最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二一七八號
原 告 聯意製作股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 呂曼蓉 律師
吳梓生 律師被 告 行政院新聞局代 表 人 鍾琴右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月二十三日台八十八訴字第四六二二○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS」頻道於民國八十七年十一月三十日十八時三十五分、四十四分、十九時二十一分、三十七分、四十三分及四十九分許播出之「無線晚報」節目中，插播「民主進步黨－我們應該過得更好」、「中國國民黨台北市黨部－選市長選能力也選人品」、「中國國民黨－再造台灣、跨越二○○○」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「新黨－鐘擺」、「中國國民黨－別讓暴力炸彈存在你我生活中」、「新黨－假如魔鬼扮成如來佛」、「民主進步黨－新厝已經蓋一半，師傅真的不能換」等競選廣告，違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第五十條之一及行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月五日（八八）建廣五字第○二○四四號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：查選罷法第五十條之一第三項規定：「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」規範對象應僅限於「自行」播送廣告之「政黨」、「候選人」或「第三人」。受託播出之廣播、電視業者，不在該條規範之範圍內，廣播電視節目供應事業更不在其適用範圍內。訴願決定書所引中央選舉委員會（下稱中選會）八十八年四月十二日八八中選法字第八三六一五號函解釋：「所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍。」係作成於系爭廣告播出及原處分之後，依法律適用不溯及既往原則，原告不應因該解釋而有選罷法第五十條之一第三項規定之適用。上開解釋縱得適用，其適用範圍亦僅擴及廣播電視法第二條第四款「電視廣播業者」接受委託送競選廣告，原告為同條第十一款之廣播電視節目供應事業，不在該函釋適用範圍。又該解釋將電視、廣播業者接受委託播送競選廣告，認定屬選罷法第五十條之一第三項規範範圍，係曲解法律明文規定，不當任意擴張法文意旨。實則現行法律中對於行為人透過「媒體業者」從事之違法行為，倘欲課以「媒體業者」審查責任，亦即不僅處罰委託之行為人，亦處罰被委託之「媒體業者」，無不在法律中明文規定。選罷法第五十條之一第三項並未明文課予「受委託播送之廣播、電現業者」審查責任，自係系將廣播、電視業者排除於本條規範對象之外。若依中選會函釋意旨，將「第三人自行播送廣告擴張曲解包括第三人接受委託播送廣告」，則任何人擬於廣播、電視播送廣告，勢必透過廣播、電視業者為之，無異使廣播、電視業者就他人違法行為負責，難得事理之平。次查，就選罷法第五十條之一第三項文義而言，所禁止播出之廣告僅限於「從事競選活動」或「為候選人宣傳」者。原處分逕言系爭廣告為「競選廣告」，未加以說明或證明，不知其依據及認定標準何在？訴願及再訴願決定所引被告八十七年十月二十日（八七）建廣一字第一六五六七號函送之「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，另行提出「宣傳個人」及「政黨形象」之分類方式，但何謂「政黨形象」？是否即「從事競選活動」或「為候選人宣傳」？未見任何說明，且與前揭選罷法之規定不一致，有超出法律規定範圍之嫌。廣播電視法第二十九條之一固規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」然同法第二十一條係規定：「廣播、電視節目『內容』不得有左列情形之一、．．．二、違背反共復國國策或政府法令。」所規範者係「內容」，若節目內容並未違法，僅因某種特殊考慮限制於某時段或某時期播出或不播出，則違反該限制之播出行為並不能以本條規定相繩。原告即使不得於競選期間播出系爭廣告，所違反者為「不得於競選期間播出」之程序規定，並非系爭廣告「內容」有何違反政府法令之處。被告辯稱：原告為廣電法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論係節目或廣告，均應受同法第二十一條及第三十二條規定之限制。與其於訴願決定書駁回理由中，認為同法第二十九條之一所稱「有關管理事項」，依條文文義解釋，自應包括廣告管理。故原告為電視節目供應業者，自應遵守同法第二十一條之禁止規定，前後矛盾。同法第二十九條之一規定就準用條文係採列舉規定，其中就廣告管理事項僅明示準用第三十四條，顯見同法第三十二條非在準用範圍。被告以同法第三十二條作為準用第二十一條之依據，顯係認事用法有所違誤。被告復辯稱：候選人違反選罷法第五十條之一第三項之規定，播送競選廣告，則不僅該播送行為違法，依法律「舉輕以明重」原則，其播送之廣告內容亦已違反法令。惟舉輕明重法則之適用，須在得以兩相比較、具程度輕重之場合。選罷法第五十一條之一之規範對象為播送行為，而廣播電視法第二十一條之規範對象為廣播電視節目之內容，二者規範對象不同，難以適用舉輕明重原則。再查，法律規範應使受規範主體預見何種作為或不作為構成義務之違反，及違法之法律效果，方符合法律明確性原則，縱以抽象概念表達構成要件，不論是不確定法律概念或概括條款，均須無違明確性之要求。是否有違法律明確性要求，其判準為：法律條文之意義是否難以理解，且使受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，司法院大法官釋字第四三二號闡釋甚明。廣播電視法第二十一條第二款所謂：「廣播、電視節目內容不得違背政府法令」，以「違背政府法令」作為構成要件，涵蓋範圍未定，難以理解其意義，且受規範之廣播電視業者根本無從預見何種行為將構成義務之違反，而司法機關亦無從經由審查、解釋，確認該概括條款所規範之行為，違反法律明確性要求。又立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關裁量時，應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使，此有司法院釋字第四二三號解釋可稽。此外，行政機關為適用不確定法律概念或概括條款，固得制定「解釋法律之行政規則」或「裁量基準規則」，然司法機關應審查該裁量是否違背一般有效之評價原則。被告裁罰原告之案件，有二十六件，各案件之情節事實不盡相同，被告卻一律科處最高額度之罰鍰，難謂無違反比例原則裁量濫用之違法。被告所頒布之「廣播電視事業製播涉及兢選活動之節目與廣告處理原則」係未經法律受權之行政規則。依司法院釋字第四四三號解釋意旨，須屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，且對人民產生的影響須屬不便或輕微者，主管機關始得發布。該處理規則限制廣電媒體之言論自由，對人民權益影響不可謂不鉅，嫌違反法律保留原。且究其規範內容，禁止播送「宣傳個人或政黨形象」之廣告，與前揭選罷法「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之規定並不一致，有超出法律規定範圍之嫌。末查，司法院釋字三六四號解釋理由中闡明：「言論自由為民主憲政的基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可以藉以反映公益強化民主．．．，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第十一條所保障之範圍。」可見以廣播及電視播放政治廣告之政治性言論，屬憲法第十一條言論自由保障範圍。選罷法第五十一條之一第三項限制政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送競選廣告，顯係侵害上述個人或團體之接近使用媒體權，同時也侵害廣電媒體自行決定接受播送競選廣告之廣電言論自由權，違反憲法第十一條規定。人民基本權利雖非不得以法律限制，但仍須符合憲法第二十三條比例原則之限制（司法院釋字第四三六號解釋文參照）。比例原則要求國家機關若侵害、限制基本權利，必需符合下列原則：一、國家機關所採取手段，須有助於行政目的之達成。二、該手段必須是對人民權利侵害最小之手段。三、該手段所造成損害必須小於所欲達成之正當利益，否則仍屬違憲。再訴願決定稱選罷法第五十一條之一第三項以限制自行播送競選廣告為其手段，目的在於使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視。究其目的而言雖屬正當，但其所採取手段卻非對人民權利侵害最小之必要手段。蓋為使政黨公平使用廣播電視，尚可透過限制廣告期間、頻率與費用等方式達成，無須採取完全禁止私人自由播送競選廣告。更有甚者，競選廣告屬政治性言論，相較於商業性言論，應受更大程度的憲法言論自由之保障（司法院大法官釋字四一四號解釋理由書參照）。倘法律允許廣電媒體自由決定播送商品或服務之廣告，卻禁止廣電媒體自由決定播送關於政黨之廣告，顯難自圓其說。綜上，請依法撤銷原處分、訴願、再訴願決定，俾維權益，而彰法治等語。
被告答辯意旨略謂：按衛星廣播電視法於八十八年二月三日公布施行，該法第四十四條規定：「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」本件原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內，是時原告仍屬廣播電視節目供應事業，本件應適用廣播電視法。次查，原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法管理範疇，違反者，自應依該法處罰。其所製播之「TVBS」頻道於八十七年十一月三十日十八時三十五分、四十四分、十九時二十一分、三十七分、四十三分及四十九分許，於所播送之「無線晚報」節目中分別插播「民主進步黨－我們應該過得更好」、「中國國民黨台北市黨部－選市長選能力也選人品」、「中國國民黨－再造台灣、跨越二○○○」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「新黨－鐘擺」、「中國國民黨－別讓暴力炸彈存在你我生活中」、「新黨－假如魔鬼扮成如來佛」、「民主進步黨－新厝已經蓋一半，師傅真的不能換」等競選廣告，經中選會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告於其所屬頻道播出上開違法廣告，已違反廣電法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，被告爰依同法第四十五條之二處以罰鍰新臺幣九萬元，認事用法並無不當。選罷法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍此為法條適用之當然結果，中選會八十八年四月十三日八十八中選法字第八三六一五號函僅係重申前述意旨，不問該函之作成係於系爭廣告播出及被告作成處分之後，均與「法律適用不溯及既往」原則無涉。選罷法之主管機關為中選會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會再以前函認定有違反選罷法第五十條之一第三項規定，被告之處分顯無不合。再查，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人、宣傳，為選罷法第五十條之一第三項所明定。廣播電視節目供應事業所播送之內容不得有違背政府法令之情形，則屬廣播電視法第二十一條第二款之範圍。選罷法第五十條之一第三項及中選會前揭函令中，所適用之對象均為「廣播、電視」，而非僅限於廣播電視法第二條第四款所稱之「廣播、電視事業」。原告為合法之廣播電視節目供應事業，屬廣播電視法規範對象，應有前開法令之適用，原告主張其非屬前開規範之適用對象範圍，顯有誤解。又選罷法第五十條之一第三項之規定，乃為禁止候選人非法播送廣告以從事競選活動，故未依規定自行播送廣告者，不僅該播送行為已違法，其播送之內容屬競選廣告，依法律「舉輕以明重」原則，自亦法所不許，原告播送之廣告內容已違反政府法令甚明。另查，廣播電視法第二條第九款所稱「廣告」，指電視內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者，系爭廣告究其內容，均屬宣傳個人形象或政黨形象之「從事競選活動」或「為候選人宣傳」之行為，即所謂之「競選廣告」。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中選會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告。為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告如有疑義，既未於事前請求主管機關釋明，而後又漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）恣意播送上開競選廣告，俟遭處分後，又對該原則提出質疑，企求免責，顯不足採。綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請判決駁回原告之訴，以維法紀等語。
理 由按「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：．．．二、違背反共復國國策或政府法令。」「第二十一條之規定於廣告內容準用之。」「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」為行為時廣播電視法第二十九條之一、第二十一條第二款、第三十二條、第四十五條之二所明定。又「關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視臺不得拒絕。」「除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」復為選罷法第五十條之一所規定。本件被告以原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「TVBS」頻道於八十七年十二月三日十八時三十分播出之「無線晚報」節目中，插播「民主進步黨－我們應該過得更好」、「新黨－財經掃雷檔案」、「中國國民黨－關鍵的時刻、最安心的選擇」、「中國國民黨－別讓暴力炸彈存在你我生活中」、「民主進步黨－高雄換新衫」等競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月八日（八八）建廣五字第○二一六九號函處原告罰鍰九萬元。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄之記載。經查，原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。系爭廣告內容係宣傳政黨形象，其目的在爭取觀眾投票與該黨候選人，應屬競選活動或為候選人宣傳之廣告，並經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核公平、公正，尚無不合，自得採為證據。是原告訴稱其所播廣告非選舉廣告云云，顯無可採。次按行為時廣播電視法第三十二條既規定「第二十一條之規定，於廣告之內容準用之」，同法第二十九條之一又規定廣播電視節目供應事業節目內容及有關管理事項準用第二十一條之規定，則廣播電視節目供應事業所播之廣告自不得違反同法第二十一條第二款之規定。原告主張同法第三十二條未在第二十九條之一準用之列乙節，因該法第三十二條已概括規定準用第二十一條規定，自勿庸再於第二十九條之一規定準用第三十二條，故原告上開主張尚有誤解。再查，廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，為廣播電視法第二十一條第二款、第三十二條所規定。而關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為選罷法第五十條之一所規定。該條係列於第三章第六節選舉活動，該節首條－第四十五條即明定選舉活動期間，是解釋上，第五十條之一規範期間為選舉活動期間，非選舉活動期間得自行廣告。是競選活動間競選廣告不得於廣播、電視播送，既為選罷法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論選罷法第五十條之一適用之對象是否包括媒體或節目製作者，如播出之內容為禁止播出之競選活動或為候選人宣傳之廣告，該廣告之廣播電視節目供應業者如有故意或過失，即違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，應依同法第四十五條之二規定加以處罰。蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰播出之廣告內容，並非因原告係違反選罷法第五十條之一之行為人而予處罰。至非競選活動期間之競選廣告，既非選罷法第五十條之一所禁止，則該等廣告內容即無違反選罷法第五十條之一。原告主張競選活動期間播出競選廣告僅程序違法，非廣告內容違法云，洵無足取。本件原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告內容，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，被告依同法第四十五條之二處罰，並未擴張法律規定適用範圍。原告訴稱其非選罷免法第五十條之一規範對象「第三人」云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，故該主張並非可採。中選會八十八中選法字第八三六一五號函關於「選罷法第自行播送廣告」之解釋是否包括廣播電視業節目供應事業，該解釋有否違反選罷法規定，即無審究之必要。原告係因製播之廣告內容違反法令，所處罰者係其製播違法廣告而違反廣播電視法之行為，與託播者行為是否處罰無關。又廣播電視法第二十一條第二款規定廣播電視節目或廣告內容，不得違背反共復國國策或政府法令，所稱「不得違背政府法令」係指法律或有效之行政命令所規範之事項不得違背，該規定仍屬可得確定其規範範圍，尚無違背法律明確性之問題，與司法院釋字第四三二號解釋無所牴觸。至憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之。行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲或牴觸司法院釋字第三六四、四三六、四一四號解釋意旨。被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告。為使業者有所遵循，被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核係具體闡述廣播電視法第二十一條第二款及選罷法第五十條之一規定內涵，未逾越上開法條規定意旨，與憲法第十一條規定無違，尚難認有違法律保留原則或司法院釋字第四四三號解釋。原告並不否認收到被告函轉中舉會函所重申之不得為競選廣告意旨，竟漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意，情節非輕，原處分核處原告最高之罰鍰，並無不妥。原告主張被告裁罰原告二十六件，未按各案件情節，一律均科處原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。然查本件以外之案件，係屬另案，不在本案審酌範圍，不得作為被告本件處罰裁量有無違反比例原則之依據，且各案件情節，如均已達有處以最高罰鍰之必要，自不得以各案件情節如播放時段，次數略有差異，即認有違比例原則。況廣播電視媒體為社會公器，其傳播之影響既深且遠，本件原告置法令於不顧，故意違章，情節非輕，被告核處原告最高罰鍰，尚難謂對於目的之達成非有必要，其裁量權過當，有違比例原則。被告所為裁量，並無濫用情形，未牴觸司法院釋字第四二三號解釋。至本院另案相類似案件之判決與本案判決結果雖異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本件，本件仍得就個案本於法律確信而為裁判，併此指明。綜上，原告所訴核無可採，被告所為科罰處分，一再訴願決定遞予維持，俱無違誤，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日