於土地登記簿上，．．．顯屬錯誤，應請．．．按個案情況詳細查明，依土地法第六十九條規定，本於職權核處。」惟本案於核准原告申辦地上權塗銷之登記，並未依上開程序以書面聲請臺北縣政府查明核准更正，驟由被告據以塗銷地上權之登記。認事用法，要難謂為有據。
二、迨本案於辦竣塗銷地上權登記後，經調閱卅八年十二月卅一日建築改良物情形填報表，查得該地上權係由地上權人江文通等四人於卅八年十二月卅一日依「臺灣省各縣市辦理單獨聲請地上權設定登記應行注意事項」之規定單獨申請設定登記，非屬總登記時期暫行移載之地上權，核無內政部七十年九月十六日台內地字第三五六三五號函之適用，被告遂依土地登記規則第一百三十二條規定之法定程序，報奉臺北縣政府以八七北府地一字第二八一三一一號函核准後，據以塗銷原核准「塗銷地上權更正登記」而回復地上權之登記，於法並無不合，就原登記之同一性言亦無妨害，原告所訴理由，曲解法令泛為指摘，自欠允洽，難認本訴為有理由。
三、本件先前以內政部七十年台內地字地第三五六三五號函，准許為塗銷本件地上權之登記雖屬未合，然並不影響於嗣後查明錯誤而自行依法報請上級機關核准為回復原地上權之處分，原告於起訴理由未及注意，復遽予執與本件案情無涉之土地法第四十三條、土地登記規則第八條等語為爭執，揆諸上開說明，自難謂為正當。
四、綜上論結，本件回復地上權登記之處分，衡諸事實、法理，皆無違誤。原告之訴，顯無理由，請駁回其訴等語。
理 由
一、按「依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。」土地登記規則第一百三十二條定有明文。此項塗銷登記之程序上要件，為應由登記機關報經直轄市或縣（市）地政機關「查明」並「核准」。前開規定，無非為加強塗銷登記之正確性，以確保土地登記相關當事人之權利，故規定除登記機關應先行審查有無塗銷登記之事由外，另直轄市或縣（市）地政機關亦有「查明」塗銷登記事由存否之責。是直轄市或縣（市）地政機關「查明」後未為「核准」，固無庸論，苟未經直轄市或縣（市）地政機關「查明」即予核准，亦不得謂已合於前開規定，而得為塗銷登記。
二、本件原告與訴外人鄭煌仲、鄭棟榮等共有坐落臺北縣○○鄉○○段石門小段五、五之一一及五之一二地號等三筆土地，其上原設定有地上權，原告於八十七年八月十二日依據內政部七十年九月十六日台內地字第三五六三五號函釋，向被告申請以更正方式，塗銷該共有土地上之全部地上權，經核准塗銷且登記完竣。嗣被告以該申請塗銷地上權登記案件無前開函釋之適用，因而認定該核准塗銷行為純屬其疏失所致之錯誤登記，乃依土地登記規則第一百三十二條規定，報經其上級機關臺北縣政府核准後，逕為塗銷原告原申准並辦竣之塗銷地上權更正登記，而回復該共有土地上原地上權之設定登記，原非無據。惟原告不服前開處分，循序提起本件行政訴訟，並以如事實欄所示各節，據為爭執。經查：本件塗銷登記係被告依據臺北縣政府八十七年九月十四日八七北府地字第二八一三一一號函辦理，此有前開土地登記案卷影本附於原處分卷可憑。觀之前開臺北縣政府函（附於原處分卷），上載：「貴所（即被告）前就葉萬全等四人於○○鄉○○段石門小段五、五之一一及五之一二地號土地上地上權辦竣塗銷登記，嗣以該處分於法未合，擬予回復原登記名義乙案，如經查明該地上權係依法設定而非依內政部七十年九月十六日台內地字第三五六三五號函規定移載者，所擬處理意見可行，請本於職權依法核處。」等語，足認臺北縣政府於核准本件塗銷登記前，僅以被告之調查結果作為核准之依據，而未自行查明事實。依前開說明，被告原不得據以為塗銷登記。本件原處分既以該函作為辦理塗銷登記之依據，與土地登記規則第一百三十二條之規定即有違背，一再訴願決定未予糾正而遞予維持，亦有疏略，原告起訴意旨求為撤銷，洵屬有理，應由本院將原處分及一再訴願決定併予撤銷，由被告依法「查明」有無塗銷之原因後另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 蔡 進 田法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日