最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一八九○號
原 告 甲○○訴訟代理人 王振志 律師被 告 臺北市文山區公所代 表 人 余星華右當事人間因祭祀公業事件，原告不服內政部中華民國八十九年一月二十八日台（八九）內訴字第八九○二四三一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴及變更之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十八年三月二日檢送祭祀公業王費派下員名冊、規約書及推選書等文件，向被告申辦祭祀公業王費管理人變動，經被告以八十八年三月九日北市文民字第八八二○六九六七○○號函復原告，請補正㈠臺北市政府民政局或區公所發給之派下員名冊正本及影本乙份。㈡公業土地所有權狀影本或土地登記簿謄本及建物所有權狀影本或民政機關備查過之財產清冊影本乙份。㈢已經臺北市政府民政局或區公所備查之規約書影本乙份後，再行申辦。嗣原告於八十八年三月十七日再檢具臺北市政府民政局發給之派下員名冊影本及公業土地所有權狀影本，連同原申請函及其附件再向被告申辦祭祀公業王費管理人變動，案經被告審核後，以八十八年三月二十四日北市文民字第八八二○八八一一○○號函復原告，請依內政部訂頒之祭祀公業土地清理要點及臺北市政府民政局八十七年六月編印之祭祀公業申請案件範例手冊，檢具相關資料後，再行申辦，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、緣原告甲○○（即祭祀公業王費管理人）前依祭祀公業土地清理要點第十六點之規定，檢具祭祀公業王費之派下員名冊（影本）、規約書（影本）、推選書（正本）之文件，向被告申請該公業管理人名義變更之備查程序，乃被告竟以北市文民字第八八二○六九六七○○號函函覆通知原告謂應補正「派下員名冊正本、．．．」之事項云云。二、原告因認被告之上開補正通知於法有違，乃又補充有關「祭祀公業土地清理要點第十六點係規定祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具（一）派下全員證明書（二）規約書（無則免）（三）選任之證明文件，其中有關派下全員證明書，上開要點並未規定該派下全員證明書係指正本，則被告要求原告應提出派下員名冊正本云云，實強人所難，且係不必要之舉，抑且明顯有違上開要點規定而增加上開規定所無之限制。而細譯被告所以要求原告提出前開文件，無非係依循臺北市政府民政局於八十七年六月份所頒訂之『祭祀公業申請文件範例手冊』第三十二頁有關『管理人備查應備文件』之規定，然揆之前述，上開市府民政局規定已逾越內政部於七十六年十二月二十二日所頒訂之「祭祀公業土地清理要點」第十六點條文之規定，該臺北市政府民政局之規定已非無違法之虞，抑且由法理而言，原告之成立當初既曾經向臺北市政府民政局申報備查、公告，則所提派下員名冊影本是否與曾經該民政局所公告核准備查之名冊不符？該機關既有卷可稽，足資審查判斷，何又須科原告提出派下員名冊正本之義務？且另外科加原告應提出土地所有權狀影本之義務，揆之前述，顯係明顯違法，其理至明．．．」之意見。原告乃檢具前函再提出申請之補充理由，乃被告嗣又以八十八年三月二十四日北市文民字第八八二○八八一一○○號函駁回原告之上開申請，嗣經原告不服提出一再訴願，乃一再訴願決定竟復以「．．．依祭祀公業土地清理要點第十一點規定．．．查前揭要點規定申請備查應檢具派下全員證明書，依明示其一排除其他原則，申請各類事項所應備證明文件除在規定中特別明示可以影本代替者外，皆指正本而言，而不在規定內容之證明文件下標記正本二字．．．」之同一理由，駁回再訴願及訴願聲請，雖非無見，然查：（一）即認再訴願決定、訴願決定及被告所認祭祀公業土地清理要點第十一點所規定之派下全員證明書（屬證明文書性質，非權利文書性質）係指正本，（且當初已核發予原告之公業屬實，然既因原告無法覓得正本，而改以影本提出，而被告檔存復有資料足供核對，更遑論原告所檢具之派下全員證明書乃為臺北市政府民政局所補發予派下員王萬定而轉交原告提出申請，亦與正本相當，是於上開影本與正本既無不符之情形下，依行政法原理之比例原則，再訴願決定、訴願決定暨被告是否仍有必要再堅持正本提出始可辦理？有無與便民原則牴觸？有無損害公益或私益之虞？均未據再訴願決定、訴願決定暨被告敘明，足徵再訴願決定、訴願決定與原處分悉不無理由不備之違誤，其理殊明。是再訴願決定、訴願決定暨原處分有無濫用行政裁量權致原告申請時效被延宕因而損及原告公業私權之行使，似已甚灼然。此再由訴願決定就有關原告申請被告抄錄、閱覽、影印原告派下員戶籍資料遭拒而援引九十年一月一日施行之行政程序法規定以被告有違依法行政原則而撤銷被告之該處分，益見本件訴願決定所持理由亦自相逕庭，殊值可議。（二）又祭祀公業管理人變更備查申請程序，業於祭祀公業土地清理要點第十六點載明，該要點並未區分公業前管理人是否已歿而有不同規定，乃訴願決定竟恣意為公業前管理人如已歿，即應比照同要點第二點有關「祭祀公業土地申報」之程序辦理云云，不惟於法無據，抑且將該兩種不同性質之申請事件混為一談創設比附援引，俱見訴願決定不無適用法規違誤之處（再訴願決定已敘明該函釋，原告主張違法，非在本案審理範圍）。而原告獲推選為該公業新任管理人係經派下員王萬定委任訴訟代理人召集派下臨時大會，分以掛號函件暨登報公告方式通知開會辦理，程序上已極為審慎，復經逾半數以上派下員之出席而合法產生，依私法自治原則，被告當應先予核備，俾原告派下所推選之新任管理人得以迅速延續公業事務進行之宗旨達成，乃被告未待公告期間是否有利害關係人提出異議再由渠等循司法程序解決紛爭，於無不合法之情形下即先刻意阻撓申請，致間接損及原告之私權行使，亦難認已符行政便民、利民目的，而無違依法行政原則，其理殊明。（三）又原告所屬之另一公業即祭祀公業王五祥（而祭祀公業王費為其分支）管理人變更備查申請，亦係由原告訴訟代理人所受任代辦，而該申請案亦係僅由該訴訟代理人提出該公業派下員名冊影本申請，被告即予核准備查，有申請書及備查函可稽，足證對於類似申請案之處理，被告亦不無先後矛盾，審查標準因人而異，難認無違平等原則。佐以被告明顯欠缺要求原告提出派下員名冊正本之必要性，亦已違反比例原則，亦業據原告於再訴願書指摘甚詳，更為訴願決定、被告深知理虧不當，無詞以對而始終於再訴願程序中無法提出答辯之緣由。乃再訴願決定對原告之上開主張，亦未敘明何以不足取，亦非無決定理由不備之違法，其理殊明。二、又祭祀公業土地清理要點第二點係指「祭祀公業（所有）土地之申報」事宜（並非管理人之申報或變更），其立法意旨係就所申報之土地是否確屬公業所有暨無法申報或不為申報之情形予以明文教示規範。而同要點第四點更係承續第二、三點（即公業土地申報細節）再予規範，俾主張土地非公業所有之人知悉而能提出異議，俾免其財產權被侵害。而有關祭祀公業管理人之變動，則係明確規定於祭祀公業土地清理要點第十六點，該要點所稱「管理人之變更」，當包含管理人之死亡、卸任、請辭等一切當然喪失管理人資格之情形，而該要點亦已明確規定「應由新管理人檢具（一）派下員全員證明書、（二）規約（無者免）、（三）選任之證明文件（即推選書），向民政機關（單位）申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴」，是依上開規定，原告於申請既已提出上開規定之文件（派下員全員證明書，即派下員名冊，何以得以影本取代，已如前述），然被告未予核准備查，揆之前述，即難認無不適用法規、適用法規錯誤之違法，其理至明。佐以上開要點明文規定「無須公告」（因屬公業內部事務性質），且明文「有異議者逕向法院提起民事確認之訴」，亦足證與前開第二、四點有關祭祀公業土地之申報規定應予公告、登報（因屬涉外性質），兩者性質、重要程度均顯然不同，當無比照之同一基礎足資援用，足證被告、訴願決定顯然引喻失當，而不無適用法規顯然錯誤之明顯違法可指，且有違立法明確性原則，致損及人民之信賴保護原則，亦業據原告於再訴願書指摘綦詳，原處分更明顯違反該要點所示私法自治原理。三、綜上所述，被告明顯違法，致原告對外因管理人變更備查程序被延宕受阻經年致無法就公業部分土地對承租人請求調租或出售或為任何善良管理處分而損失不貲，再訴願決定、訴願決定竟未詳察，且附和其詞，致公、私益均深受其害，而再訴願決定、訴願決定、原處分既均不無不適用法則、適用法規不當暨理由不備之明顯違法，當不值維持，爰狀請撤銷再訴願決定、訴願決定暨原處分，嗣依據上開起訴事實聲明變更更為命被告應准許原告申請祭祀公業王費管理人變更備查等語。
被告答辯意旨略謂：一、按祭祀公業土地清理要點第十六點規定：「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具：（一）派下全員證明書，（二）規約（無者免），（三）選任證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告，如對該管理人有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」今原告以當初臺北市政府民政局僅發給派下全員證明影本，如何可提出派下全員證明書正本為由，未依規定提出派下員證明書正本。然案經被告向臺北市政府民政局查證，該祭祀公業係經臺北市政府民政局七十四年二月八日北市三字第一九五七號函公告祭祀公業王費派下員名冊、同年四月二十七日北市民三字第六三五九號函發派下員證明書在卷，今原告為便宜行事，不依規定提出派下全員證明書辦理，故被告於八十八年三月二十四日以北市文民字第八八二○八八一一○○號函告知原告，請依規定辦理，上揭資料於本市民政局均有案可稽。惟原告不從，一昧歪曲事實，其所指陳，顯無理由。二、另被告前以八十八年三月二十六日北市文民字第八八二○九九七三○○號函詢臺北市政府民政局有關祭祀公業王費原管理人死亡，民政主管機關發給之派下員名冊遺失，應如何辦理管理人變動乙案，經本市民政局以八十八年四月三日北市民三字第八八二○八八○四○○號函復被告，可由祭祀公業派下員或利害關係人向主管民政機關（單位）申請發給派下名冊影本，再比照祭祀公業土地清理要點規定辦理補發名冊。而被告亦隨即以八十八年四月九日北市民三字第八八二○九六九六○○號函復原告依據前該函復說明辦理。因此，被告絕無強人所難，更無違法情事，洵屬至明。三、綜上所陳，原告所提各點顯無理由，被告並無違法或不當，訴願及再訴願決定亦無違誤，本案再提起行政訴訟為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由按「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具：㈠派下全員證明書，㈡規約（無者免），㈢選任之證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」祭祀公業土地清理要點第十六點定有明文。本件原告於八十八年三月二日檢送祭祀公業王費派下員名冊、規約書及推選書等文件，向被告申辦祭祀公業王費管理人變動，經被告以八十八年三月九日北市文民字第八八二○六九六七○○號函復原告，請補正㈠臺北市政府民政局或區公所發給之派下員名冊正本及影本乙份。㈡公業土地所有權狀影本或土地登記簿謄本及建物所有權狀影本或民政機關備查過之財產清冊影本乙份。㈢已經臺北市政府民政局或區公所備查之規約書影本乙份後，再行申辦。嗣原告於八十八年三月十七日再檢具臺北市政府民政局發給之派下員名冊影本及公業土地所有權狀影本，連同原申請函及其附件再向被告申辦祭祀公業王費管理人變動，案經被告審核後，以八十八年三月二十四日北市文民字第八八二○八八一一○○號函復，請依內政部訂頒之祭祀公業土地清理要點及臺北市政府民政局八十七年六月編印之祭祀公業申請案件範例手冊，檢具相關資料後再行申辦。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：被告命原告補正派下員名冊正本，因臺北市政府民政局僅發給影本，本無正本之發給，被告規定應補正正本，於法有違，且另案祭祀公業王五祥亦委由同一訴訟代理人辦理管理人變更備查，被告卻已准予備查，顯屬有違比例原則及平等原則暨依法行政原則及私法自治原則云云。經查：祭祀公業王費之派下員名冊係於七十四年二月八日由當時之管理人王欽奇向臺北市政府民政局申報後依公告程序核發在案，有經原告提出之該公告暨所附祭祀公業派下員名冊影本附原處分卷可稽，依該公告所附祭祀公業王費派下員名冊之派下員共有三十四名。惟原告所提出本次於八十八年一月十七日推選原告為該祭祀公業管理人之派下員名冊之派下員卻多達四十二名，與上開經依法定程序公告核發之派下員名冊三十四名者，不但人數多少不同，且姓名亦多有不符，足證原告所提出之新任管理人推選之選任證明文件，若依上開七十四年二月八日公告之派下員名冊審核，該選任之證明文件因未經依法公告之合法派下員名冊之派下員推選，依法無效。為使八十八年一月十七日推選原告為該祭祀公業新任管理人之選任證明文件有效，被告曾依臺北市政府民政局八十八年四月三日北市民三字第八八二○八八四○○號函示，函知原告應先辦理「派下員繼承變動，重行繕造派下員名冊，刊登報紙，向主管機關申請補發名冊。俟主管機關補發名冊後．．．。據以辦理．．．。」在案，有該函文附原處分卷可證，乃原告不此之舉，竟以上開七十四年二月八日公告之派下員名冊（僅有派下員三十四名），欲證明該經另外四十二名派下員所推選之新任管理人（即原告）之推選書為有效證明文件，核無足採。參諸祭祀公業土地清理要點第十一條有關祭祀公業派下員變動名冊公告備查之規定，原處分及一再訴願決定，核無違反依法行政原則及私法自治之原則。又原告所提祭祀公業王五祥之原管理人王日明並未死亡，與本件祭祀公業王費之原管理人王欽奇已死亡，派下員已有變動之案情各異，被告因其案情之不同而為不同處理，難謂有違比例原則及平等原則。從而原告所訴，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。其依據原起訴意旨所為變更之訴，（變更請求判命被告准許申辦變更管理人）經核被告並無怠於依法行政之事實，所請亦應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十八 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 林 家 惠法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十 年 十 月 二十二 日