最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二一七七號
原 告 超級傳播股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局代 表 人 鍾琴右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月二十七日台八十八訴字第四六六四三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「超視」頻道於民國八十七年十二月二日十八時之「六點超前新聞」節目中插播「中國國民黨－大家投籃，最安心的選擇」、「中國國民黨－再造台灣、跨越二○○○」、「民主進步黨－我們應該過得更好」、「新黨－企業危機」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「中國國民黨台北市黨部－選市長選能力也選人品」競選廣告，違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第五十條之一，行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年二月八日以（八八）建廣五字第○二一六四號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：按所謂競選廣告，係指以為候選人競選、拉票之目的於電視、廣播播放之廣告。查「民主進步黨－我們應該過的更好」（正確名稱應為黑金篇），「中國國民黨－大家投籃、最安心選擇」（正確名稱應為明天請投籃篇）、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」（正確名稱應為土石流篇）、「中國國民黨台北市黨部－選擇市長選能力也選人品」（正確名稱應為阿扁篇）、「中國國民黨－再造台灣、跨越二○○○」（正確名稱應為政策領航篇）及「新黨－企業危機」（正確名稱應為吸金篇），廣告中並未有為任何侯選人宣傳、拉票、或請求賜票之言詞，與競選廣告有別，非選罷法所規範之對象，自無違反選罷法之情事。原處分及訴願、再訴願決定僅以本廣告之播出時間為競選期間，即認定本廣告為競選廣告，事實上本廣告與競選活動毫無關係，應可於任何時間播出而無疑義。縱鈞院仍認定本廣告為競選廣告，然就廣播電視法第二十九條之一：「廣播電視節目供應事業之設立應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」條文內容以觀之，得準用同法第二十一條規定之事項者為廣播電視節目內容及有關管理事項部分，並不包括廣告管理部分。因就法律條文之文義解釋而言，廣播電視節目內容部分係屬例示規定，其規範內容極為明確，但所謂有關管理事項部分則為概括規定，該條文於適用時本應採限縮解釋之方式為之，即以前述列舉事項廣播電視節目內容為同一使用範圍為限，不得任意擴張其適用。被告不察，強稱第二十九條之一所指有關管理事項，除指廣播電視節目內容有關管理事項外，亦包括與節目性質完全不同之廣告業務之廣告管理在內，顯屬違誤。該法第二十九條之一之僅以節目內容及其有關之管理事項而已，並未及於廣告事項，縱本廣告為競選廣告，仍無準用同法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之餘地。再按選罷法第五十條之一第三項規範之主體為政黨、候選人及為「事競選活動」、或「為候選人宣傳」而「自行」要求於廣播電視託播競選廣告之第三人。一般言之，媒體係受他人委播之受託者，非自行播放該等廣告，因此所指第三人應是立於與政黨、候選人同一地位之非媒體第三者，並不包括廣播電視業者。該條文之規範內容並非限制廣播電視業者不得為他人播送競選廣告。是廣播電視業者接受政黛、候選人或第三人之委託而為競選廣告之播放，僅係一單純之商業行為，並無違法情事，自亦無選罷法第五十條之一之適用問題。被告以電視台違反選罷法第五十條之一第三項，該當廣播電視法第二十一條第二款規定之「廣播電視節目不得違背政府法令」，冒然擴大處罰主體，其推理上容有誤會。另觀諸中央選舉委員會（下稱中選會）八十八中選法字第八三六一五號之函釋，僅言「稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍。」惟從該項說明以觀，其僅闡明除廣播電視業者未受委託自發性播送候選人競選廣告外，原告單純因經營業務而受他人委託之播送行為，並非選罷法規範之範圍。被告任意擴張該函之解釋而誤為處分，顯有可議之處。鈞院若認廣播電視業者之單純受託播送之行為仍屬違法，亦僅係為託播行為之政黨候選人或第三人之幫助行為，依學者之見解，除個別法規有明文規定得處罰幫助犯外，行政機關不得逕自對幫助犯為處罰。蓋若對廣播電視業者為處罰，無異於正犯不罰，幫助犯反受懲罰，其認事用法顯然輕重失衡，難謂適法。故廣播電視業者受他人委託而為播送競選廣告之行為自不得加以處罰。又查，於競選期間開始前全國各大電視告（尤以四大無線電視告為最）即不斷持續播放本廣告，各大報章媒體亦刊載大量之競選廣告，惟未見主管機關即被告有任何阻止或警告之行為，原告本於信賴認播送本廣告並無違法情事而繼續播送，詎被告竟於選舉過後始對原告處以最高額之罰鍰，其處分顯違政府公信。蓋被告對各電視台之播送競選廣告之行為以及平面報章媒體刊載競選廣告之行為皆視若無睹，至競選結束後始針對有線電台部分為罰鍰之處分，其處罰之標準不一，如此選擇性處罰之作為，原告實難甘服。復按「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民平等接近使用傳播媒體之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。」司法院釋字第三六四號解釋在案。憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」顯見言論自由除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。揆諸前開解釋可知，以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍，自亦有憲法第二十三條之適用。若非有憲法第二十三條規定之情形發生，不得以法律限制之。競選廣告亦屬意見表達之一種方式，其目的在使候選人得以電子媒體方式將其個人之政見於廣播、電視公開播送使社會大眾得以共見其聞，若無憲法第二十三條之限制情事發生，自不得以法律加以限制。前開解釋旨在保障人民得平等接近使用傳播媒體之權利，候選人亦屬受保護之範圍，於無憲法第二十三條之情事發生時，自得平等接近使用媒體。再訴願決定機關以為被告限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告，其目的係在於促使選舉活動中候選人及政黨公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序及公共利益，其認事用法並未違憲云云。惟查被告並非禁止各候選人及政黨委託廣播電視媒體播出競選廣告，只是規範限於某一時間內播出。試問，僅僅規範競選廣告於特定時間內播放，如何能促進各候選人及政黨之公平競爭及平等使用媒體？再訴願決定之理由實屬牽強。再者，各候選人及政黨向來皆依其意願及選擇，自由製作廣告並向各廣播電視媒體託播，而無宗教、種族、政黨或其他任何條件之限制，本已確實落實公平競爭及平等使用媒體之精神，而能增進社會公共利益。被告無正當理由，恣意限制，即屬不當。如前所述，競選廣告之播送並無憲法第二十三條之情事，本不得以法律限制之，選罷法第五十條之一之規定違反憲法第二十三條之規定，即屬違憲，自不應予以適用，更遑論據以為處罰之依據。再者，對人民任何不利之處分，行政權力必須採行最緩和手段，以侵犯人民權利最小之方式為之，是為比例原則。經查廣播電視法第四十五條之二規定之罰鍰範圍係三千元以上，三萬元以下。依比例原則，原告之違法情節僅屬一般，原處分及訴願、再訴願決定遽採最高額罰鍰對原告為處分，顯有違比例原則，爰請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：按「衛星廣電法」於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」本件原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內，是時原告仍屬廣播電視節目供應事業，本件應適用廣播電視法。次查原告為廣電法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論係節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條「第二十一條之規定，於廣告內容準用之」規定之限制，原告主張廣播電視法第二十一條規定僅以節目為適用對象，忽略第三十二條有關廣告之管理準用第二十一條之規定，其主張本件所播者違廣告，應無該條之適用，顯有誤解。原告所製播之「超視」頻道於八十七年十一月二十日十八時於所播送之「六點超前新聞」節目，插播系爭競選廣告，經中選會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，被告爰依同法第四十五條之二處以罰鍰，認事用法並無不當。原告既為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法之管理範疇；違反者，依廣電法處罰，自不待言。選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告，係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經被告去函中選會解釋，該委員會於八十八年四月十三日以八十八年中選法字第八三六一五號函重申前述意旨。選罷法之主管機關為中選會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反選罷法第五十條之一第三項規定，被告據以處分原告，於法並無不合。原告自認該廣告非競選廣告，而非選罷法所規範之對象，核不足採。再查選罷法第五十條之一第三項規定，政黨候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。而廣播電視節目供應事業所播送之內容不得有違背政府法令之情形，則屬廣播電視法第二十一條第二款之範圍。兩者所受規範之法令依據不同，其所違反之法令亦不同。廣播電視事業接受政黨、候選人或第三人之委託所為之違法播送行為，兩者間顯無正犯與幫助犯之關係，而為兩獨立之行為。被告對原告所為之處分，有明確之法令依據，原處分之合法性，殆無疑義。再者，被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中選會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告；為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，被告於蒐集事證後予以處分，實屬當然。原告稱主管機關於競選活動開始前對各電視台播放本廣告未予阻止或警告，卻在選舉過後始處以罰鍰，有為政府公信乙節，純屬卸責之詞，核不足採。司法院釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，選罷法第五十條之一第一項之規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」故行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告依法處以新臺幣九萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請判決駁回等語。
理 由按「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：．．．二、違背反共復國國策或政府法令。」「第二十一條之規定於廣告內容準用之。」「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」為行為時廣播電視法第二十九條之一、第二十一條第二款、第三十二條、第四十五條之二所明定。又「關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視臺不得拒絕。」「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」復為選罷法第五十條之一所規定。本件被告以原告為廣播電視節目供應事業，其所製播有線電視「超視」頻道於八十七年十二月二日十八時之「六點超前新聞」節目中插播「中國國民黨－大家投籃，最安心的選擇」、「中國國民黨－再造台灣、跨越二○○○」、「民主進步黨－我們應該過得更好」、「新黨－企業危機」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「中國國民黨台北市黨部－選市長選能力也選人品」競選廣告，違反選罷法第五十條之一、行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，乃依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年二月八日以（八八）建廣五字第○二一六四號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄之記載。經查，原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制，原告主張廣告內容不受廣播電視法第二十一條規範云云，顯有誤解。系爭廣告內容，雖係宣傳政黨形象，其目的在爭取觀眾投票與該黨候選人，應屬競選活動或為候選人宣傳之廣告，且經中選會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核公平、公正尚無不合，自得採為證據。原告訴稱其所播廣告非選舉廣告云云，顯無可採。次查，廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十一條第二款、第三十二條所規定。而關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，為選罷法第五十條之一所明定。是競選廣告不得於廣播、電視播送，既為選罷法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論選罷法第五十條之一適用之對象是否包括廣播電視臺或廣播電視節目供應業者，如播出之內容為禁止播出之競選活動或為候選人宣傳之廣告，該廣告之廣播電視節目供應業者如有故意或過失，即違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，應依同法第四十五條之二規定加以處罰。蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰播出之廣告內容，並非因原告係違反公職人員選舉罷免法第五十條之一之行為人始得處罰。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，被告依同法第四十五條之二處罰，並未擴張法律規定適用範圍。原告訴稱其非選罷法第五十條之一規範對象「第三人」云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，原告該主張並無可採。中選會八十八中選法字第八三六一五號函關於選罷法第自行播送廣告」之解釋真意，是否包括受託之廣播電視業者，即無審究之必要。原告係因製播之廣告內容違反法令，所處罰者係其製播違法廣告而違反廣播電視法之行為，與託播者之違反選罷法行為，並無正犯、幫助犯關係。至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之。行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得於競選活動期間以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲或與司法院釋字第三六四、四三六、四一四號解釋有所牴觸。選罷法第五十條之一係列於第三章第六節選舉活動，該節首條—第四十五條即明定選舉活動期間，是解釋上，第五十條之一規範期間為選舉活動期間，非選舉活動期間得自行廣告。是競選活動期間前之廣告，未違反選罷法第五十條之一規定，被告未為取締，自無不合，原告不得據此主張亦得於選舉活動期間播出競選廣告。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中選會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告。為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核係具體闡述廣播電視法第二十一條第二款及選罷法第五十條之一規定內涵，未逾越上開法條規定意旨，與憲法第十一條規定無違，尚難認有違法律保留原則或司法院釋字第四四三號解釋。原告並不否認收到被告函轉中選會函所重申之不得為競選廣告意旨，竟漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意，情節非輕，原處分核處原告最高之罰鍰，並無不妥。原告主張被告裁罰原告科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。然查廣播電視媒體為社會公器，其傳播之影響既深且遠，本件原告置法令於不顧，故意違章，情節非輕，被告核處原告最高罰鍰，尚難謂對於目的之達成非有必要，其裁量權過當，有違比例原則。至本院另案相類似案件之判決與本案判決結果雖異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本件，本件仍得就個案本於法律確信而為裁判，併此指明。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，一再訴願決定遞予維持，俱無違誤，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日