最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一九六四號
原 告 陽明山有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 馬英九右當事人間因市區道路條例事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十一日台八九訴字第○四一二○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告未經申請許可，擅自於臺北市○○街○○○號前等地（如附表查獲地點欄）設置有線電視纜線基座箱，經被告臺北市政府所屬工務局養護工程處於八十八年三月二十日等時間（如附表查獲時間欄）查獲。被告以原告有違市區道路條例第十六條及第二十七條規定，乃依同法第三十三條規定，以八十八年三月二十四日府工養字第八八○二二○二二○○號等函（如附表原處分書文號欄）分別處原告罰鍰新臺幣（下同）九千元，請其於文到三日內至該府工務局養護工程處繳清並拆除之。原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、被告機關並未舉證事實存在：被告機關稱其於道路巡查時發現原告未經申請許可擅自設置有線電視纜線基座箱，即對原告施以行政處分。惟被告機關所謂「擅自設置基座箱」之違法事實是否已經查明而有所存證？或系爭基座箱是否為原告設置而非他人設置，被告機關是否已加以證明？上述情事影響原告之權益甚鉅，自不能憑空妄測。按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」行政法院三十九年度判字第二號判例，闡釋甚詳；故被告機關未臻詳查即率予處分，顯非適法，當然應予撤銷。次按被告就違法事實認定應負積極的舉證責任，故該舉證程度需達通常一般人均不致有所懷疑，得確信其為真實程度者，始得據為違法認定；惟本案違法事實認定，並未通知原告當場會勘作成紀錄，詳載違規地點、時間、違規標的暨違反法條，甚作成照相存證，即就已存有瑕疵證據遽為不利原告處分，實有違被告所應負之積極舉證責任，自難昭折服。二、縱原告之違法事實存在，被告機關未顧及「公益原則、平等原則」亦有可議：原處分書謂：「．．．已違反市區道路條例第十六及二十七條規定，應依第三十三條科處罰鍰新臺幣九千元整，請於文到三日內至養工處繳清並拆除之。」云云，惟基座箱之拆除，將造成原告於該地區所有之收視戶全部無法接收有線電視訊號。而廣播電視乃人民表達思想與言論之重要媒體，且為民眾行使接近使用傳播媒體權利之重要媒介，更為現今社會所有民眾「知」的權利之主要工具，其權益自應由國家予以保障之，被告機關未慮及廣大收視戶權益，實屬非妥。按憲法第一百十四條規定：「公用性及其他有獨占性之企業，以公營為原則。其經法律許可者，得由國民經營之。」有線電視業即為前揭條文所述情形之實例。按有線電視肩負傳播文化、資訊之重大公益責任，其與水、電、瓦斯、電信之於人民日常生活之公益性實屬相當，且有線電視業為傳播訊號至收視戶必先進行網路纜線暨該纜線基座箱鋪設工作，而在籌設初期必須投入巨額資金，此與公用事業須先進行基礎建設始能供應水、電、瓦斯、電信等相同。故交通部於八十八年五月十五日所通過「固定通信業務管理規則」第十二條即明文承認有線電視系統經營者為公用事業。是以被告機關於原告積極舖設纜線建構健全之有線電視產業並使其成為民眾運用寬頻網路之媒介時，不予鼓勵及行政輔導，竟動輒以法相繩，置大台北地區消費者權益及公眾電信利益於不顧，顯有違「公益原則」。蓋公益於現代國家，係以維持和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產、自由及權利，提供文化發展之有利條件為其主要內容，行政機關之作為，倘有悖於此即失其正當性。本件原處分對於民眾生活影響至鉅，懇請鈞院予以斟酌。又按平等權係所有基本權之基礎，其一方面係指法律規範適用上之平等，即其在法律上立足點應相同，另一方面則有拘束與指導國家行為之原則性存在；是以容許中華電信於建置通信網路時設置其基座箱；則原告於建設視訊暨寬頻網路時設置相同之基座箱，被告機關更應同等視之予以同意設置。三、查原告若貿然拆除系爭之基座箱，勢必嚴重影響收視戶之權益，且造成更多不必要之糾紛。因此，倘原告基於維護消費者立場而有兩難者，自應優先對收視戶之權益負責。縱使被告機關有依法處罰之權限，但處罰結果如危害眾多民眾利益時，即與憲法保障人民基本權利之精神有違。行政機關之作為，本受兩大因素之支配，一係法律，二係公益，行政機關之行為應為公益而服務，故行政處分如發生破壞現有之法律秩序或所生影響匪淺，即應考量利益之均衡，故被告機關所為之處罰，正當性尚有欠缺。請判決撤銷訴願、再訴願決定及原處分等語。請被告答辯意旨略謂：一、按「道路用地範圍內除道路及其附屬工程，暨第八條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築，其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第三十三條之規定予以處罰。」「因其他工程之進行，致將道路損壞時，該項工程主管機關或所有權人，應即完全修護，其必須損壞道路時，並應事先獲得該道路主管機關之許可。」「違反第十六條及第二十七條之規定者，主管機關得按情節處六百元以下罰鍰。」市區道路條例第十六條、第二十七條及第三十三條分別定有明文。另依行政院七十二年八月二十七日臺規字第一五八二一號令規定：「依戡亂時期罰金罰鍰提高標準條例（現修正名稱為罰金罰鍰提高標準條例）第一條前段及第三條規定，將．．．市區道路條例第三十三條之罰鍰數額，提高為五倍．．．。」臺北市政府工務局養護工程處有線電視纜線申請暫掛雨水下水道審查作業程序三－（三）－⒌規定：「設施物設置位置圖：側溝、箱涵、涵管等雨水下水道設施內絕對不得設置纜線以外任何設施（如光投落點基座箱等）。其設施物設置位置原則以路權外設置為最優先，如確無法取得私地設置，原則同意如下地點設置：㈠高架橋、路橋下之空間㈡人行道寬一．六公尺以上之設施帶上㈢巷道十公尺以下道路，於居民不反對地點，同意放寬設置。」故業者之設施物以路權外設置為原則，須確實無法取得私地設置時，方得檢附設施物設置位置圖，並標示欲設置之設施物名稱及位置等資料，向養護工程處申請設置於高架橋、路橋下之空間及人行道寬一．六公尺以上之設施帶上。二、經查原告雖曾依「臺北市有線電視纜線暫掛雨水下水道處理要點」及「臺北市政府工務局養護工程處有線電視纜線申請暫掛雨水下水道審查作業程序」規定檢附相關文件向被告所屬工務局養護工程處申請有線電視纜線暫掛雨水下水道，並經該處核准及訂有租約在案。惟查原告並未將欲設置之基座箱位置標示於相關圖說上。準此，原告設置之基座箱既未標示於相關圖說上，自無提出申請之可言。而原告明知該地點不在已申請核准範圍之列，仍予設置，被告認定係擅自設置損壞道路應無違誤，從而依前揭市區道路條例及提高罰金罰鍰倍數規定科處罰鍰並令拆除之，於法並無不合。另被告雖命原告將違規設置之基座箱於文到三日內拆除，被告已審慎考量違規設置之基座箱可於三日內拆除完畢，為顧及公眾權益早日回復道路原狀以供公眾通行，故令原告於文到三日內拆除之，並無不妥。又中華電信公司建置通信網路，係依據電信法第三十二條規定設置，查附表查獲地點欄所列地點設置之有線電視纜線基座箱為原告所有，原告並不爭執，被告認該基座箱為原告所設置，自非無據；而原告明知該地點不在已申請核准範圍之列，仍予設置，被告除對原告處以罰鍰外，並斟酌臺北市市○道路通行權益已因原告到處設置基座箱而受損，且原告既已與被告所屬工務局養護工程處簽訂有線電視纜線暫掛雨水下水道租約，乃令其文到三日內拆除，揆諸首揭規定並無不當；惟原告已於事後提出設置之申請，並經許可，已無拆除之疑慮。三、綜上所陳，足見被告依法裁罰並無不合，原告提起行政訴訟顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第八條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築，其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第三十三條之規定，予以處罰。」「因其他工程之進行，致將道路損壞時，該項工程主管機關或所有權人，應即完全修護，其必須損壞道路時，並應事先獲得該道路主管機關之許可。」「違反第十六條及第二十七條之規定者，主管機關得按情節處六百元以下罰鍰。」為市區道路條例第十六條、第二十七條及第三十三條所規定。又現行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣之三倍折算之，復為現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第二條所明定；另行政院以七十二年八月二十七日台七十二規字第一五八二一號令規定，依戡亂時期罰金罰鍰提高標準條例（已於八十年五月六日修正為罰金罰鍰提高標準條例）第一條前段及第三條規定，將市區道路條例第三十三條之罰鍰數額提高為五倍。查原告未經申請許可，擅自於臺北市○○街○○○號前等地（如附表查獲地點欄）設置有線電視纜線基座箱，經被告臺北市政府所屬工務局養護工程處於八十八年三月二十日等時間（如附表查獲時間欄）查獲。被告以原告有違市區道路條例第十六條及第二十七條規定，乃依同法第三十三條規定，以八十八年三月二十四日府工養字第八八○二二○二二○○號等函（如附表原處分書文號欄）分別處原告罰鍰九千元，請其於文到三日內至該府工務局養護工程處繳清並拆除之。查被告所屬工務局養護工程處於道路巡查時發現，原告於附表查獲地點欄所敘地點設置之有線電視纜線基座箱，並不在許可核准暫掛之範圍內，被告以原告未經申請許可，擅自將道路損壞而設置有線電視纜線基座箱，違反市區道路條例第十六條及第二十七條規定，有被告所屬工務局養護工程處，分別攝影存證附訴願卷可稽，本件違規事實，洵堪認定，且原告提起訴願時，主張被告所處罰之地點，係其已依法提出申請者，自不得謂其基座箱之設置，有何違法之處云云，並未否認各該系爭基座箱為原告所有，則本件原告起訴主張，系爭基座箱是否為原告設置而非他人設置，被告並未舉證證明云云，自不足採。次查憲法規定人民之自由權利，如為維持社會秩序或增進公共利益所必要者，尚非不得以法律限制之，憲法第二十三條定有明文。首開市區道路條例第十六條關於道路用地禁止建築及第二十七條關於道路施工應事先獲得道路主管機關許可之規定，乃為維護人民道路通行權益所必要，與憲法第二十三條規定並無不合，人民之相關權益，於該法律規定範圍內，自應有所限制，況主管機關處分業者未依法申請設置有線電視纜線基座箱，乃督導業者依法經營其業務，以維護人民道路通行權益，尚非對人民知的權利有何限制；至中華電信公司建置通信網路，係依法設置，與本件違規情形不同，其處理方式各異，並無違反平等原則可言。綜上所述，本件原處分於法並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。至原告事後申請設置有線電視纜線基座箱，並經許可，不在本件審理範圍內，亦非本件確定判決既判力所及，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 林 家 惠法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 十 月 三十 日