最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一六三八號
原 告 丙○○
乙○○陳榮權甲○○甘仁隆張金城張成火劉安妹廖新標廖新枝戴子營戴順吉甘日東盧朝滾盧朝材盧廷近翁林招翁琳嶽張燥滿張福及陳金騰陳鐵雄張烈堂張德財張聚滿張文德張德萬賴振煊甘菊英周德寬林清貴張堂勳張馮桂蘭即馮李燕金戴金順戴金城胡榮泉徐國榮徐國柱吳昌熾陳坤全陳奕禎邱振鳳吳振芳呂木田陳甡全陳語全陳壽全陳炘全陳阿彩訴訟代理人 丁○○被 告 新竹縣政府代 表 人 林光華右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年一月三十一日臺八十九內訴字第八八○八五二二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔
事 實緣原告等分別承租彭武瀏等所有新竹縣○○鄉○○段○○○○號等土地，於民國八十八年三月間向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年五月二十一日府地權字第五五八二八號函復原告略以：「．．．臺端請求本府執行土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，因土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，土地法及其施行法均未規定，且涉及人民之權利義務，在法律未明定前，因無法據以執行，所請歉難照辦。」，而否准其申請。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，經行政院於四十七年十一月四日臺內地字第一九三一七號令五十年七月六日臺內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月廿八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯與牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條，內政部再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年臺上字第一一三號判例，作為全國佃農否準之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月廿九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買承佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部臺灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，臺灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年臺上字第一一三號判例，適用法規顯有錯誤。依臺灣省政府地政處函說明（四）耕者有其田條例已廢止則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日臺八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，臺灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠我全國佃農之損害。六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，為下臺階，故此研商些牴觸憲法，土地法及與土地法無涉之法律亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日臺內第三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請盡速辦理。但至今已五年內政部盡速辦理的如何？其應負完全之責。內政部已違反行政院六十二年一月三日（62）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得愈越行政院所定一個月之處理期限，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、查土地法第三十三條有關耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，前經內政部邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研酌，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。（一）土地法第三十三條雖是現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款之規定，關於人民之義務應以法律規定之，故土地法第三十三條代為照價收買之執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人之權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。（二）目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地，而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地出賣與否？係由地主自由決定，並非強制規定，若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非洽當。（三）實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜。故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止，基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價構地主保留出租耕地時得申請之為宜。而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例之廢止之意旨相違。二、上開結論經內政部報奉行政院八十四年九月四日臺八四內字第三二三三一號函復：「盡速辦理」，嗣內政部八十五年七月二十日臺八五內地字第八五○七○一八號函再次重申，關於土地法第三十三條文修正及未修法前之處理方法相關事宜乙案，仍奉行政院八十四年九月四日內第三二三三一號及八十五年七月一日臺八五內第二一六七八號函規定意旨辦理，本件原告請求被告依土地法第三十三條規定，代為照價收買乙節，被告依上開說明，在內政部未修法前難於執行，未准代為照價，收買依法尚無違誤。請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為行為時土地法第三十三條（依八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定）所規定。本件原告等分別承租彭武瀏等所有新竹縣○○鄉○○段○○○○號等土地，於八十八年三月間向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，被告以八十八年五月二十一日府地權字第五五八二八號函復原告略以：「．．．臺端請求本府執行土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，因土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，土地法及其施行法均未規定，且涉及人民之權利義務，在法律未明定前，因無法據以執行，所請歉難照辦。」而否准原告請求代為照價收買之申請。原告不服，循序起訴主張：原告合於行為時土地法第三十三條規定，申請被告代為照公告地價收買之法定要件，被告無權以尚難執行為由拒絕履行法定義務，被告拒不審核原告等承佃人是否符合行為時土地法第三十三條規定要件，逕行否准原告之請求，已逾行政裁量權。又本件被告依顯有違反法律及憲法規定之研商結論，為駁回之理由，顯有錯誤云云。經查，行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權（參照本院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議）。上開法律見解，為本院最近所持意見。從而，被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告等之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十 年 九 月 十三 日