最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一五一八號
原 告 甲○○○○○○被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 沈世宏右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年十二月七日（八八）環署訴字第六九三七七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被告所屬衛生稽查大隊稽查人員於民國八十八年二月三日十五時十六分，至原告診所進行醫療廢棄物稽查，發現原告（一）無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物。（二）無自行或委託合法代清除業者代為清除、處理感染性事業廢棄物。認有違反廢棄物清理法第十五條規定，以八十八年三月十八日廢字第Ｙ○一九九六九號處分書，處以原告新臺幣六萬元罰鍰，原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、有關「無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物」部分：㈠具備冷藏設備為原告向來遵循牙醫界之通念及作法。在牙醫醫療過程中，必定會使用相關牙材，而為保存牙材之品質，每位牙醫同業診所內，均會備有冷藏設備儲存，此為牙醫界不變之通念作法。就如同現代家庭均備有冰箱，儲存食物之作法。鈞院如認有必要，可逕向臺北市牙醫公會查詢。而原告自開業迄今，即遵循牙醫界之通念及相關法令要求，備有冷藏設備置於原告診所之供應室中，此業經被告機關於八十六年、八十八年先後稽查合格在案，鈞院可向該機關調閱查證，此外並有原告診所冷藏設備照片三幀可憑。㈡原處分之採證認定程序，具有明顯重大之瑕疵：被告機關稽核人員於八十八年二月三日十五時許至原告診所進行醫療廢棄物稽核後，至同年三月十八日作出行政處分前，均未曾再至原告處進行任何複查。可知其處分之依據，係以「八十八年二月三日舉發通知書」或「現場採證照片六幀」。惟舉發通知書違反事實欄僅載「無委託合法代清除業，清除醫療廢棄物（原合約八十七年七月到期）」；且被告機關（八八）北市環稽貳字第○一五一六、○二一三四號函及（八八）北市環稽字第八八三○○一五五○號函中，亦無記載原告診所無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物等事實。而「現場採證照片六幀」，依被告機關（八八）北市環稽貳字第○二一三四號函內容第二點第四行說明係為「發現貴診所確有廢棄物產生（採證相片為憑）」，可知其稽查當時拍攝之角度、內容及目的，僅係為證明廢棄物產生。而非證明無冷藏設備。故何以能援此等採證偏差之照片，推論並進而認定原告診所並無冷藏設備？且被告機關人員稽查當時，僅在原告診所中之候診室、治療室實施，未曾進入放置冷藏設備之供應室稽查。此亦即為拍攝之照片內容，均為治療室之景象，未能顯示出原告診所冷藏設備之緣故。而依行政院環境保護署所頒「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十三條第一款「感染性事業廢棄物之貯存設施．．．並與治療區、廚房及餐廳隔離」之規定，原告診所貯存廢棄物之冷藏設備，未放置於治療室，當於法有據。況稽查人員當持亦未詢問冷藏設備之放置地點或表明原告診所未備有冷藏設備之稽查結果；更甚而在舉發通知書及與原告間往來公函中，亦無隻字片語提及「無冷藏設備」等情，致使原告未能適時向被告機關說明並提出異議，實有違信賴保護原則。㈢原訴願、再訴願駁回之處分，實顯率斷：訴願決定書及再訴願決定書僅載「卷查原處分機關稽查人員．．．，於稽查過程中依臺北市醫療感染性事業廢棄物檢查表逐項檢查，發現訴願人無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物」，未明確認定記載「係如何發現」。而其後所載「此有現場照片六幀附卷可稽」，依該行之行句標點符號，僅係證明「．．．。無自行或委託合法代清除業者代為清除、處理感染性廢棄物」，顯見原訴願、再訴願決定維持該部分處分之依據，為附卷之現場採證照片六幀。而該採證偏差之照片，承前所述，顯不具有任何證明效力。另被告機關人員於稽查當時及事後與原告間往來之公函中，均未曾出具或曾提及該檢查表，故應無原告之簽章。是否為事後憑空填寫附卷？實有待查明。雖原告前曾拒絕簽收舉發通知書，但稽查人員均有依法註明事由，留置送達並交乙聯予原告，以完備法律程序及效力。如當時確有見檢查表或依表逐項詳實填寫，何以稽查人員未依法令交被告乙份？且該表既未有原告之簽章或曾留置送達，實不具有任何法律證明效力。㈣案內舉發廢棄物之貯存，均符合法令要求：依被告機關（八八）北市環稽貳字第二一三四號函內容第二點⑴第四行說明，可知其係從「現場採證照片六幀」，發現原告「貴診所確有廢棄物產生（採證照片為憑）」，從而認定其所拍攝之廢棄物，當時未貯存於冷藏設備，而加以裁罰。此亦為再訴願決定書：「卷查本案現場採證照片中顯示再訴願人診所產生之感染性事業廢棄物未依規定．．．冷藏」、「現場稽查時，再訴願人確有感染性事業廢棄物產生，但無冷藏設備予以貯存」所認定之依據。但依再訴願決定書所引依行政院環境保護署八十六年六月六日（八八）環署廢字第二七○九六號函有關「感染性事業廢棄物貯存期限執行疑義說明」，廢棄物可以「常溫一日」或「冷藏七日」之方式貯存。而被告機關人員稽查當日，為下午三時許之原告醫療時間，尚未屆晚上十時之休診時間；且從上午十時開診至稽查當時，並未超過一日，故該廢棄物置於原告之廢棄物清運業者－嘉德技術股份有限公司（以下簡稱嘉德公司）所提供之容器中密封貯存，當符合上開解釋函「常溫下貯存者，以一日為限」之規定。二、有關「無自行或委託合法清除業者代為處理感染性事業廢棄物」部分：㈠本案舉發之廢棄物為不可燃感染性事業廢棄物，已依法委託業者清運處理。本案稽查舉發之原告之廢棄物，依被告機關八十八年三月十九日答辯書記載，認定係屬「有害事業廢棄物認定標準」第三條第五項第四款之「廢棄物之尖銳器具：指於醫學、研究或工業等實驗室中曾與感染性物質接觸之破裂玻璃器皿等」，而依「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十一條第一項第二款第一目規定，係屬「廢棄之針頭、刀片、縫合針等器械，及玻璃材質之注射器、培養皿、試管、玻璃片」之不可燃感染性事業廢棄物。而該等廢棄物已於被告機關八十八年二月三日稽查前，亦即八十八年二月一與嘉德公司辦理簽約，並於同年月六日完成清運，此有契約書、該公司八十八年三月二十五日公函，及遞送聯單各乙份，可資為證，其有關之貯存及清運，均符合法令之要求。㈡原處分，訴願及再訴願決定之採證認定程序，具有明顯重大之瑕疵：⒈按被告機關舉發通知書及其八十八年三月十九日訴願答辯書第三點意旨，其認定原告「無自行或委託合法清除業者代為清除、處理感染性事業廢棄物」，係以「現場採證照片六幀」、「原合約八十七年到期後未辦理續約」為據。惟：⑴「現場採證照片六幀」部分：該等照片僅能證明稽查當日下午，原告因醫療行為有事業廢棄物產生，而當時因尚未至晚上十時之休診時間，且原告已簽約委任之業者，尚未至原告診所清運。故照片內之廢棄物，當時並未清除，但貯存於業者所提供之容器中密封（照片中之廢棄物係稽查人員自行由容器中倒出置於報紙上拍攝），於法尚無不合。⑵「原合約八十七年到期後未辦理續約」部分：原告已於八十八年二月一日與嘉德公司辦理續約，依法清除廢棄物，此有契約書，該公司八十八年三月二十五日公函及遞送聯單各乙份，可資為證。惟被告機關卻係以電話方式，向自稱該公司人員之「王威勝」查詢，但「王威勝」是否確為該公司之人員？有無經過該公司授權代表發言？其亦非該公司代表與原告簽約之對象。且該機關之訴願答辯書所引述「王威勝」供稱「今年首次於八十八年二月八日前往訴願人診所清運感染性事業廢棄物」，又與嘉德公司今年首次清除遞送聯單清運日期「二月六日」不符。故其所供稱「訴願人係於八十八年二月三日遭本局稽查告發後才與嘉德公司簽訂契約」之證言，與事實顯不相符。被告機關竟如此草率且未循行政採證程序，而逕予採信。訴願及再訴願決定機關亦未明查，認係原告事後彌飾，該等機關之明顯重大違失，已不待言諭。被告機關人員於稽核當日，要求原告出具八十七年七月後之清理委託書及遞送聯單時，原告已提出八十八年二月一日與業者所簽訂之清理委託書，且依該契約書第一次清運日期為同年二月六日。但稽核人員仍於舉發通知書記載「無委託合法清除業，清除醫療廢棄物」，因與實際情形不符，故原告拒絕簽名，以表清白。⒉被告機關八十八年三月十九日答辯書認「訴願人於該委託書到期後，並未向嘉德公司辦理續約，亦足證訴願人對感染性事業廢棄物之處理流向不明，自應視為未妥善清除、處理有害事業廢棄物」，惟⑴「未辦理續約」：遍循各相關環保法令，並未有處罰之明文。⑵「感染性事業廢棄物之處理流向不明」：原告前已舉證陳述，本案舉發之不可燃感染性事業廢棄物，已於稽查前，與主管機關核准之合法業者簽約，嗣並完成清運處理，均符合法令之要求。甚而原告更基於牙醫專業知識及道德，以診所自購儀器用高溫高壓滅菌方式，先消除廢棄物感染性後，再貯存於嘉德公司所提供之容器中。並於八十八年二月一日與嘉德公司續約後，清運該日後及之前已貯存之少量廢棄物。足證原告對事業廢棄物貯存之方法及用心，實已超出法令所要求之水準以上。此次，遭被告機關欠缺事證恣意裁罰，原告實已蒙受極大冤屈。⑶「視為未妥善清除、處理有害事業廢棄物」：按「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第四章「事業廢棄物之中間處理」、第六章「事業廢棄物之最終處置」之規定，其「處理（置）」之機構，均為被告機關核准之廢棄物處理（置）機構，並非原告診所。另依前揭設施標準第一章第二條規定，「清除」係指「事業廢棄物之收集運輸行為」，原告已於前述及訴願、再訴願書中陳明，係用診所儀器以高溫高壓滅菌方式「消除」其感染性，而後「貯存」於嘉德公司所提供之容器中，由該公司清除，原告從未主張係自行清運。故有關廢棄物之收集運輸及處理，係屬業者責任，為被告機關監督事項，何以轉嫁至原告身上？三、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，且欠缺醫療廢棄物之專業知識，顯有違誤，自難令人甘服，請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，以保原告之合法權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、被告所屬稽查人員於事實欄所敘時、地前往原告之診所進行醫療事業廢棄物稽查，於稽查過程中依臺北市醫療感染性廢棄物檢查表逐項檢查，發現原告（一）無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物；（二）無自行或委託合法代清除業者代為清除、處理感染性事業廢棄物。此有現場採證相片六幀及台北市醫療事業感染性廢棄物檢查表附卷可稽。依行政院環境保護署八十六年六月六日（八六）環署廢字第二七○九六號函函釋感染性事業廢棄物貯存期限執行疑義說明「依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定，醫療機構之可燃感染性廢棄物應以紅色可燃容器密封貯存，並標示感染性廢棄物標誌；其於常溫下貯存者，以一日為限；於攝氏五度以下冷藏者，以七日為限。縱經高溫高壓滅菌或以酒精、消毒水等藥品消毒後，仍應符合上開規定。」「至於不可燃感染性廢棄物及針頭、針筒應以不易穿透之黃色容器密封貯存，並標示感染性廢棄物標誌；其於常溫下貯存者、以一日為限，於攝氏五度以下冷藏者，以七日為限。」本案現場採證照片中顯示原告診所產生之感染性事業廢棄物未依規定標示貯存時間及溫度，且未於攝氏五度以下冷藏，另原告於再訴願書辯稱「本案廢棄物並無應以冷藏設備貯存之法令規定」、「故訴願人縱或無以冷藏設備貯存，亦無違任何規定」，又於行政訴訟起訴狀中辯稱：「所有牙醫診所均有冷藏設備來保存相關牙材，以便確保牙材之品質」，以保存牙材之小冰箱來貯存以十公升塑膠袋裝之有害感染性廢棄物及非感染性廢棄物，有明顯不合理之處，顯見原告辯駁無理，不足採信。二、本件原告亦自承委託嘉德公司清除、處理感染性事業廢棄物契約書到期後，並未向嘉德公司辦理續約，且原告並未提示每日自行清除、處理之操作紀錄，足證原告對感染性事業廢棄物之處理流向不明。稽查當日被告機關稽查人員曾檢視原告提示之委託契約書，該合約至八十七年七月到期，為過期之契約書，被告機關人員乃要求檢查最近之有害事業廢棄物廠外記錄遞送聯單，惟原告無法出具八十七年七月以後之清除處理感染性事業廢棄物契約書及遞送聯單供查核。現場稽查時，原告確實有感染性事業廢棄物產生，但無冷藏設備予以貯存。且原告於前項答辯中提到「稽核當日本診所之醫療廢棄物貯存在嘉德公司所提供之密封容器中」，根據現場採證相片所示，及被告稽查人員表示該容器只是一般垃圾桶。又被告機關稽查人員另於事後向嘉德公司資源回收中心電話查證，該回收中心表示原告於陳情時所附之契約書，係八十八年二月三日稽查舉發後，才與嘉德公司簽定契約，首次於八十八年二月八日前往原告診所清運感染性事業廢棄物。是故原告所訴被告機關人員稽查當時僅在原告診所中之候診室、治療室實施稽查，未曾進入供應室稽查，拍攝之照片內容，未能顯示出原告診所之冷藏設備、原告以冷藏牙材之冰箱貯存感染性事業廢棄物及於八十八年二月一日與嘉德公司辦理續約等之理由，均不足採，且無法排除既有違規之事實，是以被告依行為時之廢棄物清理法第二條第一項、第十三條第三項、第十五條、第二十五條第二款、同法台北市施行細則第三十七條、有害事業廢棄物認定標準第三點、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條、第十一條第一項第一款第四目、第一項第二款第一目、第三項、第十三條、第十七條、第十九條第一項、第二項、第七項之規定，處以原告新台幣六萬元之罰鍰，並無不合，原處分請予維持。本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按行為時之廢棄物清理法第二條第一項規定︰「本法所稱廢棄物，分左列二種．．．
二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業機構所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。．．．」第十三條第三項規定︰「有害事業廢棄物，不得與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除、處理。」第十五條規定︰「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」第二十五條第二款規定︰「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。．．．貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。」同法臺北市施行細則第三十七條規定︰「本法所稱之事業機構，係指工礦廠場、公司行號、醫療院所、及中央主管機關指定之事業。」有害事業廢棄物認定標準第三點規定︰「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如左．．．（五）感染性事業廢棄物：指醫療機構、醫事檢驗所、醫學研究單位、生物科技機構及其他事業機構於醫療、檢驗、研究或製造過程中產生左列之廢棄物．．．４、廢棄之尖銳器具︰指於醫學、研究或工業等實驗室中曾與感染性物質接觸，或用於醫護行為而廢棄之尖銳器具，包括注射針頭、注射筒、輸液導管、手術刀或曾與感染性物質接觸之破裂玻璃器皿等。」依行為時之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條規定︰「有害事業廢棄物應與一般事業廢棄物分開貯存。」第十一條第一項第一款第四目、第一項第二款第一目、第三項規定︰「感染性事業廢棄物之貯存方法，應符合左列規定：一、左列事業廢棄物應以紅色可燃容器密封貯存，並標示感染性事業廢棄物標誌；其於常溫下貯存者，以一日為限，於攝氏五度以下冷藏者，以七日為限．．．（四）其他曾與病人血液、體液、引流液或排泄物接觸之可燃性事業廢棄物。」「左列事業廢棄物應以不易穿透之黃色容器密封貯存，並標示感染性事業廢棄物標誌︰（一）廢棄之針頭、刀片、縫合針等器械，及玻璃材質之注射器、培養皿、試管、試玻片。」「前項第一款規定之貯存時間、溫度及感染性事業廢棄物標誌，應標示於容器明顯處。」第十三條規定︰「感染性事業廢棄物之貯存設施除應符合前條規定外，並應符合左列規定：一、應於明顯處標示感染性事業廢棄物標誌及備有緊急應變措施，其設施應堅固，並與治療區、廚房及餐廳隔離。但診所得於治療區設密封貯存設施。二、貯存事業廢棄物之不同顏色容器，須分開置放。．．．」第十七條規定：「事業機構自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外，應紀錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除人及保留所清除事業廢棄物之處置證明。前項資料應保留三年，以供查核。」第十九條第一項、第二項、第七項規定：「事業機構自行或委託清除機構清除有害事業廢棄物，至該機構以外之貯存或處理場所時，須填具一式六聯之遞送聯單。」「前項之遞送聯單經清除機構簽收後，第一聯送事業機構所在地之主管機關備查，第六聯由事業機構存查．．．。」「第一項及前項之遞送聯單，應保存三年，以供查核。」本件稽查人員於事實欄所敍時、地前往原告之診所進行醫療事業廢棄物稽查，於稽查過程中依臺北市醫療感染性廢棄物檢查表逐項檢查，發現原告無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物。無自行或委託合法代清除業者代為清除、處理感染性事業廢棄物，此有現場採證相片六幀及臺北市醫寮事業感染性廢棄物檢查表附卷可稽。查本案現場採證照片顯示，原告診所確實產生感染性事業廢棄物，既為原告所不否認，則此種因原告執行牙醫業務而經常產生之感染性事業廢棄物，如何依首開法令規定處理，自應由原告舉證敍明。惟依本件被告稽查人員稽查當日製作之「臺北市醫療事業感染性廢棄物檢查表」所載，原告無貯存醫療事業感染性廢棄物之冰箱，且原告於被告稽查人員稽查當日曾提出委託嘉德公司清除、處理感染性事業廢棄物契約書，經稽查人員檢視，該合約至八十七年七月到期，不能證明原告於違規事實查獲時，確有委託嘉德公司清除、處理事業之事實，又因從未主張係自行清除感染性事業廢棄物，則被告以原告「無冷藏設備貯存感染性事業廢棄物」、「無自行或委託合法代清除業者代為清除、處理感染性事業廢棄物」，違反廢棄物清理法第十五條規定，處以罰鍰新臺幣六萬元，核與首開法令規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。查本件被告稽查人員稽查當日製作之「臺北市醫療事業感染性廢棄物檢查表」，為公務員執行職務時所製作之公文書，應推定為真正，原告訴稱，該表未經原告簽章或曾留置送達，實不具有任何法律證明效力云云，顯有誤會，尚無足採。再查本件原告之負責人，於被告稽查人員稽查當日既在現場，並提出過期之委託嘉德公司清除、處理感染性事業廢棄物契約書供稽查人員檢視，故雖未於稽查人員製作之「臺北市醫療事業感染性廢棄物檢查表」簽證，但對於前開檢查表所載檢查結果應屬明知，而原告並未具體舉證表明該檢查表所載檢查結果與事實有何不符之處，則原告起訴主張，原告診所設有貯存醫療事業感染性廢棄物之冷藏設備、稽查當日已提出八十八年二月一日與業者簽訂之清理委託書云云，顯與事實不符，且為臨訟補具，不足採信。末查原告不能舉證證明稽查當日於貯存系爭感染性事業廢棄物之容器明顯處，曾標示貯存時間，自難計算系爭感染性事業廢棄物於常溫下貯存之時間，原告主張，系爭感染性事業廢棄物於常溫下貯存，未超過一日，符合法令規定云云，亦不足採信。又貯存醫療事業感染性廢棄物之冷藏設備與貯存牙材之冷藏設備不同；本件原處分係以被告稽查人員稽員當日製作之「臺北市醫療事業感染性廢棄物檢查表」及「現場採證照片六幀」為依據，並非以「八十八年舉發通知書」或「現場採證照片六幀」為依據，均併予指明。綜上所述，原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 八 月 二十八 日