最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二一七二號
原 告 新臺北邁視歐傳播股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局代 表 人 蘇正平右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十一日臺八九訴字第○四一○六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視臺北ＴＶ頻道於八十七年十一月二十七日至同年十二月三日間，在所播送之節目中插播競選廣告，被告以其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，乃依同法第四十五條之二規定，各處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元，各處罰內容詳如附表）。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：
一、按依法行政原則係支配法治國家行政權關係之基本原則，亦是一切行政行為必需遵循之首要原則；依該原則下凡涉及干涉人民權利義務之任何行政行為，均需有明文法律依據，此即所謂之「法律保留」原則。
二、本件處分事實主要無非是被告及原決定機關認為原告於八十七年十一月二十日至同年十二月四日播放之競選廣告有違公職人員選舉罷免法第五十條之一規定，遂認為有違有線廣播電視法等相關規定；惟查公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第五十條之一第三項規定係規定「除依．．．外，政黨、候選人或第三人不得自行於．．．宣傳」，該條文顯然規範之主體為政黨、候選人或第三人，其中所謂之第三人應是立於與政黨、候選人同一地位之非媒體第三者，因為媒體不可能自行播送所謂之選舉競選廣告（必有他人之委播）換言之，該條文中所稱之第三者係表委託播送廣告之非政黨、非候選人、更非媒體之第三者；蓋選罷法所規範之對象並不包括媒體。而依據中央選舉委員會八十八中選法字第八三六一五號之函釋，僅言所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍。唯從該段說明以觀，僅闡明自行播送之範圍包含第三人委託廣播、電視之播送行為，但此第三人並不包括接受政黨、候選人或第三人委託播送廣告之廣播及電視媒體之相對行為；是以除廣播電視業者未受委託自發性播送候選人競選廣告外，原告單純因業務受他人委託之播送行為，非選罷法規範之範圍，原決定及原處分似任意擴張該函解釋之範疇。復參酌行政程序法第五條之規定：「行政行為之內容應明確」之行政明確原則，今再訴願決定書就原告所持上述之見解不僅隻字未提亦未敘明不採之理由，顯有違行政明確原則。
三、觀選罷法之規定，對於違反選罷法第五十條之一第三項之規定並未有任何處罰規定，換言之該規定係屬訓示規定，今原決定機關依據廣播電視法規定以所播送之廣告內容不得有違反政府法令之由處罰原告，但參酌有線廣播電視法第四十條及衛星廣播電視法第十七條規定，廣電法所稱之政府法令應指法律強制或禁止規定，換言之，即便是原告之播放廣告行為有違選罷法相關規定，惟所違反者僅係法律訓示規定並未符合廣電法之違反政府法令所指之法律強制或禁止規定，因此原告之播送廣告行為並未違反廣電法。此外本案原決定機關一方面認為原告播送競選廣告係受選罷法第五十條之一第三項之規範，另一方面又認為廣告內容係屬廣播電視法規範之範疇，兩者所受規範法令依據不同，將一行為割裂為二並為矛盾之認定，令人費解。
四、吾人身處一民主法治之社會，每個人均有接近媒體與使用媒體之權利，不應於競選期間就受限制；觀選罷法第五十條之一第三項規定似未就其它傳播業者如報紙、雜誌等平面業者給與類似之規範，顯失立法之公允性，復依據大法官會議釋字第三六四號解釋文之解釋理由書有言：「．．．故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事者，國家自得依法予以限制。」觀該解釋理由書明自解釋傳播之自白受到法律之限制時，須妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事時，抑或有憲法第二十三條之情形始得予以限制。原告所為之單純選舉廣告之播送，何來有上述禁止規定之適用？為何該當言論自由之限制，原處分及原決定亦均未敘明其理由，顯又違行政明確原則。又依據行政程序法第九條之規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」今原處分及原決定顯然僅究及原告不利之處，對原告有利之處均置諸不論，違法若揭。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：
一、按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，同法第四十五條之二復規定「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」又同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」
二、查原告所製播之「臺北TV」，於八十七年十一月二十七日至十二月三日所播送之節目中插播「新黨鐘擺」、「民主進步黨—新厝已經蓋一半、師傅真的不能換」、「王浩」．．．等競選廣告，經中央選舉委員會認定巳違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，被告爰依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰，認事用法並無不當。
三、原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告系指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經被告去函中央選舉委員會解釋，該委員會於八十八年四月十二日以八十八中選法字第八三六一五號函重申前述意旨，有該函釋影本可稽。選罷法之主管機關為中央選舉委員會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反選罷法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，於法並無不合。原告辯稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。
四、被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，被告於蒐集事證後予以處分，實屬當然。
五、大法官會議釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，選罷法第五十條之一第一項之規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告依法處以新臺幣九萬元罰款，自屬適當且有其必要性。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項，準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定，為行為時（下同）廣播電視法第二十九條之一所規定。廣播電視節目內容，不得違背反共復國國策或政府法令，復為同法第二十一條第二款所規定。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視臺北ＴＶ頻道於八十七年十一月二十七日至同年十二月三日間，在所播送之節目中插播競選廣告，被告以其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，乃依同法第四十五條之二規定，各處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元，各處罰內容詳如附表）。原告不服，以公職人員選舉罷免法第五十條之一規定之第三人應係指委託播送廣告之非政黨、非候選人、更非媒體之第三者，其單純接受第三人託播競選廣告，非該條規範之對象，且法治社會每人均有接近及使用媒體之權利，被告處罰其播放行為，顯屬違法云云，訴經行政院新聞局訴願決定及行政院再訴願決定，以原告所製播之臺北TV頻道於八十七年十一月二十七日至同年十二月三日間於播出之節目中插播競選廣告，經中央選舉委員會認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函影本可稽，原告於所屬頻道播出前開廣告，違法事實，洵堪認定。又公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送競選廣告，係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經中央選舉委員會八十八年四月十二日八十八中選法字第八三六一五號函釋有案，而公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，系爭廣告內容既經該會認定違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，並無不合。政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，為公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所明定，原告為合法登記之廣播電視節目供應事業，所播送之廣告內容不得有違反政府法令之情形，則屬廣播電視法之範圍，其受規範之法令依據不同，所違反之法令亦不同，廣播電視節目供應事業接受政黨、候選人或第三人之委託所為之違法播送行為，二者間並無主、從之關係，為二獨立之行為。再者，人民有接近媒體與使用媒體之權利，為大法官會議釋字第三六四號解釋及憲法第十一條保障言論自由之保障範圍，惟表現自由亦非不受限制，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難認為違法。又被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形家，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送，原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍播送系爭競選廣告，原處分依法核處，認事用法並無不當，所訴核不足採。遂駁回其訴願、再訴願。經核與首開規定並無違背。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨所載，經查：（一）原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條規定之限制。系爭廣告內容，顯係競選活動或為候選人宣傳之廣告，並經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核公平、公正尚無不合，自得採為證據。（二）廣播電視節目供應事業節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十九條之一準用第二十一條第二款所規定。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。按競選廣告不得於廣播、電視播送，既為公職人員選舉罷免法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論公職人員選舉罷免法第五十條之一適用之對象是否包括媒體或節目製作者，播出者如有故意或過失，即應認違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，而應依同法第四十五條之二規定加以處罰。蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰其播出廣告內容，並非因其係違反公職人員選舉罷免法第五十條之一之行為人而始為處罰。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知系爭廣告係違反法令之競選廣告內容，竟於其所製播之頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，其訴稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一規範對象云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，故該主張亦無可採。原再訴願決定已說明原告製播系爭廣告屬廣播電視法規範範圍，與政黨、候選人、第三人自行於廣播、電視播送競選廣告，受公職人員選舉罷免法規範者不同之情形，原告指為未予說明，有違行政明確原則云云，並非可採。（三）至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難指為違憲。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。經核尚未逾越廣播電視法第二十一條第二款及公職人員選舉罷免法第五十條之一規定意旨，且與憲法第十一條亦無違，尚難認有違法律保留原則。原告播送系爭廣告前，被告已函轉中央選舉委員會函所重申之不得為競選廣告意旨，並檢送上開處理原則，原告仍於競選活動期間播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意行為，情節非輕，原處分依法核處原告最高之罰鍰，並無過度。被告核處原告最高罰鍰，對於規範目的之達成，有其必要，罰鍰額數所致原告之制裁與目的達成之具有公益之維護間，其權衡不失於偏，尚難謂有違比例原則。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，暨一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日