最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二一六五號
原 告 甲○○被 告 新竹縣政府代 表 人 林光華右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國八十八年十一月二十四日台八八內訴字第八八○六七三○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣臺灣省政府精簡組織前，為辦理高速鐵路新竹車站特定區區徵收，於報經行政院核准後，發交被告以八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八一號公告徵收，並以八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八二號函通知土地所有權人。原告於公告期間內提出聲明異議書稱：其所有坐落新竹縣竹北市○○段十興小段二十七之九地號土地，位於高鐵新竹車站特定區區段徵收範圍內，屬於建地目，面積為七一○平方公尺，目前供兒子作工廠倉庫使用，因高鐵車站特定區區段徵收開發後發還抵價地僅百分之四十，約八十多坪土地，太過狹小，請求依建物原地全部配還或按徵收私有土地面積百分之百發給抵價地，案經被告以八十八年四月三日八八府地徵字第三四二七八號函復於法無據，欠難照辦。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、按中華民國人民財產上之權利受憲法之保障，係憲法所明文規定。蓋土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，故規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（參照大法官釋字解釋）。另「各級主管機關依本條例規○○○區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價，如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分四十。
」（平均地權條例第五十四條第一項參照），法律已明文規定抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十原則，不得少於百分之四十，且情形特殊者，尚不在此限，意寓抵價地總面積於特殊情形可以比徵收總面積百分之五十還高。然被告所訂之高鐵用地徵收標準並非提高返還抵價地比例，其乃將比例降至法規規定之最底限，若非有極特殊必要之需求，實不應如此，否則將嚴重違背比例原則。被告應提出精確之說明，以證其實，不能僅如答辯聲明空言：如提高地價比例，勢必減少道路、學校、公園、停車場等公共設施．．．並降低開發後之居住品質。況依被告區段徵收第一期縣政用地發還抵價地之標準百分五十而為觀察，在各種規劃與利用解釋之客觀情形上，與高鐵用地徵收計劃無甚差異，然返還抵價地卻較之減少百分之十，其理由何在？被告若無堅強理由以證其降低比例為合理之決定，將有違背平等及裁量失當之原則，又被告以未有法令根據駁回原告之請求，顯屬誤會。
二、原告所有之上揭二七之九地號土地，屬於建地，本得建築，應屬上揭平均地權條例所謂之情形特殊者，洵無疑義，否則不論何種土地一律同視，則政府將土地劃分有建地、農牧用地有何意義？故被告不管徵收之土地做何用途，一律發還百分之四十之抵價地，有農地者，或許利益大增，但卻使原告可得建築之土地，驟減少百分之六十，實對原告不公。一律齊頭式之平等，非但與上揭法文解釋所謂之應給予合理之補償相違背，亦違反公平、平等原則。
三、系爭土地及其上廠房建物倉庫，即係原告自父親處繼承而來，原告原從事木材生意，後將廠房建物倉庫賣予兒子楊熾委，使楊熾委整修使用。現系爭土地上存有原告之子所有之工廠倉庫，若原告系爭土地因配合高速鐵路公共工程需要被徵收，卻僅發還百分之四十之抵價地，剩八十多坪土地而已，再扣除容積管制，則原告兒子要再建築工廠使用，面積顯然太過狹小，而難以營生發展，對原告家庭生計實為不利，工作權、生存權又被剝奪。
四、被告於徵收原告土地前，並未徵詢原告意見，且其作業方式甚為秘密，原告根本沒有參與程序之機會，其僅以徵收通知函會知原告將徵收原告土地，並自行訂定抵價地返還標準。依大法官釋字第四○九號「．．．尤其於徵收計劃確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用」，且依新公布之行政程序法第一○二條亦規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應予相對人陳述意見之機會，因情況需要，甚應舉行公聽會。本件被告恣意訂定上開作業標準，未予原告陳述意見之機會，應屬違背正當程序原則，並侵害原告之程序參與權。綜上所述請判決撤銷原處分及一再訴願決定並命被告按徵收之土地面積百分之百，發給抵償地等語。
被告答辯意旨略謂：
一、依平均地權條例第五十四條第一項規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。」本案區段徵收業經被告八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八一號公告徵收，並以八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八二號函通知土地所有權人。而本案區段徵收原土地所有權人領回抵價地比例業經台灣省政府參照行政院八十六年元月四日八十六台內字第○○三五三號函示原則，考量開發目的、公共設施比例、土地所有權人受益程度與財務計畫等因素，報奉內政部以八十七年三月十九日台八十七內地字第八七○三四一號函核定，抵價地面積按徵收私有土地總面積百分之四十辦理。故本案區段徵收抵價地比例以私有土地總面積之百分之四十辦理，其程序與比例與上述規定並無不合。
二、次以平均地權條例第五十四條第二項規定：「被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之」。亦即每一位土地所有權人實際領回土地面積，係按土地所有權人應領補償地價多寡及領回抵價地之評定區段徵收後地價計算，本案原告請求依建物原地全部配還或按徵收私有土地面積百分之百發給抵價地，依法無據。
三、又區段徵收係執行都市計畫內容，如提高抵價地比例，勢必減少道路、學校、公園、停車場等公共設施用地，如此將會降低開發後之居住品質，亦將影響未來地價之漲幅，對土地所有權人之權益並無正面助益。根據過去辦理區段徵收之案例因有良好的規劃，完善的公共設施，使得區段徵收後方能吸引大量人口遷入開發區，並帶動整體的繁榮進而使地價大幅上漲，因此縱然抵價地比例為百分之四十，土地所有權人仍可獲得地價增值之效益。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。依前項規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，徵收機關應於規定期間屆滿之日起三十日內，按原徵收補償地價發給現金補償。」行為時平均地權條例第五十四條定有明文。查台灣省政府精簡組織前，為辦理高速鐵路新竹車站特定區區徵收，於報經行政院核准後，發交被告以八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八一號公告徵收，並以八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八二號函通知土地所有權人。原告於公告期間內提出聲明異議書稱：其所有坐落新竹縣竹北市○○段十興小段二十七之九地號土地，位於高鐵新竹車站特定區區段徵收範圍內，屬於建地目，面積為七一○平方公尺，目前供兒子作工廠倉庫使用，因高鐵車站特定區區段徵收開發後發還抵價地僅百分之四十，約八十多坪土地，太過狹小，請求依建物原地全部配還或按徵收私有土地面積百分之百發給抵價地。案經被告以八十八年四月三日八八府地徵字第三四二七八號函復稱：查本案區段徵收發還原土地所有權人抵價地比例，經台灣省政府報奉內政部八十七年三月十九日台八七內地字第八七○三四一一號函核准，抵價地面積按徵收私有土地總面積百分之四十辦理，而個別土地所有權人領回抵價地面積，係按其應領補償地價占全區區段徵收土地補償總地價比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。所請依建物原地全部配還或按徵收私有土地面積百分之百發給抵價地，依法無據。揆諸首開規定，尚無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴主張如事實欄起訴意旨及補充理由所載，經查（一）、國家機關為公用之必要，徵收私有土地，給與相當補償，無違憲法保障人民財產權之意旨。原告所有土地因高速鐵路設站需用經核准區段徵收，其抵價地之發給即在於抵付補償地價，抵價地之發給標準，合於首開法律規定，並無不合。本件區段徵收抵價地比例，所以依私有土地總面積百分之四十辦理，依台灣省政府八七府地六字第一四六九○六號函，係參照行政院八十六年元月四日八十六台內字第○○三五三號函示原則，並考量開發後可加速地方建設發展，以土地所有權人領回抵價地比例百分之四十估算，依高速鐵路工程局委託台灣經濟研究院分析結果，其土地總價值上漲約五‧一三倍至六‧四六倍，已合理保障其權益，而高速鐵路為重大交通建設，在本區須開發成本，如抵價地比例超過百分之四十，財務計畫將發生虧損，另毗鄰之新竹縣治二期區段徵收，抵價地比例亦為百分之四十。是已斟酌公共設施比例、土地所有權人受益程度與財務計畫等因素，並報奉內政部以八十七年三月十九日台八十七內地字第八七○三四一一號函核准，難認為違反比例原則。至於原告所指新竹縣治第一期徵收抵價地比例為百分之五十，為當時之考量，於第二期縣治徵收比例，改採百分之四十，以本案能帶給領回抵價地之土地所有權人之經濟利益言，與之相較，難認有所不及，原告指本案所定比例有背平等原則，裁量失當云云，尚非可採。（二）、本區段徵收範圍內個別土地所有權人領回抵價地面積，係按其應領補償地價占全區區段徵收土地補償總地價比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。原告所有土地係建地，其公告現值如較高，應領補償地價也較高，應領之抵價地之權利價值自然較高，不生原告所指齊頭式平等，違反公平、平等原則之情事。（三）、原告所有土地為重大交通建設工程所必要，因公用之需予以徵收，已給與補償，難認為有剝奪原告生存權或工作權之情事。至於原告如何自困境中奮鬥有成，以其所有本案土地及其上房屋供其子開工廠營生，徵收後土地面積減少，不能為原來之使用等情，為別一問題。況本案土地經徵收開發後，其價值上漲，原告之利用方式應有不同，難因欲作原來之使用，即謂可依原來之面積領回抵價地。（四）、本徵收案曾於八十七年三月二十八日在新竹縣政府大禮堂舉行區段徵收說明會，難認為係秘密作業，未給與土地所有權人表示意見之機會，至於原告所引行政程序法規定，係九十年一月一日開始施行，尚不能執以指被告未依該法嚴格規定，違背程序正當原則。從而被告駁回原告異議所請依建物原地全部配還或按徵收私有土地面積百分之百發給抵價地，並無不合。起訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日