最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二○六五號
原 告 乙○○
甲○○右共同訴訟代 理 人 丙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年一月三十一日台八九內訴字第八八○七二二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告共同負擔。
事 實緣原告承租臺北縣金山鄉三七五租約土地，於民國（以下同）八十八年二月十一日向被告請求依土地法第三十三條之規定代為照價收買承佃之耕地，經被告函復略以：「．．．臺端請求本府代為照價收買定有三七五租約支出租人所有土地乙案，．．．『土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，目前尚難執行，並由內政部研修土地法已杜爭議』，故目前尚無得據以辦理。」而否准其所請，原告不服，提起訴願、再訴願遞遭駁回，遂向本院起行政訴訟。茲摘敘訴兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原處分、訴願及再訴願，以行政機關間之公文書函，駁回原告等，顯有違反法律及憲法之規定。內政部以八十四年八月八日八四內字第八四七六八二號呈請行政院函示，行政院以八四內字第三二三三一號函復，其主旨略以，所報關於土地法第三十三條執行疑義，請鑒核一案，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理。由此得知，此函僅得作為各機關研修法之決議，其意旨是指「請儘速辦理修法工作，當不可能是請儘速辦理停止該法之效力」，也就是說，此函是「指示修法，並非指示請儘速辦理停止依法行政，否則即違反憲法及土地法之規定」，依憲法第一百七十二條及第一百七十三條，當屬無效之命令，更不得以無效之命令或機關間往來之書函據以准駁原告等，故再訴願決定在適用法規上顯有錯誤。即有違反憲法第一百七十一條：「法律與憲法牴觸者無效．．．。」，第一百七十二條﹁命令與憲法或法律牴觸無效。」之規定。二、土地法經五次修正，對土地法第三十三條適用及執行，均無疑義，其間並未產生窒礙難行。我國土地法係於民國十九年六月經立法院通過，國民政府明令公布，民國二十五年三月一日施行，民國三十五年四月二十九日全面修正並公布施行，民國四十四年三月修正第十八條關於外國人土地權利之規定，民國六十四年七月第三次修正十二條，增定九條，民國七十八年十二月二十九日第四次局部修正，民國八十四年一月修正第三十七條之一。土地法經由前述五次修正中，均對土地法三十三條適用與執行皆無疑義，各縣市依法執行代為照價收買，其案例不勝枚舉。至第五次八十四年一月修正土地法時有關本條亦無爭議。再經七個月時間，即產生窒礙難行，各行政機關實難自圓其說，更不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得以此違法之命令據以准駁。於八十六年間更有鈞院八十六年判字第一三一四號及同年度第一四四九號等，撤銷行政機關否准承佃人申請代為照價收買之判決，即可明證行政機關否准原告等，在適用法規上顯有錯誤。故行政機關在未修法前，不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得籍此違法之命令據以准駁，為法所明定。三、行政機關適用土地法第三十三條規定應無裁量餘地。一般而言，在條文中如載為「應」字，即非行政裁量範圍；但法條中使用「得」字者，固然常屬裁量之規定，惟並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，不少情形「得」字用於賦予行政機關以某種限，與裁量無關。至法條中既無「得」字亦無其他授權裁量之字樣時，通常固屬羈束性質，但仍應從法條之涵義或各該法律之立法意旨加以推求。該條條文中規定，如承佃人繼續耕作滿八年以上，「得」請求該管轄縣市政府代為照價收買之。該「得」字僅在賦予承佃人於符合本條二款規定要件，且無第二款消極條件情況下，請求該管轄縣市政府代為照價收買之權利。承佃人是否請求，承佃人有選擇權利。由此得知本條條文中之「得」字，並非賦予行政機關准否承佃人請求代為照價收買之裁量權。從而，該管轄縣市政府於受理承佃人聲請代為照價收買案件，拒不審核承佃人是否符合本條規定要件，逕行否准其請求，應屬裁量之濫用，屬瑕疵裁量，應受司法審查。此由鈞院評事林清祥所撰於八十六年十二月三十一日司法周刊第八五九期第二版淺談行政裁量與司法審查之關係兼論土地法第三十三條之適用，即闡述相當明白。四、再訴願決定有違「平等原則」之一般法律原則。所謂「平等原則」其意涵為「等者等之，不等者不等之」。亦即相同之事件應為相同之處理，不同之事件為不同之處理。就相同之事件為不同之處理，或就不同之事件為相同之處理，如無差別待遇之合理基準，即違及平等原則。司法院釋字二二一號解釋即明白揭示此意旨，釋字
二二四、釋字三一八、釋字三四一及釋字三六五亦一再重申。而在八四內字第三二三三一號之書函前後，鈞院判決符合本條規定依法得申請代為照價收買，並不乏實例，且適用上對照價收買「價金」及「方式」皆並未產生窒礙難行之情形。行政法院五十二年度判字第一九六號判決及同年度判字第二二九號判決，八十六年度判字第一三一四號及同年度第一四四九號亦均得適用本條所作之判決，在在均證明本條適用並無爭議。本案原告等與前揭判決為相同之事件，再訴願決定卻為不同之判決，顯與平等原則未合。八四內字第三二三三一號之書函亦違背憲法第一百四十三條第四款國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積。此為耕者有其田之基本國策。而土地法第三十三條是貫徹憲法第一百四十三條更積極有效之法也。不執行則顯與憲法及法律未合，依中央法規標準法第十一條，而無效。五、我國基本國策之一「耕者有其田」至今從未改變。耕者有其田條例廢止，不等於廢止「耕者有其田」的基本國策。到今日為止，憲法中仍明文規定「耕者有其田」之基本國策，由憲法第一百四十三條規定至明，在土地法第三十三條明載，本條是達到耕者有其田更積極有效之法。民國四十一年一月二十日內政部長黃季陸在立法院答詢時即指出，扶植自耕農分直接與間接兩種方法，一是徵收放領的直接扶植，二是由政府貸款自由購買保留地的間接扶植，預計三年內可全部完成，如果地主不賣土地，則可依照土地法第三十條之規定（即現同法三十三條），可申請政府代為照價收買，三七五減租迄今（四十一年）多已超過八年，都有權申購，如此定可全部達成，絕非名實不符，而是文正對題。此與八十四年八月八日研商結論，此兩極之說誰是誰升至明。「實施耕者有其田條例」廢止，絕對與土地法第三十三條之適用與執行無關，在民國十九年所訂土地法第一百七十五條規定：「本法施行後同一承租人繼續耕作十年以上之耕地，其出租人為不在地主時，承租人得依法請求徵收其耕地。」及民國三十五年所修定土地法中第三十三條，即同現今之本條，上述有關請求政府代為照價收買承佃耕地之法，皆在實施耕者有其田條例立法之前，是故實施耕者有其田條例之廢止根本與本條無關，是風馬牛不相及之事，請各行政機關深入了解。六、並未有行政機關所稱保留地而不能執行問題，政府應依「誠信原則」依法執行：⑴實施耕者有其田條例中第十條才有保留地之名詞規定，此條例既已廢止，又未對「保留地」作保留，故即無保留地之詞及法律依據。請行政機關勿再藉「保留地」之詞發揮。由上述內政部部長黃季陸答詢時即說明「保留地」若地主不賣，即可適用土地法三十三條之規定。在實施耕者有其田條例第十二條即規定現耕農民承買保留地得向政府申請貸款，並有優先購買權。原民國四十二年實施放領時，即以地主出租耕為徵收之對象，意在消除佃制度。而採和緩漸近方法，即合理規定地主保留出租耕額數，先僅徵收其保留額以外之耕地，然後由政府貸款農民，再以協議方式，購買其保留者，使地主初不盡失其地，而佃農仍全可得之。雙方兼顧，阻礙不生。才能順利推行。同時由政府以公權力強制訂定三七五租約，但幸運之佃農可得到放領的，繳十年租金，即可獲得所有權，不幸被地主選中保留地之佃農就成為現存之佃農，已繳五十年，仍無所有權。當時政府為解決未放領佃農問題，編列一千億基金為扶植保留地的佃農成為自耕農而設，但政府未積極辦理所致，絕大部份佃農都不知有此基金，但現此基金已被移作他用。⑵在民國五十八年三月二十九日執政黨第十全代表大會第十六次會議通過「貫徹實施耕者有其田綱領」規定保留地之出租耕地，除若干情形外，應由政府徵收放領給現耕農民。政府於八十二年七月以時代變遷，擔心因誤解農地在往後再出租會被徵收放領而廢止「實施耕者有其田條例」，但不意謂政府不再扶持佃農成為自耕農，並應以另計法律予以保護。綜上所陳理由，被告所為否准處分已有違誤至為明顯，而一再訴願決定適用法規亦有錯誤，自應廢棄，為此狀請鈞院判決均予撤銷，而由被告另為適法之處分以保權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、查土地法第三十三條有關耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，前經內政部於八十四年七月十四日邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研商，基於法律適用、政策考量理由，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。上開結論經行政院以八十四年九月四日臺八四內三二三三一號核復「同意照研商結論辦理」在案。按該函意旨：「（一）就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其他施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利、義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。．．．．」本府為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行，並無不洽。二、次按行政法院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議：「．．．承佃人繼耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。．．．．且實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜。又耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。主管縣市政府審酌上情以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。」本府基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕她之請求，並未逾越行政裁量權。三、至原告辯稱對於照價收買「價金」及「方式」皆未產生窒礙難行之情形，並例舉鈞院五二年度判字第一九六號判決、同年度判字第二二九號判決及八十六年度判字第一三一四號判決、同年度判字第一四四九號判決，證明本條例適用並無爭議乙節。經查上開判例（決）（除八十六年度判字第一四四九號判決）均對原告之請求照價收買為駁回之判決，至於八十六年度判字第一四四九號判決（裁判日期於八十六年六月十三日），雖以該管縣市政府不得以相關事項及如何收買均無規定，或對土地所有權人權益影響殊鉅為由，以行政院函示研修土地法，目前尚難執行為由，拒絕承佃人之請求云云，惟同年九月三十日鈞院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議及鈞院八十八年度判字第二○二四號均提出不同見解，並駁回原告（承佃人）之請求。四、按憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」、中央法規標準法第二款規定，關於人民之權利義務者應以法律定之及司法院釋字第四○九號解釋意旨，凡對於人民財產權發生嚴重影響者，法律自應詳加規定，故本府依上述臺灣省政府地政處函核示意旨，以上地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等均無法律明文規定，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議，．．．，依法並無違誤，原訴願決定及再訴願決定亦無不洽，均請一併予以維持。綜上所述，本案均依相關規定辦理，並無行政裁量權之濫用及違反依法行政原則，故本案原告之訴為無理由，敬請察核予以駁回等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。．．．」雖為行為時土地法第三十三條所規定，惟既規定「得」而非「應」，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府即有裁量之權，本院八十六年九月份庭長評事聯席會議就此問題亦持此見解；八十九年二月二日總統公布修正之土地法已將該條文明令刪除。本件原告請求被告依當時土地法第三十三條規定代為照價收買原告向地主承租坐落臺北縣金山鄉三七五租約土地，被告以基於法律適用與政策考量，認目前尚難以執行等由否准原告之請求，於法尚無不合。原告訴稱被告逾越行政裁量權及違反平等原則之詞，核與事實不符，尚不足採。訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 八 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 十一 月 十五 日