最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一七九六號
原 告 甲○○被 告 新竹市政府代 表 人 蔡仁堅右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國八十九年一月十八日台八九內訴字第八八○八二四六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告承租祭祀公業吳合興所有坐落新竹市○○段○○號土地，於八十八年四月間檢具上開土地租賃契約書向被告申請建造執照。經被告審認原告未檢附上開土地使用權同意書，乃通知原告補正。原告稱其所提出之土地租賃契約書依建築法第三十條規定，即屬土地使用權同意書，應核發建造執照。經被告審認其所提出之土地租賃契約書第五條約定內容，仍須由出租人出具同意書，上開租賃契約書不能視同土地使用權同意書，乃以八十八年四月三十日市工建字第一○○○二號函否准其申請。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「聲請建築執照，其聲請書應載明起造人之土地權利，並附具證明文件，為建築法第十一條第三款所明定（註：現已改為同法第三十條）。所謂起造人之土地權利，當指起造人對於聲請建築房屋基地之所有權或租賃權或借用權等而言，如為所有權，須附有所有權狀或土地登記簿謄本，『租賃權須附租約書』，借用權須附借約證書等『或』土地所有權人出具之『土地使用權同意書』，皆屬上述條款所謂起造人應具備之證明文件。」（鈞院五十五年度判字第三十三號判例參稽），職是建築法第三十條「土地權利證明文件」之意涵，揆諸上開判例之意旨可知，如為所有權，須附有所有權狀或土地登記簿謄本，「租賃權只需附具租約書即可」，至於借用權則應附借約證書等或另附土地所有權人出具之「土地使用權同意書」，其一具備即可。殊無除所有權外，強求須一概附具「土地使用權同意書」，而不問其所依據權源之理。二、本件原告於七十七年十二月一日向所有權人祭祀公業吳合興租賃新竹市○○段第五地號內土地，依租約第五條之約定原告可在承租範圍內新建、增建或改建房屋。是以原告本於租賃權只需附具租約書即足該當「土地權利證明文件」，彰彰甚明。三、再者上開租約第五條明示：乙方（即原告）若增建房屋時須甲方（即所有權人）書面同意，但在承租範圍內之增建不在此限，乙方在承租範圍內新建增建或改建房屋時甲方「應」依其請求出具同意書。足明上開租約，亦以租賃土地有供建築為目的之使用，至為灼然。原訴願決定機關台灣省政府似指稱上開租約非關於建築使用，殊不可採。四、另外，原訴願決定機關台灣省政府又稱只要使用權利有爭執，主管建築機關，應停止發照，另由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決後再為主張云云，強加法律所無之限制，顯有侵害人民應有權利之實。實則在原告已提供合法「土地權利證明文件」之時，所有權人本不得恣意爭執，主管建築機關更應迅速發照才是，只有在所有權人提出異議，或所有權人已循協調或民事訴訟程序有否決原告之確切證明時，方得阻止主管建築機關之發照或撤銷已發之建照，否則不啻助長惡意背信之出租人便宜要脅之途。遑論迄今被告亦無法舉證本件已發生爭執，徒以原告合法之主張，僅未配合主管建築機關便宜制式之作業流程，即任意否決原告之權利。五、又原訴願決定機關台灣省政府似認定租賃契約，惟限於供建築為唯一目的，而不得為其他內容之約定，此種限縮解釋，侵害人民正當之權利至鉅，又於法無據，亦不合理。六、其次台灣省建築管理規則為依據建築法第一百零一條規定由台灣省政府訂定，報經內政部核定後實施之授權命令，自不得對人民聲請建照之權利，擅自增加法律所無之限制，以致有違憲法保障人民權利意旨之理。故而該管理規則所指「土地權利證明文件」㈢「土地使用權同意書（限土地非自有者）」，即應解為例示規定，庶可避免其超越法律授權範圍，致有違憲之違誤，同理被告亦應就個案審酌，不可違背法律擅自增加法所無之限制，以致侵害人民應有之權利，至為灼然。七、再則原告已合法提出建築法第三十條規定之起造人應具備之證明文件，已如前述，被告自無逾法強求原告再補具所謂土地使用權同意書之依據，至於再訴願決定機關內政部所謂原告係新建房屋，依土地租賃契約第五條規定，仍應由出租人出具同意書之理由，殊有違誤。蓋：㈠依建築法第三十條之規定及鈞院五十五年判字第三十三號判例所示租賃權只須附「租約書」，本與土地使用權同意書無涉。㈡出租人是否出具同意書乃原告與出租人間之民事法律關係，被告亦無介入自行解釋租約條文之權限，再訴願決定機關內政部逾法自行解釋租約條文真意，自屬無據，亦與民法第九十八條應探求當事人真意之規定違背。㈢再則依租約第五條之真意，該土地租賃契約之內容本即有供建築之目的，且出租人在原告承租範圍內新建房屋「應」依原告請求出具「同意書」，為當然之義務，自屬當然，無庸被告替原告憂慮。而所謂「同意書」之範圍亦不限於制式之土地使用權同意書，範圍甚廣，完全依原告取得建築執照後，在新建房屋「時」（按租約真意係指在蓋屋中之期間），任何時候需要各式各樣之「同意書」，出租人均應出具之，再訴願決定機關，恝此真意於不顧，自行錯誤解釋租約條文之真意，殊有違誤。遑論本案出租人自始未有異議，被告亦只單純違法否准原告之申請，未有任何理由，顯有違法之實。綜上所述，足證，本件原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，顯有違誤，自難令原告甘服，敬祈鈞院詳予審核，賜依法判決，將之一併撤銷，並命原處分機關另為適法之處分，裨維權益，至感德便等語。
被告答辯意旨略謂：一、緣訴外人『祭祀公業吳合興』與原告於七十七年十二月一日為土地租賃事宜雙方訂立契約書，租賃契約書第三條載明租賃期間自七十七年十二月一日起至九十六年十一月三十日止。第五條載明承租人甲○○若增建房屋時須甲方書面同意，但在承租範圍內之增建不在此限，乙方在承租範圍內新建增建或改建房屋時甲方應依其請求出具同意書。爾因『祭祀公業吳合興』現任管理人以該土地上現有房屋為違章建築，依「違章建築處理辦法」規定自動告發，並繳交執行拆除費用，由被告執行拆除完竣。二、按建築法第三十條所稱之「土地權利證明文件」，係指起造人取得土地提供建築使用一切權利文件，如建築使用自有土地之所有權狀、使用他人土地建築之同意書、契約書均屬之。惟土地租賃契約，固得視為建築法第三十條所定土地權利證明文件。但此所謂租賃，應以租賃土地以供建築為目的之使用為要件，此為內政部六十七年七月二十一日台內營字第七九六二二九號函所明述。本案原告與『祭祀公業吳合興』所定之租賃契約書第五條已指明應取得土地供建築使用之同意書，方可依規定申請建築。『祭祀公業吳合興』管理人未依租賃契約書所載出具同意書，已屬私權糾紛，雙方應循民事途徑主張之。三、另按台灣省政府建設廳八十年二月五日八十建四字第五三八○號函說明二後段略以：「．．．祭祀公業之土地處分，應依照土地法第三十四條之一規定辦理，為祭祀公業土地清理要點第十九點所明定。本案該祭祀公業土地同意他人興建房屋，係屬處分行為，除該祭祀公業另有規約規定者從其規定外，自應依照土地法第三十四條之一第一項規定以該祭祀公業派下員過半數或應有部分合計逾三分之二之同意出具文件，始得視為建築法第三十條規定之土地權利證明文件」。四、另依內政部六十八年二月二十日台內營字第○○五六四六號函釋：「土地使用權證明文件為建築法第三十條所定起造人於申請建造執照或雜項執照時應具備之土地權利證明文件之一。此項使用權利如在主管建築機關給照之前已發生爭執，應停止發照，令由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決後再主張」。是以原告未具備建築法第三十條所稱之土地權利證明文件向被告所屬工務局申請建造執照，經函知其補齊後再行辦理，並無不當。原告之訴非有理由，請予駁回等語。
理 由按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明書，工程圖樣或說明書。」建築法第三十條定有明文。又「申請建造執照除依本法規定外，並應檢附左列文件：一、土地權利證明文件：（一）、．．．（三）土地使用同意書（限土地非自有者）。亦為台灣省建築管理規則第十一條第一項所明定。本件原告承租祭祀公業吳合興所有坐落新竹市○○段○○號土地，於八十八年四月間檢具上開土地租賃契約書向被告申請建造執照。經被告審認原告未檢附上開土地使用權同意書，乃通知補正。原告主張其所提出之土地租賃契約書依建築法第三十條規定，即屬土地使用權同意書，應核發建造執照。經被告審查其所提出之土地租賃契約書第五條規定：「乙方（承租人）若增建房屋時需甲方書面同意，但在承租範圍內之增建不在此限，乙方在承租範圍內新建增建或改建房屋時甲方應依其請求出具同意書。」，原告係新建房，依上開條文後段約定，仍應由出租人出具同意書，不能以上開契約書視同新建房屋之土地使用權同意書，被告於通知其補正未果後，以八十八年四月三十日市工建字第一○○○二號函否准其申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張依本院五十五年判字第三三號判例意旨，建築法第三十條規定之土地權利證明文件，於租賃權只需附具租約書即可，台灣省建築管理規則第十一條第一項「土地權利證明文件」．．．（三）「土地使用權同意書（限土地非自有者）」，應解為例示規定，庶可避免其超越法律授權範圍，致有違憲之違誤，被告亦應就個案審酌，不可違背法律擅自增加法律所無之限制，以致侵害人民應有之權利云云。然查土地租賃契約，固得視為建築法第三十條所定土地權利證明文件，但此所謂租賃，應以租賃土地以供建築為目的之使用為要件，本案原告與祭祀公業吳合興所定之租賃契約書第五條既已明定新增建房屋須出租人書面同意，則原告申請建造，自應檢附上開土地使用權同意書，被告於通知原告補正未果後，以八十八年四月三十日市工建字第一○○○二號函否准其申請，核無違誤，一再訴願決定，遞予維持，亦無不合。原告起訴論旨，衡屬其個人法律見解之歧異，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 趙 永 康法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十 年 十 月 八 日