最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一七二二號
原 告 聯意製作股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 呂曼蓉 律師
吳梓生 律師被 告 行政院新聞局代 表 人 蘇正平右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月二十七日臺八十八訴字第四六六三○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「ＴＶＢＳ」頻道於民國八十七年十一月二十五日十九時五十四分、二十三時四十九分許播出之「無線晚報」節目中，插播「民主進步黨—我們應該過得更好」、「民主進步黨—陳菊談十四、十五號公園改建」競選廣告，違反行為時廣播電視法（以下簡稱「廣電法」）第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月五日（八八）建廣五字第○二○三九號函處原告新臺幣（以下同）九○、○○○元罰鍰。原告不服，循序提起訴願及再訴願均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按系爭廣告播出及原處分作成時，原告乃廣電法第二條第十一款所定義之「廣播電視節目供應事業」，並非同條第四款所稱之「廣播電視業者」，合先敍明。按公職人員選舉罷免法（以下簡稱「選罷法」）第五十條之一第三項規定：「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」，姑不論本條規定是否違反憲法所保障之言論自由，即就其文義而言，所規範之對象亦僅限於「自行」播送廣告之「政黨」、「候選人」或「第三人」。換言之，受託播出之廣播、電視業者，並不在該條規範之範圍內，廣播電視節目供應事業更不在其規範範圍內。至被告於原處分中稱「經中央選舉委員會（以下簡稱「中選會」）認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定」，並於訴願決定書援引中選會於八十八年四月十二日八八中選法字第八三六一五號函：「所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍」，更屬無據。尚不論中選會之擴張解釋是否合於該規定之本旨，且該解釋係於系爭廣告播出及原處分作成之後方為之，依「法律適用不溯及既往原則」，即不能以此解釋而謂原告應適用選罷法第五十條之一第三項規定。縱使得予適用，其適用範圍亦僅及「『電視、廣播業者』接受委託，播送競選廣告」者，換言之，其所適用之對象為當時廣電法第二條第四款所定義之廣播電臺、電視電臺，有線廣播電視法之有線廣播電視系統經營者，及有線電視節目播送系統業者。而原告乃屬廣電法第二條第十一款所稱之廣播電視節目供應事業，並不在該函解釋之適用對象範圍內，且現行法律中對於行為人透過「媒體業者」從事之違法行為，倘欲課以「媒體業者」審查責任，無不在法律中明文規定，如公平交易法第二十一條之規定。而前開函釋將「第三人自行播送廣告」擴張曲解包括「第三人接受委託播送廣告」，倘其邏輯成立，則條文中所稱「政黨、候選人或第三人」無異變成僅有「廣播、電視業者」受到處罰，因任何人欲播送廣告，勢必透過「廣播、電視業者」為之，致使廣播、電視業者就他人違法行為負責，此豈事理之平？二、就選罷法第五十條之一第三項之文義而言，所禁止播出之廣告僅限於「從事競選活動」或「為候選人宣傳」者，而原處分中，並未就系爭廣告之性質有所說明，僅列出系爭廣告之名稱，即逕言系爭廣告為「競選廣告」，既未加以說明或證明，更不知其依據及認定標準何在。至其引據之「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，所提出「宣傳個人」及「政黨形象」之分類方式，不但未見任何說明，且與前揭選罷法之規定並不一致，有逾越法律規定範圍之嫌。三、按廣電法第二十一條及第二十九條之一均對節目內容有所限制，姑不論該規定有過度限制，違反憲法第十一條保障人民「言論自由」之意旨，即以其規定文義亦可得知其所規範者係「內容」。換言之，若節目內容並未違法，僅係因某種特殊考慮限制於某時段或某時期播出或不播出，則違反該限制之播出行為並不能以本條規定相繩。因此，縱使選罷法第五十條之一第三項之規定可適用於原告，則原告所違反者亦不過為「不得於競選期間播出」之程序規定，並非系爭廣告「內容」有何違反政府法令之處，自不能按廣電法第二十九條之一之準用第二十一條第二款，依第四十五條之二規定，處原告九○、○○○元罰鍰。四、法律規範應使受規範者得預見應遵守之義務及違反之效果，並可經由司法審查加以確認，方符合法律明確性原則，司法院釋字第四三二號解釋闡釋甚明。惟原處分所據廣電法第二十一條第二款之規定則顯然違背法律明確性之要求，蓋以「違背政府法令」作為構成要件，涵蓋之範圍將無遠弗屆，依被告向來之解釋，其所稱「法令」，除包括廣播電視法外，尚及於有線電視法、食品衛生管理法、公職人員選舉罷免法等等。惟查，依司法院釋字第四三二號解釋認為，會計師法第三十九條第六款規定：「其他違反本法規定者」，限於違反會計師法之規定作為懲戒會計師之事由，始稱範圍應屬可得確定。據上述解釋文意旨反面推論，則被告對廣播電視法第二十一條第二款所為解釋，其範圍顯係難以確定，受規範之廣播電視業者根本無從預見何種行為將構成義務之違反，且在該概括條款規範下，所謂「是否預見」並無意義，因任何行為均可構成義務之違反，司法機關亦無從經由審查、解釋，確認該概括條款所規範之行為，前開法律實違反法律明確性原則。五、按立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之，此有司法院釋字第四二三號解釋可稽。此外，行政機關為適用不確定法律概念或概括條款，固得制定「解釋法律之行政規則」或「裁量基準規則」，然司法機關應審查該裁量是否違背一般有效之評價原則。惟查，被告依廣電法第二十一條第二款裁罰原告之案件計有二十六件，各案件之情節事實不盡相同，有同一天內處罰一次者，亦有同一天內處罰兩次；有將同一頻道節目時段中播出廣告當作「一行為」，然亦有將兩個或三個頻道節目時段當作「一行為」處理者；有一個頻道節目時段中播出廣告一則與九則均受同樣之處罰者。顯見被告並未依據具體事實違法情節之輕重，衡量立法目的後為妥適之決定，難謂無違反比例原則。而相關二十六件處分案件，一律裁罰九○、○○○元，亦充分顯示被告裁量基準不一且有裁量濫用之違法。六、被告於訴願程序中，認廣電法第二十九條之一所稱「有關管理事項」，依條文文義解釋，自應包括廣告管理，故原告為電視節目供應業者，自應遵守同法第二十一條之規定。然被告於行政訴訟程序中，卻未採取同一理由，反以同法第三十二條準用第二十一條之規定，認定原告廣告行為違反第二十一條之規定。同一事實，其認定理由及適用法條前後不一相互矛盾，顯見原處分之認事用法顯有違誤。另同法第二十九條之一規定就準用條文係採列舉規定，其中就廣告管理事項僅明示準用第三十四條，依「明示其一，排除其他」之法理，顯見同法第三十二條非在準用範圍。被告以同法第三十二條作為準用第二十一條之依據，顯於法有違。至被告辯稱候選人違反選罷法第五十條之一第三項之規定，播送競選廣告，則不僅該播送行為違法，依法律「舉輕以明重」原則，其播送之廣告內容亦已違反法令。惟查，舉輕明重法則之適用，須在得以兩相比較、具程度輕重之場合。而選罷法第五十條之一的規範對象為播送行為，而廣電法第二十一條規範對象為廣播電視節目之內容，二者規範對象不同，難以適用舉輕明重原則，被告所辯，顯無理由。七、係爭廣告內容是否為選罷法第五十條之一第三項所欲規範之客體，被告稱依其所頒布之「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，係爭廣告均屬「宣傳個人或政黨形象」之「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之行為。惟查前開處理規則，究其法律性質，應屬未經法律授權之行政規則。按司法院釋字四四三號解釋之意旨，須屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，且對人民產生的影響須屬不便或輕微者。惟該處理規則係限制廣電媒體之言論自由，對人民權益影響不可謂不鉅；且究其規範內容，禁止播送「宣傳個人或政黨形象」之廣告，與前揭選罷法「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之規定並不一致，有超出法律規定範圍之嫌。故該處理規則之內容不僅逾越法律規定範圍，且對人民權益影響重大，實違反法律保留原則。另依司法院釋字三六四號解釋理由所闡明，可知憲法保障言論自由主要目的之一，即在健全民主程序。在現代資訊社會，經由廣電媒體播放競選廣告可更有效提供公民充分且多元資訊，有助於民主政治的成熟。尤其是以廣播及電視播放之政治性言論，更屬憲法第十一條言論自由保障之核心範圍。而選罷法第五十一條之一第三項限制政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送競選廣告，顯係侵害上述個人或團體之接近使用媒體權，同時也侵害廣電媒體自行決定接受播送競選廣告之廣電言論自由權。雖一再訴願決定機關辯稱言論自由，並非不受限制云云。惟人民的基本權利雖非不得以法律限制，但仍須符合憲法第二十三條比例原則之限制，否則仍屬違憲。選罷法第五十條之一第三項以限制自行播送競選廣告為手段，使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視權利之目的屬正當，但其所採取的手段卻非對人民權利侵害最小之必要手段。蓋為使政黨公平使用廣播電視，尚可透過限制廣告期間、頻率與費用等方式達成，無須採取完全禁止私人自行播送競選廣告之方式。更有甚者，競選廣告屬政治性言論，相較於商業性言論，應受更大程度的憲法言論自由之保障。倘法律允許廣電媒體自由決定播送商品或服務之廣告，卻禁止廣電媒體自由決定播送關於政黨之廣告，顯難自圓其說。八、綜上所陳，原告並非選罷法第五十條之一第三項規定之客體，且上開法條亦有違憲之嫌。被告以原告違反前開法條，並依廣電法第二十一條第二款處罰，除違反法律明確性之要求，且原處分裁量基準混亂，有裁量濫用之違法，應予撤銷。至於「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，則與選罷法第五十條之一第三項規定不盡一致，違反法律保留原則。被告據前開法令處原告罰鍰自屬違法，爰請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論係節目或廣告，均應受同法第二十一條及第三十二條規定之限制。惟查，其所製播之「ＴＶＢＳ」頻道於八十七年十一月二十五日「無線晚報」節目中插播「民主進步黨—我們應該過得更好」（十九時五十四分許）、「民主進步黨—陳菊談十四、十五號公園改建」（二十三時四十九分許）等競選廣告，經中選會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告於其所屬頻道播出上開違法廣告，已違反廣電法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二處以九○、○○○元，認事用法並無不當。二、次查，選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選委會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，此為法條適用之當然結果，中選會八十八年四月十三日八十八中選法字第八三六一五號函僅係重申前述意旨，與「法律適用不溯及既往」原則無涉。且選罷法之主管機關為中選會，系爭廣告內容既經該會認定有違反選罷法第五十條之一第三項規定，被告之處分顯無不合。三、復查，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，為選罷法第五十條之一第三項所明定，其所適用之對象均為「廣播、電視」，而非僅限於廣播電視法第二條第四款所稱之「廣播、電視事業」，原告為廣播電視節目供應事業，亦屬廣播電視法之規範對象，自應有前開法令之適用，原告主張其非屬前開規範之適用對象範圍，顯有誤解。又選罷法第五十條之一第三項之規定，乃為禁止候選人非法播送廣告以從事競選活動，故未依規定自行播送廣告者，不僅該播送行為已違法，其播送之內容，依法律「舉輕以明重」原則，自亦法所不許，原告播送之廣告內容已違反政府法令甚明。四、依廣播電視法第二條第九款所稱「廣告」，指電視內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者，系爭廣告究其內容，均屬宣傳個人形象或政黨形象之「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之行為，即所謂之「競選廣告」。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣導相關規定外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中選會函周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；並為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，其中已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告如有疑義，既未於事前請求主管機關釋明，而後又漠視該規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）恣意播送競選廣告，俟遭處分後又對該原則提出質疑以企求免責，顯不足採。原處分並無違法，敬請判決駁回原告之訴等語。
理 由本件被告以原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS」頻道於八十七年十一月二十五日十九時五十四分、二十三時四十九分許播出之「無線晚報」節目中，插播「民主進步黨－我們應該過得更好」、「民主進步黨－陳菊談十四、十五號公園改建」競選廣告，違反公職人員選舉罷免法第五十條之一、行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，遂依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年二月五日以（八八）建廣五字第○二○三九號函處原告罰鍰三萬元即新臺幣九萬元，一再訴願決定遞予維持，固非無見。惟原告循序提起行政訴訟，主張：公職人員選舉罷免法第五十條之一規定牴觸憲法第十一條規定，應為無效，系爭競選廣告並非其所製作，且於廣告時段播出，非其所得掌控，況該廣告內容非政黨、候選人之介紹、推銷或宣傳，無違公職人員選舉罷免法第五十條之一規定，且原告並非該法第五十條之一第三項規定所規範之對象，被告逕以原告違反廣播電視法第二十一條第二款規定，對之科處罰鍰，有違司法院釋字第四三二號解釋法律明確性要求之意旨。又被告依前揭相同法條裁罰原告之案件計有二十六件，其情節應因廣告播出時間、頻道節目與廣告則數而不同，但被告所為處分，卻一律裁罰九萬元，即一律從最高額罰鍰，明顯違背立法授權，構成裁量濫用，有違法律保留之原則，業經司法院釋字第四二三號解釋在案，則其處分為違法，應予撤銷云云。經查，行政裁量權之行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的、違反比例原則或法律保留原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第四條第二項之規定，仍不失為違法，應受行政法院審查。行為時廣播電視法第四十五條之二規定，得處廣播電視節目供應事業銀元三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目；即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬濫用，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使，並違反比例原則。本件原告僅於八十七年十一月二十五日一頻道播出二則廣告，被告未陳明裁量理由，逕科處最高額九萬元罰鍰，其是否符合比例原則，非無商榷之餘地，原告起訴指摘，非全無理由。從而，原處分既有違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，亦難謂合，則原處分及一再訴願決定應併予撤銷，由被告另為適法處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十 年 九 月 二十七 日