最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一六六八號
原 告 甲○○被 告 臺北縣新店地政事務所代 表 人 陳明陽右當事人間因所有權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年十二月十日八八府訴字第一六二三○三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國七十七、七十八年持憑臺北縣汐止鎮公所核發之自耕能力證明書向被告申請農地所有權移轉登記完畢後，因該公所查明其未具自耕能力而撤銷已核發之自耕能力證明書，並以八十八年一月十一日八七北縣汐建字第二九七七三號函通知被告辦理塗銷其所有權登記並回復原所有權人之所有權登記，被告依法逕行辦竣塗銷原告所有權登記後，即以八十八年一月二十九日北縣店地一字第○○五九七號函知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、汐止鎮公所撤銷原告所申領之自耕能力證明書倘為合法，則被告自得依相關法令及司法院釋字第三七九號解釋，逕行塗銷原告之土地所有權登記；反之，倘原告自耕能力證明書被撤銷確屬違法，則被告自不得憑違法之行政處分做為塗銷原告之土地所有權登記之依據。二、原告自耕能力證明書被撤銷一事，經原告向監察院陳情，經該院派員深入調查後，認定汐止鎮公所僅憑經濟部商業司函復原告具公司董監事身分之形式審查即予撤銷自耕能力證明書，確已違反當時自耕能力證明書之核發應採實質審查之法令規定，且因其癥結乃在內政部之相關法令含混不清，使部分各級機關誤解法令，違法撤銷自耕能力證明書，內政部又未能在事件發生後積極改善，致損及部分民眾權益，故已對內政部提起糾正案。三、本件台北縣汐止鎮公所撤銷原告依法申領之自耕能力證明書乙節，經監察院調查後，認定當時之台北縣汐止鎮公所僅憑經濟部商業司覆函稱原告具公司行號董、監事身分，以形式上審查而未為實質上審查即予以撤銷原告已取得之自耕能力證明書，確有違反當時自耕能力證明書之申請核發應採實質審查之法令規定，而究其癥結所在，乃係主管該項事務之主管機關內政部所定相關法令及函釋含混不明且互有矛盾，致令部分地方政府機關誤解法令，逕以形式上之審查結果即撤銷原已核發之自耕能力證明書，損及民眾權益及政府形象，因而對該部提出糾正在案，又監察院於八十九年二月十日以（八九）院台內字第八八○一一一六三七號函促內政部應檢討改善督促所屬依法實質審查，以符法制。足證當時之台北縣汐止鎮公所撤銷原告依法申領之自耕能力證明書乙節，乃屬違法之行政處分，彰彰明甚。則被告憑當時台北縣汐止鎮公所之違法行政處分，遽而塗銷原告系爭土地關於所有權之登記，自難謂屬妥適合法，一再訴願決定未為糾正，遞予維持，自亦屬違法，而難令原告信服。四、退而言之，關於規定農地移轉須憑自耕能力證明書辦理之土地法第三十條及第三十條之一規定，總統於八十九年一月二十六日公布修正廢止，是內政部亦函各地方政府停止該部頒布之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」之適用。則依司法院釋字第三七九號解釋意旨之反面解釋，構成授益行政處分（准予土地移轉登記）構成要件內容之須具自耕能力乙節，既因修法結果不復存在，自應依行政程序從新從輕原則（中央法規標準法第十八條），就未終結或尚未確定之行政程序或爭訟案件，應以適用新法規定為準。依此，被告應不復再得以原告之自耕能力證明書已遭撤銷（無論該撤銷之行政處分是否適法妥當）為由抗辯。五、內政部八十九年五月三日台（八九）內地字第八九○三三○六號又函令各機關「查『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』原係審核土地法第三十條所稱農地承受人『以能自耕者為限』之身分要件，該條文既經刪除，目前農地承受人已無前述身分要件之限制。故該條文刪除前所核發之自耕能力證明書，縱經發現不合前揭注意事項之規定，於該條文刪除後，亦無撤銷該自耕能力證明書之必要。是以，類此案件，均不再受理申辦。」，依此函釋意旨，無非認為於土地法第三十條修正前，農地承受人「以能自耕為限」之身分要件，故關於農地之移轉登記，即以具備自耕能力證明書為必要，現因土地法第三十條修正，農地承受人「以能自耕者為限」之身分要件既經刪除，是土地法第三十條修正前已核發自耕能力證明書，縱然嗣後發現不符核發當時之規定者，由於農地承受人「以能自耕者為限」之身分要件既經刪除，自耕能力證明書即非係農地承受人申辦農地移轉登記之必備文件，故將之撤銷已不影響其農地移轉登記，故而函釋不再受理申辦有關自耕能力證明書之撤銷案件。本件被告所為行政處分，既仍在行政救濟程序中，仍未確定，且因法令變更之結果，被告所憑以塗銷原告系爭土地所有權之台北縣汐止鎮公所撤銷原告自耕能力證明書之行政處分，亦已失其依據，原告之保有系爭土地所有權更無須具備「以能自耕者為限」之身分要件，被告所為塗銷原告系爭土地所有權之行政處分，自應予以變更，方符上開內政部函釋之意旨。是被告實不能再以原告自耕能力證明書遭台北縣汐止鎮公所撤銷云云，作為本件抗辯之所由。六、綜上所述，原告自耕能力證明書被撤銷一事，既為違法之處分，則被告依此違法之處分所為塗銷原告土地所有權登記之原處分，自亦違法，訴願決定、再訴願決定予以維持，亦屬非法。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：按「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部頒訂之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，得由原核發機關撤銷之，．．．。並由其通知該管登記機關依行政院六十二年八月九日台內字第六七九二號函處理。」為內政部八十年五月三十一日台內地字第九二一二四八號函所明釋（備註：「自耕能力證明書之申請與核發注意事項」為配合農業發展條例修正，業經內政部八十九年二月十八日台內地字第八九六四二八一號函示停止適用）。次按「申請農地所有權移轉登記者，．．．應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據『具有自耕能力』之事由，已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」，業經司法院作成釋字第三七九號解釋。本案原告於七十六至七十八年間向汐止鎮公所申領核發八件自耕能力證明書，並已申請所有權移轉登記取得農地所有權，惟該公所嗣後查證發現原告於申領上開證明書當時已任職多家公司行號董監事，並不具有自耕能力，因而撤銷其自耕能力證明書，有關該撤銷自耕能力證明書案，坐落被告轄區部分，並經該所以八十八年一月十一日八七北縣汐建字第二九七七三號函檢送行政法院八十七年度判字第二二一三號判決書影本，通知被告將原告以該所原核發之自耕能力證明書申請所有權移轉登記之土地辦理塗銷產權並回復原所有權人名義，並業奉臺北縣政府以八十八年一月十八日八八北府地一字第二一九二二號函囑被告本權責依法妥處其農地所有權移轉之塗銷登記。是被告本於權責依照行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函釋及司法院釋字第三七九號解釋意旨，業於八十八年一月二十日逕行辦竣塗銷原告之坐○○○鄉○○○段萬順寮小段三－一地號等三十三筆農地所有權移轉登記及回復為原所有權人張余秀研、余建祥、林正雄、林世達等人所有，並於登記完畢後，以八十八年一月二十九日北縣店地一字○○五九七號函知原告，於法並無不合。有關原告主張其自耕能力證明書被撤銷既為違法之處分，則被告依該處分所為塗銷其土地所有權登記之處分自亦違法，訴願決定及再訴願決定均予維持原處分，亦屬違法乙節，查參照行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號函對於有瑕疵之行政處分如不涉及私權爭執無人告爭時，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權予以撤銷之，從而，登記機關對於自耕能力撤銷後之農地所有權移轉登記，尚不涉及私權爭執，自得逕為塗銷登記之釋示，並參照司法院釋字第三七九號解釋理由書關於行政院六十二年八月九日台內字第六七九五號為之解釋，符合土地法第三十條規定之意旨，並非以命令就人民之權利為得喪變更之規定，承受人本於買賣契約辦理所有權移轉登記，固係依法律行為而取得所有權；然就地政機關准予辦理私有農地所有權移轉登記言，係以承受人已提出自耕能力證明書為前提，此一前提既因自耕能力證明書之撤銷而不存在，其在行政上原准予辦理移轉登記之要件，顯有欠缺，從而前此所為之登記，即不能謂無瑕疵，地政機關自得撤銷准予登記之處分，塗銷該移轉登記。地政機關係因自耕能力證明書被撤銷，而塗銷所有權移轉登記，並非逕行認定該買賣無效，尚不涉及私權之認定等解釋（備註：上述土地法第三十條為配合農業發展條例修正，業經總統令八十九年一月二十六日公布刪除）。故而被告依法本於權責逕行塗銷原告之農地所有權移轉登記及回復原所有權人所有之處分，揆諸上揭函釋說明，並無違法不當，況汐止鎮公所撤銷原告原領之自耕能力證明書是否違法處分，尚非登記機關權責所能審認，且在汐止鎮公所未經有權責機關裁決確定其原處分應予撤銷前，被告原處分宜仍予維持。綜上所述，本件行政訴訟為無理由，謹請依法駁回等語。
理 由按「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，．．．違反前項規定者，其所有權移轉無效。」「申請農地所有權移轉登記，除法令另有規定外，應提出承受人自耕能力證明書。」分別為土地法第三十條及土地登記規則第八十七條所明定。次按「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，．．．登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據『具有自耕能力』之事由已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」司法院釋字第三七九號解釋在案。本件原告於七十七、七十八年持憑臺北縣汐止鎮公所核發之自耕能力證明書向被告申請農地所有權移轉登記完畢後，因該公所查明其未具自耕能力而撤銷已核發之自耕能力證明書，並以八十八年一月十一日八七北縣汐建字第二九七七三號函通知被告塗銷其所有權登記，並回復原所有權人之所有權登記，被告依法逕行辦竣塗銷原告所有權登記後，即以八十八年一月二十九日北縣店地一字第○○五九七號函知原告。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：依監察院八十八年五月二十四日對內政部糾正案文，及該院八十九年二月十日院台內字第八八○一一一六三七號致原告函得知，台北縣汐止鎮公所撤銷原告有關系爭土地之自耕能力證明書，係違法之行政處分，被告依該違法行政處分，所為之本件處分亦為違法，自應予以撤銷。況土地法第三十條及第三十條之一有關農地移轉須憑自耕能力證明書之規定，業已於八十九年一月二十六日修正公布之土地法刪除，依中央法規標準法第十八條之規定，本件處分自應予以撤銷云云。經查，監察院上開對內政部之糾正案文及其後致原告之函，內容雖指責內政部對「專任農耕以外之職業者」定義含混不清，有所疏失，予以提案糾正。雖其後內政部於八十九年二月十八日以台（八九）內地字第八九六四二八一號函停止適用「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」等行政法規；惟台北縣汐止鎮公所撤銷原核發予原告等八件系爭自耕能力證明書，經原告行政救濟，已為本院八十七年十一月七日所為之八十七年度判字第二二一三號判決駁回，確定在案，上開監察院之糾正案與內政部函釋意旨，自無推翻本院確定判決之效力。又土地法第三十條及第三十條之一有關農地移轉須憑自耕能力證明書之規定，固經總統於八十九年一月二十六日公布修正土地法予以刪除，惟該刪除法律並無溯及效力，原告自不得主張汐止鎮公所撤銷本件自耕能力證明書為違法。另中央法規標準法第十八條有關人民聲請許可案件適用法律採從新從優原則，惟限於處理程序終結前為限，而所謂「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，不包括行政救濟程序在內。本件系爭自耕能力證明，早於八十四年九月二十日汐止鎮公所以八四北縣汐建字第一九三三八號函撤銷之後，已無上開從新從優原則之適用。綜上所述，在汐止鎮公所之原處分尚未被撤銷前，該處分仍屬有效，被告自應予以遵行。原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本件被告撤銷系爭土地所有權登記，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 鄭 淑 貞法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十 年 九 月 二十六 日