最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一六六號
原 告 甲○○被 告 內政部警政署代 表 人 王進旺右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年七月二十七日八八公審決字第○一○二號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原係被告保安警察第一總隊隊員，因涉及中央警察大學八十六學年度專修科行政警察組入學考試舞弊案，經被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，以八十七年十二月十四日警署人乙字第一五二一號令核定免職。原告不服，提起復審、再復審，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按被告將原告予以免職處分之理由為：「破壞紀律，情節重大。」復參復審機關提出之再復審答辯，所謂原告破壞紀律，情節重大，無非為：「原告涉及中央警察大學八十六學年度專修科行政警察組入學考試舞弊，惟經刑事警察局調查，其電腦答案卡明顯遭塗改（三民主義六十題，竄改三十四題；警察實務四十五題，竄改二十題；警察法規五十題，竄改三十題；刑法四十題，竄改二十二題），且經中央警察大學鑑驗塗改之鉛筆墨跡成份不同，劃格作答方式有別；復未通過測謊。另中央警察大學電算中心代主任郭○○於偵訊時指證，原告係透過同事鄭○○引介，直接向其行賄，賄款最低為五十萬元以上，郭君並竄改行賄人員電腦成績單分數，再抽出其電腦答案卡，改為與得分內容相同之答案，使行賄考生順利通過考試。」㈠然查，郭振源並未指證原告直接行賄。細繹郭振源偵訊時之供述，郭某陳述：「．．．鄭振灃介紹甲○○一人．．．另有莫民德、劉育誠、陳永憲等人是直接與我接觸的。」云云。郭某既就直接與其接洽之人詳予列明，其中並無原告，則豈可依此即認原告係直接行賄？況郭振源就其他人行賄之情多有詳細之敍述，惟對於原告究於何時何地向其行賄？又賄款多少？全隻字未提。具見，郭振源於偵訊中從未曾指述原告直接向其行賄，詎被告將郭某所說其他人直接行賄之陳述，誤引為認定原處分事實之依憑，其處分實有違誤。㈡原告亦未經鄭振豐仲介行賄。依鄭振豐於八十七年十一月二十三日受訊時亦供述：「我曾帶丘某至警大買書碰過郭某一次」。換言之，鄭某僅介紹原告與郭振源認識，並未仲介原告行賄，且核與郭振源八十七年九月三日及其後之供述相符，堪認為真。上情更經檢察官查明真象認鄭振豐並未仲介行賄，而予以不起訴處分確定。依此，則郭振源於八十七年八月十二日供述：「鄭振豐介紹甲○○一人．．．代價每名實際到我手裡大概新臺幣三十萬元至五十萬元。」顯與事實並不相符。㈢另中央警察大學墨跡鑑定報告正確性仍屬有疑。１、依該鑑定報告第十項數據分析所示，該報告乃係以鎂之百分含量進行鑑定比對，而依鎂元素之性質，其於常溫下與空氣接觸即會產生化學變化（氧化），易於空氣中腐蝕，若鑑定時間與答案卡做成時間相距過久，則鑑定結果之準確性亦愈低。然查原告自參加八十六年專修班考試至該答案卡送鑑定，期間已逾一年二個月，且該答案卡未經妥適保存，該鑑定報告之準確性如何即有疑問，自亦不足採信為不利被告之證據。２、次查八十六年度招生考試篡改電腦答案卡題數表究係由何鑑定機關簽據之證明文件不得而知。依中央警察大學八十八年六月三十日（八八）校教字第八八二六八○號函說明第三點所示：「另有相關本校是否可明確鑑定扣案答案卡（八十六學年度二技及專修科招生考試）之更改題號（以鉛筆墨跡相同成份為判斷依據）部分，因扣案答案卡遭塗改者，均係將原有答案全部擦拭後，再以鉛筆畫上新墨跡，故每一題均曾遭擦拭，部分擦拭過之答案欄雖留有極微量之碳墨，但均已滲入紙張纖維內，無法分析其成分，故已無法明確鑑定扣案答案卡之更改題號。」既然八十六年專修科部分之答案卡上之碳墨已滲入成分中鎂之比值為標準，做成前揭鉛筆墨跡鑑定報告？再者，況連系爭答案卡何題遭塗改皆無法依成分鑑定，則又何能以成分鑑別塗改者是否出於同一隻筆所為？是前揭墨跡鑑定報告之準確性即大為有疑。郭振源絕無可能為原告竄改成績、塗改答案卡。
１、證人董正談於八十八年七月十七日法院刑事庭訊以：「八十六年二技及專修考試之答案卡何人保管？」時證稱：「教務處送過來時，是由柯俊吉點收，點收完在沒讀卡時，就用封條封起來，放於機房內。」依此，既然該答案卡於未讀卡時即用封條封住，則郭振源又何能於閱卷完後，再幫原告塗改答案卡？況且，有數量如此龐大之答案卡，憑郭某一人之力，又如何能將答案卡塗改成與其舞弊之分數相同？若塗改後答案仍與成績不符，則塗改豈不畫蛇添足？在在足徵，該答案卡並未經郭振源塗改。２、又郭振源於刑事調查程序中一再供稱其未竄改答案卡，而係案發後之偵辦員警所為，衡酌證人董正談所證，該答案卡既有封條封住，縱原告之答案卡有遭人塗改之情，亦絕非郭振源所為，反倒是於案發郭振源被補後，在該答案卡啟封之情況下，遭人塗改之可能性較大。依最高法院三十台上三五一七號、四十台上七一號、五七台上三三九九號判例得知，無論參與各種層面考試之人，將考試卷（卡）書寫完畢交予監考人員後，即已無掌控該卷、卡之權利及義務，原告實是無法明瞭，卡片為何會遭塗改、並遭陷害。㈤前揭答辯書稱原告之答案卡，三民主義六十題，竄改三十四題．．．云云，並不實在。依前揭中央警察大學校教字第八八二六八○號函所示「無法分析成份，故無法鑑定扣案答案卡之更改題號。」是故，前揭答辯書稱：「．．．三民主義六十題，竄改三十四題；警察實務四十題，竄改二十題；警察法規五十題，竄改三十題；刑法四十題，竄改二十題。」云云，顯係被告等自行臆測，並不實在。㈥測謊報告不得為不利原告事實之認定。蓋現今測謊技術，乃以受測者之生理變化為基礎，而受測者可能因訊問方式不當、過於緊張、身體不適等因各種因素而發生生理變化，未必定為說謊，是故，未能通過測謊，尚不足證明原告即為說謊，更不足證明原告確有考試舞弊、破壞紀律之行為。於違法事實一欄中，透過鄭振豐或陳國興行賄，並在測謊結果欄中填入未通過三字，然查依刑事警察局所附測謊報告明細表中第十二項受測人經．．．對下列問題（一）、（二）呈不實反應，對問題（三）並無不實反應。顯然對之前諸多推測已無法認定，且應於備註欄中加以說明。；如果測謊報告之心證已然成形，為何同為該案偵查對象之李光中未通過測謊、卡片亦遭塗改，未何可視為被污陷，而予以不起訴處分。誠如偵查機關如此深信測謊報告中之所指，將先前所臆測之論點推翻，認定原告並非經由鄭振豐或陳國興仲介，乃係直接行賄而言，並如檢察官起訴書中所述『參酌』郭振源八十六年度對直接行賄者．．．『此部分情節相同，渠等賄款為每人五十萬元以上亦足認定』。然縱觀郭振源筆錄均無檢察官所指之情節，豈非有張冠李戴之疑。而原告不僅未經任何人仲介、亦無直接行賄之實際情節，在鄭振豐警訊筆錄中陳述的非常明朗清晰，原告因八十六年準備．．．於該年初來請教我讀書方法及考試重點，我便帶他到警大購買相關書籍．．．順道拜訪以前師長．．．剛好看到郭振源主任與其他師長泡茶、聊天，然後．．．坐下來與他們聊天。此段情節與郭振源警訊筆錄中描述情節對照之下，亦如此清晰明瞭，即鄭振豐於八十六年有事到警大．．．並介紹甲○○給我認識，並未談及考警大乙事，而郭振源警訊筆錄中供詞，雖意有所指想污陷原告，然經詳細對照之下，實為巧遇介紹之謂。且筆錄中亦無檢察官所指之直接行賄情節之時間、地點、金額或對價《此係刑法中行賄罪構成要件之行求、期約、收受、賄賂》，且在郭振源警訊筆錄，並未談及考警大之事，故相互對照原告警訊筆錄中陳述情節亦與鄭振豐警訊筆錄中陳述情節相符可稽事情原委。二、次按，公務人員之行政責任，固非以刑事責任之有無為準據，然原處分機關之認事用法，仍須以具體事證為客觀合理之判斷。惟綜觀全案，被告論斷之依據完全引用檢察官之刑事起訴書而如出一轍，並未於辦理考績時詳實調查原告是否確有所指之違法行為，其處分僅單憑檢察官起訴尚未經判決確定之事實，認定原告有前開違法行為，已嫌率斷，況其所憑之依據，全然不實不盡且與其所舉之違法事實不相符者，如前所論。綜上，既無證據足認原告有行賄之事實，即不能證明原告有「破壞紀律」之違法或不當行為，且被告論斷依據亦與所認事實不符，諸多矛盾，復被告未盡詳查之能事，僅憑原告遭刑事訴追，即將原告免職，有違「於判決有罪確定前應為無罪推定」之憲法原則，其處分自無從維持，又復審、再復審決定未予糾正，其決定有違誤。
三、末按中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職處分，直接影響其憲法所保障服公職權利，涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條規定意旨，其處分之構成要件，應由法律定之。法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，若法律僅概括授權，依此概括授權所訂定之命令，只能就母法有關之細節及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款，迭經司法院釋字第二四三號、三一三號、三九○號、四○二號解釋在案。公務人員憲法上所保障之權利，亦有前揭「法律保留原則」之適用，亦經司法院釋字第三九五號解釋闡述明確，是主管長官依公務人員考績法對公務人員所為免職之懲罰性不利處分，應受前開授權明確原則、法律保留原則等憲法位階原則之拘束。本件原告所以受專案考績免職處分，係因公務人員考績法施行細則就一次記二大過之處分之構成要件及法律效果予以規範所致。惟查公務人員考績法施行細則係依據公務人員考績法概括授權而制定之命令，公務人員考績法本文非但未就公務人員應一次記二大過之處分構成要件予以規定，且亦未具體明確授權其施行細則得就上揭一次記二大過之處分構成要件加以規定，依前開司法院釋字第二四三號等解釋意旨，公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所規範之公務人員一次記二大過之處分構成要件，已逾法律保留原則而違憲甚明。觀刑法第二十一條第二項規定公務人員對明知命令違法之職務上行為，仍無阻卻責任及司法院三十六年院解字第三七四○號解釋「明知命令違法，應以私禁罪論罪」暨公務人員保障法第七條第二項「非依法律不得將公務人員身分剝奪」規定，於公務人員考績法未就公務人員一次記二大過處罰之「法律構成要件」予以明文規定以前，主管機關應不得為一次記二大過專案免職之處分。詎被告明知該授權命令違憲，仍依該違憲之授權命令對原告為一次記二大過處分，並進而為專案免職處分，顯違反法律保留原則。次查，警察人員管理條例第三十一條就警察人員應予免職規定中之第一、二、三款有關警察人員受刑事有罪判決之款項，均明文限於有罪之「確定判決」，故判決未確定前，既無法判定警察人員確定有罪，依公務人員保障法之意旨，自不應為免職處分，原處分亦違反警察人員管理條例規定。然被告以原告被桃園地檢署起訴為由，案經各大媒體報導，對警察聲譽造成無法彌補之重大傷害，認原告有「破壞紀律情節重大」之情形。惟查行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政處分之作成除需符合依法行政原則外，尚不得與平等原則、比例原則、禁止恣意原則相違背，否則即屬違法處分。況且最新司法院大法官解釋釋字第四九一號文中要旨所述，在在直指其懲戒處分其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，與公務人員考績法第十二條第一項第二款規定．．．由銓敍部定之，與釋字第四九一號中解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解．．．可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則．．．在處分確定前得先行停職．．．其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆時二年時失其效力。顯然已實際違憲而不得再爰用，然實是難以理解，此一違憲行政法令能如此延用多年，並剝奪了許多無辜的公務人員，應享有憲法所賦與之權利。為此訴請撤銷原處分及復審、再復審決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定：「警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，主管機關應予以免職。」及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定：「挑撥離間或破壞紀律，情節重大者，一次記二大過。」是以上開規定，警察人員如有破壞紀律，情節重大之行為，主管機關即應予以免職，合先敍明。二、次查本案原告雖矢口否認涉及中央警察大學八十六學年度專修科行政警察組入學考試舞弊，惟經被告刑事警察局調查，原告電腦答案卡明顯遭塗改（三民主義六十題，竄改三十四題；警察實務四十五題，竄改二十題；警察法規五十題，竄改三十題；刑法四十題，竄改二十二題），且經中央警察大學鑑驗塗改之鉛筆墨跡成分不同，劃格作答方式有別，並有舞弊主嫌之該校前電算中心主任郭振源於偵訊中指證，原告係透過同事鄭振豐引介，直接向其行賄，賄款每人最低為五十萬元以上，渠嗣於電腦終端機直接擇題竄改原告之答案，直至成績達錄取標準，於放榜後再行抽出其電腦答案卡，改為與竄改內容相同之答案，使原告順利通過考試；又原告經被告刑事警察局以科學儀器測謊，諸多測試方法均呈不實反應，並未通過測謊，且經檢察官偵查終結提起公訴在案，事證灼然明確，原告行賄舞弊之行為洵堪認定。原告所辯純係卸責之詞，自不足採。三、按原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，以不法手段行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性，其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵。被告為整飭警紀，審酌原告行為，破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，並無不當。四、依公務人員服務法第二十二條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」及行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七號函釋略以：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員奬懲標準表一次記二大過之規定，則應辦專案考績予以免職。」次依被告頒行「端正警察風紀實施計畫」規定，違反警察紀律行為，分為違反工作、生活及品操風紀等三項，違反品操風紀者，加重記二大過免職，其他違反風紀重點要求，情節重大者，均依警察人員管理條例、警察人員奬懲標準表及公務人員考績法施行細則等規定，從重懲處。按八十六年五月二十一日修正公布之警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由被告依特別法規定逕予免職。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。五、查「臺灣警察專科學校學生奬懲實施要點」第十一條第六款規定：「考試時違反考試規則，情節重大者，勒令退學。」又查「中央警察大學學員生奬懲規則」第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍」、「校內考試舞弊者，勒令退學」。原告已由警校畢業，明知考試舞弊之嚴重性，仍心存僥倖，以身試法，被告對於涉案之現職警察人員，依法予以斷然淘汰，與臺灣警察專科學校及中央警察大學依校規從嚴處分，懲處標準一致。況且被告對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量；又違法犯紀之員警所涉案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理；本質相異，異其處理」之法理，並未違反相當性原則；另按個案情節輕重，事證明確與否，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反平等原則。六、綜上論結，本件原告之訴為無理由，請駁回並維持原處分等語。
理 由按警察人員管理條例第二十八條規定：「警察人員平時考核，以忠誠、廉潔及工作成績為考核重點。奬勵，分嘉奬、記功、記大功；懲處，分申誡、記過、記大過、免職及免官。前項奬懲標準，除依本條例規定外，內政部商請銓敍部定之。」又同條例第三十一條第一項列舉十一款事由，有其中之一者，主管機關應予免職。即屬同條例規定之平時考核懲處免職之標準。警察人員苟有此標準中之事由之一者，主管機關即應循平時考核程序予以免職。此與公務人員考績法之平時考核懲處分申誡、記過、記大過，為免職之懲處僅能依年終考績評列丁等免職（公務人員考績法第七條第一項第四款），或依專案考績一次記二大過免職（公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目）之情形不同。次按警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」又公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定：「本法第十二條第一項第二款，所稱『專案考績』一次記二大功、二大過之標準，依左列規定：．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過：．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」上開公務人員考績法施行細則所定之破壞紀律，情節重大者，係屬警察人員管理條例第三十一條第一項第一款列舉之免職事由之一，警察人員之所為該當「破壞紀律，情節重大」之要件者，主管機關即應予以免職，並無裁量餘地。本件原告原係被告保安警察第一總隊隊員，因涉及中央警察大學八十六學年度專修科行政警察組入學考試舞弊案，經被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，依八十七年十二月十四日警署人乙字第一五二一號令核定免職。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠、原告為被告所屬警察人員，為達錄取入學之目的，竟向中央警察大學前電算中心主任郭振源行賄，以竄改筆試電腦答案卡及電腦成績單方式為之，業經中央警察大學前電算中心主任郭振源於八十七年八月十二日警訊時供述明確，核與八十六年度招生考試竄改電腦答案卡題數表所顯示竄改情節相符，且原告未通過測謊鑑識，有被告所屬刑事警察局鑑驗通知書及鑑驗等影本附於再復審卷可按。雖原告否認有行賄竄改電腦答案卡及電腦成績單之行為，惟郭振源與原告並無過節，自無誣陷原告之情事，原告所為有行賄及變造公文書罪嫌並經檢察官提起公訴，有起訴書影本附原處分卷足按。被告因認原告行為構成破壞紀律，情節重大之要件，遂予以免職之處分。揆諸首揭規定與說明，尚無違誤。㈡、原告參加中央警察大學八十六學年度專修科行政警察組入學考試成績，原未達入學標準，因行賄竄改成績而得以錄取，乃不法所獲致，則取銷其入學資格，或學位，或因學歷晉升之官階等級，僅係回復其本來之狀況，不能謂係施以懲處。又按警察人員管理條例第二十九條第一項列舉五款應即停職之事由，第二項明定其他違法失職情節重大者，亦得予以停職，以概括列舉以外之事由，是構成停職之原因，甚為廣泛。與同條例第三十一條規定應予以免職之情形，限於同條第一項列舉之十一款事由，別無概括性規定者，並不相同。對照停職與免職之列舉事由，同屬規範觸犯刑事罪名者，前者僅須經提起公訴（第一至三款），或經判決有期徒刑以上之刑未宣告緩刑或得易科罰金（第四款），或被通緝、覊押（第五款）者，即屬之；後者則須經有罪判決確定（第二至五款），或被通緝逾六個月未撤銷通緝（第六款）者，始構成。其間輕重之衡量，亦不相同。至於免職事由中，另有無關觸犯刑事罪名之情形者，亦無非基於維護警紀及警譽之需要，乃依立法裁量予以訂入。以上事由，均屬警察人員平時考核之項目，作為行政上懲處之依據，無關刑事責任之輕重。查本案原告所為，固屬行賄及變造公文書罪嫌，刑事責任較諸停職事由中涉犯內亂、外患、貪凟、盗匪等罪嫌為輕，但本案無關其刑事責任之論斷，亦非以其所犯罪嫌作為停職或免職之考量，實以原告平時負維護公安，防止危害之職責，其考核應以忠誠廉潔及工作成績為重點。乃原告為一己晉升之私念，以行賄竄改考試成績之手段，圖進入畢業後即晉升警官之中央警察大學就讀，顯然不符忠誠、廉潔之要求。被告衡酌中央警察大學為警察幹部人才培育之搖籃，為基層員警晉升警官之唯一管道。原告以不法手段圖取得入學該校資格，影響其他基層員警應試權益，破壞公平競爭之考試制度，品德、操守有重大瑕疵，有損警紀及警譽，乃認定構成破壞紀律，情節重大之要件，符合前引法條所定警察人員平時考核之意旨。其為免職之處分，亦符合首引法條所定應予以免職之要件，並無不合。原告指為其所為情節較停職事由為輕，予以免職有違比例原則、公平原則、平等原則云云，並不可採。㈢、懲戒案件雖涉及刑事案件，然其懲戒事實證據已充足明確，自無待刑事案件確定後，再為懲戒處分。司法院釋字第二四三號及釋字第二九八號解釋均未否定行政機關行使懲戒權。原處分尚難僅以其非司法院公務員懲戒委員會所為，即遽爾謂之違憲或違反公益原則。考試院依據公務人員考績法第二十四條之授權規定訂定公務人員考績法施行細則，該細則第十四條第一項第二款第七目之規定屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的，自不得遽爾謂之違反法律保留原則。綜上所述，原告所訴，核無可採，一再復審決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 一 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 林 家 惠法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 一 月 二十九 日