最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二一五四號
原 告 臺灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○被 告 臺南縣政府代 表 人 陳唐山右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十八年十月二十六日台八八內訴字第八八○六九三八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實綠被告於八十六年十二月間公告徵收原告所有台南縣永康市○○段六八二之一地號等六十九筆土地作為永康市○市○○○號道路工程用地，又被告於八十七年六月間公告徵收原告所有台南縣○○鄉○○段○○○○○號等八筆土地作為東山鄉南九十九線東山至東原段第一期道路拓寬工程用地，原告向被告申請發放上開土地依公告土地現值加四成之補償費，案經被告就台南縣永康市○市○○○號道路徵收補償費部分以八十七年一月十五日府地重字第八六八九號函復：「．．．二、查農地重劃時，農民所提供之水路用地，登記為貴會所有，其用意旨在管理維謢方便，如有變更用途出售或辦理徵收，其所得價款之處理，經臺灣省政府八十三年三月九日府地五字第一六○八一號函，仍應依照．．．規定存入本府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶內。．．．對加四成補償費，非屬地價範圍，雖併同地價一併發放，但由本府代領存入土銀專戶內．．．。」又被告以八十七年七月六日府地重字第一一七一七七號函及八十七年七月二十四日府地重字第一二九一九一號函就南九十九線東山至東原段第一期道路拓寬工程部分函復「．．．其徵收加四成補償費非屬地價範圍，本府派員領取該補償費，存入本府當地臺灣土地銀行新營分行設立之該重劃區經費專戶內。．．．。」原告不服，以被告拒發依公告土地現值加四成補償費顯已違反法令損及權益為由，向臺灣省政府提起訴願，經遭駁回，原告不服，向行政院內政部提起再訴願。案經內政部八十八年三月二十三日台內訴字第八八○二一九七號再訴願決定以臺灣省政府漏未對被告於八十七年六月間公告徵收原告所有台南縣○○鄉○○段○○○○○號等八筆土地拒發依公告土地現值加四成補償費部分作成訴願決定，乃將原決定撤銷，責由原決定機關另為適法之決定。臺灣省政府遂重為決定，仍予以駁回，原告不服，提起再訴願，經遭決定駁回在案，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本件原告被征收之台南縣永康巿車行段六八二之一地號等六十九筆土地，係民國五十八年十月十八日因農地重劃而登記為原告所有。
重劃前原有原告所有之水路，重劃後併其他農民提供而成為該六十九筆地號之水路。台南縣○○鄉○○段○○○○○號等八筆土地係於五十二年六月八日農地重劃而登記為原告所有。登記之初並未附加僅為便於管理而不賦予財產上利益之條件。更無所謂之「信託」登記。則於六十九年十二月十九日公布施行之「農地重劃條例」第三十七條第二項亦僅規定「重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，并由農田水利會管理維護之」。以「所有及管理維護」併列，亦未限制僅有管理維護而不得享所有權。二、按土地法第二百三十三條規定「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之．．．」。都市計劃法第四十九條規定「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償費以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值為準，必要時得加成補償之．．．」加成補償係法定之地價補償費。因之內政部於七十七年十月八日以台（七七）內地字第六四一五○二號函示「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，土地法第二百三十三條訂有明文。本案公共設施保留地之加成補償，雖非屬地價範圍，惟亦為都市計劃法所明定得發給之補償費，自應依上開法條規定期限併同地價一併發放」。三、惟被告執依台灣省政府六十三年五月八日府民地戉字第四三○二五號函，七十四年十二月五日府地五字第一五八○六六號函，七十五年二月十七日府地五字第一四二七九七號函，七十六年一月二十日府地五字第九五九○四號函而謂：「農地重劃後給排水路權屬之登記，茲為便於管理并減少執行上之困難起見而登記水利會所有，並非賦予財產上利益，徵收加四成非屬地價範圍之補償費」而拒予發放。姑不論本件土地登記與原告之初，並無附加此條件如上述，且重劃前亦有原告之水路。至六十三年以後始陸續以上述之行政命令限制。按「土地所有人自由使用，收益，處分其所有物，雖僅得於法令限制之範圍內行之。但無法律根據之行政命令，不得對所有權加以限制」為最高法院二十一年上字第一○一○號判例所示。且類似給付地價加四成補償費，台中縣政府向台灣省南投農田水利會以不當得利請求返還其地價加四成補償費事件，經台灣南投地方法院以八十七年度重訴字第七號判決駮回台中縣政府之請求判決確定有案。按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸法律．．．」為中央法規標準法第十一條所明定。土地法第二百三十三條規定「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發紿之．．．」。都市計劃法第四十九條規定「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值為準，必要時得加成補償之．．．」。本件被告扣留不發之地價加四成之補償費，為上引土地法第二百三十三條所定其他補償費及都巿計劃法第四十九條規定之加成補償費，為對土地所有人之法定補償費。而依土地法第四十三條所定「依本法所為之登記，有絕對效力」。則被告徵收之本件土地登記，既以原告為所有人，乃被告憑無法律根據之行政命令扣留不發依法律明定應發之加成地價補償費，揆諸上引中央法規標準法規定，顯屬違法。五、若云農地重劃，水路登記為農田水利會所有，係為便於管理而不賦予財產上利益，則既發給地價補償而獨地價加四成之補償費不發，豈不自相矛盾？至內政部七十七年八月二日台（七七）內地字第六二一○五四號函釋：都市計劃公共設施保留地之徵收，「加成補償」非屬地價範圍，係為對此「加成補償」，不必徵收土地增值稅而已，非否定此「加成補償」為「法定之地價補償費。」六、被告曾辯云「此類土地出售所得價款，應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用」。惟查○○○區○○○設道路而不存在，何來用為該重劃區修繕工程？況原告係依農田水利會組織通則第一條「秉承政府推行農田水利事業，服務農民而組織之公法人。農地重劃提供土地為水路者，亦係原告之會員，則地價加四成之補償費由原告承領，為改善農業灌溉，農田排水等設施并為維持管理之浩繁費用，正回饋於農民，亦不悖於原提供土地農民之旨意。綜上理由，被告於未經立法限制農田水利會不得享有土地所有人之財產收益，僅憑一紙行政命令為所有權之限制，且地價補償可發，地價加成補償不發之矛盾命令而執行，顯然違法侵害原告權利。其處分不足維持，為此請判決撤銷原處分、訴願及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查台南縣永康巿車行段六八二之一地號等六十九筆土地，係民國五十八年蜈蜞潭農地重劃區內土地○○○鄉○○段○○○○○號等八筆土地，為五十二年東山農地重劃區內土地，係屬六十九年十二月十九日「農地重劃條例」公布施行前，由農民參加農地重劃無償所提供之水路用地，依台灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一○九一八號令、五十二年三月二十二日府民地戊字第五七八二號令、五十二年九月六日府地戊字第一九九二五號令，對於重劃後給排水路權歸屬之登記，為便於管理並減少執行上之困難起見，而依行政命令登記為水利會所有，並非賦予財產上之利益，在法律上為一種信託關係。受託人台灣省嘉南農田水利會所得利益仍應歸還信託人所有。原告稱被告依行政命令之規定不發放非屬地價範圍之加成補償費，並無法律根據一節，按當時以行政命令辦理信託登記給原告，如有牴觸法律，那麼該等土地登記為原告所有，係依據五十一年前揭行政命令規定辦理亦應無效，則該等土地所有權應更正登記為被告所有，則該項徵收補償費由被告領取自無上項訴訟之爭。準此，重劃時農民所提供之農水路用地，其因變更用途處理後所得價款，依據前台灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三○二五號函、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八○六六號函、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九○四號函規定，應存入台南縣政府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶內，作為優先償還政府墊付工程款，修繕工程經費及因圖、地面積短少差額地價補償之用。惟原告均未依函示辦理。被告針對該案多次函請原告依前台灣省政府前函規定，及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三○二二一三號函、前台灣省政府八十三年三月九日府地五字第一六○八一號函等相關規定辦理。為溝通雙方意見，並由被告派員至原告辦公室研商該變更用途所得價款處理方式，惟未達成共識。被告復於八十六年四月十五日邀請前台灣省政府地政處、水利處及原告在本府召開研商會議，惟原告亦表示不同意依台灣省政府前函有關規定辦理。又前省議員方醫良於八十六年十月三十日省政總質詢：「將水路用地歸還原地主」，省政府於八十六年十二月二日於省府第一會議室邀請相關單位召開會議，結論：「其屬農民提供之農水路用地，在法令未修訂以前仍依照省府現行有關規定辦理」。並由前台灣省政府以八十七年二月七日府地五字第一三七七七號函請原告依照會議結論辦理，前台灣省政府地政處亦以八十七年三月十一日地五字第一二四五八號函請前台灣省政府水利處督促農田水利會配合及依有關規定辦理。二、重劃區內原告重劃前原有水路面積，經被告統計各農地重劃區內，重劃前原告原有水路面積占重劃後全區水路面積比率結果，原告佔有比率偏低。被告多次函請原告確認該項面積比率，惟原告八十六年十月十五日嘉南財字第二○○九七號函復「．．．正搜集相關資料及圖冊研判中」、並於八十七年九月十四日嘉南財字第八七○○一九七二九號函復「．．．自無與本府商談地價款分配之必要」，並不派員到府會辦。三、按七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法第四十九條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之．．．」其所稱「加成補償」，根據立法院審議該法之詢答意旨，係指地價以外之補償，非屬地價範圍。又土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後十五日發給之．．．。」被告依前揭規定對原告發放徵收地價，是已完成徵收手續，至原告所領取之地價本府將另循法定程序通知其繳回重劃區經費專戶。按依平均地權條例第十條、都市計畫法第四十九條規定及內政部七十七年八月二日台內地字第六二一○五四號函，因本府為顧及系爭土地所在重劃區土地所有權人之權益，而領取其徵收加四成非屬地價範圍之補償費，並依前省府六十三年、七十四年、七十五年、七十六年等有關前函規定將該款額存入土地銀行當地重劃區經費專戶內，作為該重劃區修繕工程及作為重劃區土地因圖、地面積短少差額地價補償費之用，與法並無不合。四、原告稱○○○區○○○設道路而不存在，係片面不實之詞，該等重劃區除了少部份徵收而開闢道路用地外，其餘尚有多數農路、水路及構造物亟待改善。另原告所稱受領之補償費利用於水利事業，回饋農民，然未盡其如所言，農民屢次反映水路應改善時，原告函復因輸水機能尚可，倘無改善之必要，未予辦理改善，顯屬推托之詞，致引起農民向民意代表及本府反應其不滿之情緒。綜上論結，本案原告之訴為無理由，敬請鈞院依法判決駁回之等語。
理 由本件被告於八十六年十二月間公告徵收原告所有台南縣永康市○○段六八二之一地號等六十九筆土地，又八十七年六月間公告徵收原告所有台南縣○○鄉○○段○○○○○號等八筆土地，因上開土地均係農地重劃時登記為水利會所有，被告曾多次函請或協調原告將領取之地價補償費依行政函示意旨存入台南縣當地土地銀行設立之重劃區經費專戶內，原告不同意，被告乃將系爭土地依公告土地現值加四成之補償費逕行存入當地土地銀行設立之重劃區專戶內，原告遂向被告申請發放上開土地依公告土地現值加四成之補償費，案經被告就台南縣永康市○市○○○號道路徵收補償費部分以八十七年一月十五日府地重字第八六八九號函復：「．．．二、查農地重劃時，農民所提供之水路用地，登記為貴會所有，其用意旨在管理維謢方便，如有變更用途出售或辦理徵收，其所得價款之處理，經臺灣省政府八十三年三月九日府地五字第一六○八一號函，仍應依照．．．規定存入本府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶內。．．．對加四成補償費，非屬地價範圍，雖併同地價一併發放，但由本府代領存入土銀專戶內．．．。」又被告以八十七年七月六日府地重字第一一七一七七號函及八十七年七月二十四日府地重字第一二九一九一號函就南九十九線東山至東原段第一期道路拓寬工程部分函復「．．．其徵收加四成補償費非屬地價範圍，本府派員領取該補償費，存入本府當地臺灣土地銀行新營分行設立之該重劃區經費專戶內。．．．。」原告不服，提起一再訴願，一再訴願決定亦以同一理由維持原處分，固均非全無所見。惟原告提起本件行政訴訟，訴稱：都市計劃法第四十九條規定「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償費以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值為準，必要時得加成補償之．．．」加成補償係法定之地價補償費。因之內政部於七十七年十月八日以台（七七）內地字第六四一五○二號函示「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，土地法第二百三十三條訂有明文。本案公共設施保留地之加成補償，雖非屬地價範圍，惟亦為都市計劃法所明定得發給之補償費，自應依上開法條規定期限併同地價一併發放」。惟被告執依台灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三○二五號函，七十四年十二月五日府地五字第一五八○六六號函，七十五年二月十七日府地五字第一四二七九七號函，七十六年一月二十日府地五字第九五九○四號函而謂：「農地重劃後給排水路權屬之登記，茲為便於管理并減少執行上之困難起見而登記水利會所有，並非賦予財產上利益，徵收加四成非屬地價範圍之補償費」而拒予發放。姑不論本件土地登記與原告之初，並無附加此條件如上述，且重劃前亦有原告之水路。至六十三年以後始陸續以上述之行政命令限制。而依土地法第四十三條所定「依本法所為之登記，有絕對效力」。則被告徵收之本件土地登記，既以原告為所有權人，乃僅憑無法律根據之行政命令扣留不發依法律明定應發之加成地價補償費，揆諸中央法規標準法規定，顯屬違法云云。經查：㈠行為時土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿十五日內發給之。．．．」又依都市計畫法第四十九條所稱「加成補償」，係給予被徵收土地所有權人，以補足土地公告現值偏低所造成之損失，自應於發給地價補償予土地所有權人時，一併發給。又被告為徵收系爭土地所編製之土地補償地價清冊，已將四成補償費列冊，並經公告、被告自有依清冊所載金額發給之義務。被告就「加成補償」部分，依據內政部七十七年八月二日台內地字第六二一○五四號函指非屬地價補償作為拒發給之理由，難認有據。㈡系爭水路土地係於民國五十二年及五十八年辦理農地重劃時，依據臺灣省政府五十一年八月十八日府地戊字第一○九一八號令發布之「辦理農地重劃工作改進事項」一、㈥之規定，登記為原告所有。惟嗣後臺灣省政府先後以六十三年五月八日府民地戊字第四三○二五號、七十四年十二月五日府地五字第一五八○六六號、七十五年二月十七日府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日府地五字第九五九○四號函及內政部八十三年二月十四日台內地字第八三○二二一三號函示：「農地重劃時農民所提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃已修繕工程經費，並不得移作他用。惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入當地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用」。數年來各水利會皆依上開函辦理。臺灣省政府為有關水利之主管機關，基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得之款之使用，實為確保農地水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需要。此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務。又上開函示既就原屬農民所有之土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，尚與臺灣省政府將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違。惟原告未依函示辦理，經被告多次函請原告依上開函示辦理。原告仍置不理，被告乃將關於農民提供水路用地部分之加成補償撥入該重劃區經費專戶內，固無不合。㈢依上開臺灣省政府及內政部函，專就農地重劃區農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後變更用途出售所得價款，應存入專戶所為指示，臺灣省政府另以八十三年三月九日八三府地五字第一六○八一號函示：「非農民所提供之農水路用地，即原屬水利會所有者，其後因變更使用處理後所得之價款，自應依照「臺灣省農田水利會財務處理辦法」規定，由水利會存入專戶。按農○○○區○○路及有關水利設施，除農田水利會原有水路用地抵充者外，如有不足，由重劃區原農民所提供。故重劃區水路變賣或徵收所得之款，屬於原農民所有者，始應存入經費專戶。臺灣省政府為解決上開問題，以臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理有關事宜會議紀錄，其結論為請各縣政府應：（一）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊，（二）請縣政府在一年內完成前（一）項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據。被告並未提出任何資料證明其對於重劃區內登記為原告所有之水路土地，已依上開函件及會議紀錄結論辦理清查建立清冊，或已會同原告協商確認，即遽將全部登記為原告名義之土地被徵收加成補償款存入被告名義之專戶而否准原告發給之請求，與前述臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及處理有關事宜會議紀錄自有未符，是原告所訴尚非全無所據。本件被告未清查本案被徵收土地是否部分屬於原告原有，即遽將本案全部征收加成補償費存入被告在銀行專戶而全部否准原告發給之請求，事實尚有未明。綜上，原處分否准原告發給加成補償費之請求尚嫌速斷，一再訴願決定未就此予以糾正，亦嫌未洽，原告據以指摘求為撤銷，非全無理由，合將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告查明何部分被徵收土地屬於原告原有何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分，以昭公允。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十 年 十一 月 二十八 日