最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二三三號
原 告 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 張溫鷹右當事人間因有關營業事務事件，原告不服經濟部中華民國八十八年九月十日經八八訴字第八八六三三九九八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實綠原告以其坐落台灣省台中市○○區○○路○○○號之市場房屋建地，原為其父向財團法人廖拾合祭祀公業承租，其店鋪房屋有其自有設備及自行清掃，無須受台灣省台中市西屯民有零售市場負責人廖承寶之管理、維護及清掃，因而認被告八十四年十一月二十日府建場字第一五八○六一號函核定台中市西屯民有零售市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式之處分，認事用法，顯有違誤，循序訴經本院八十七年度判字第二五三八號判決將再訴願決定及訴願決定均撤銷。嗣台灣省政府以八八府訴一字第一五○六九四號訴願決定書重為駁回訴願之決定，原告提起再訴願，復遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、都市計畫法第三十條雖採「法律保留原則」，惟行政機關基於此種授權發布之命令，其內容不得逾越授權範圍或再指定下級機關發布，否則即有悖授權之目的，並為憲法所不許：（一）查被告就系爭市場所為租金之核定絕非依據都市計畫法第三十條之規定：１按都市計畫地區範圍內，公共用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之，都市計畫法第三十條定有明文。都市計畫法第三十條末段所稱「省（市）政府」係指省政府或直轄市政府；另都市計畫法第三十條係採明白授權主義，明文授權台灣省政府訂定「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」及「台灣省獎勵興辦公共設施收費標準」二項行政命令，而非授權被告即台中市政府。詳言之，在依法行政之要求下，台灣省政府執行此項法律，應嚴格遵守「授權明確性原則」，不得因自身怠於訂定上開行政命令，而再轉授權予下級機關即被告訂之。２台灣省政府除於六十九年八月二十一日以府建四字第七八五四八號令發布「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」外，截至目前為止並未發布有關「台灣省獎勵興辦公共設施收費標準」之相關命令。換言之，前台灣省政府並未依都市計畫法三十條之規定頒布有關台灣省獎勵興辦公共設施收費標準之相關法令，被告又如何依據上開收費標準來核定西屯民有零售市場攤鋪位之租金？由此可見被告核定租金之法源，即顯非適法。３按各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院，中央法規標準法第七條定有明文。台灣省政府倘依都市計畫法第三十條之規定發布獎勵辦法及收費標準時，應依上開規定送立法院備查；此外，內政部就都市計畫法第三十條所稱之獎勵辦法及收費標準之解釋為「省（市）政府依都市計畫法第三十條訂獎勵辦法及收費標準，應以都市畫法及建築法為準繩，『於提經省（市）議會同意，報經本部核備後發布施行』．．．」、「按私人或團體於都市計畫地區範圍內投資興辦公用事業及其他公共設施，都市計畫法第三十條僅授權由省（市）政府訂定獎勵辦法及收費標準而已，『此所謂辦法與標準，係屬中央法規標準法第三條所稱各機關發布之命令乙種，法律授權僅及於此，自不宜據以另定法』」云云，此有內政部六十三年十二月十八日台內字第六一四○二二號函文可稽。從而都市計畫法第三十條所稱之獎勵辦法及收費標準係法律授權由台灣省政府訂定之，且台灣省政府於訂定上開獎勵辦法及收費標準之時，應經省議會之同意並報經內政部核備，及送立法院備查；由此益證前台灣省政府不得違反上開法律之授權，再授權被告即下級機關訂定之。（二）再查系爭市場另一承租人廖豐月亦曾就都市計畫法第三十條法令疑義乙事，分別向立法委員蔡明憲、洪奇昌及省議員郭俊銘陳情，經蔡立委、洪立委聯合服務處及郭省議員服務處分別發文內政部營建署及前台灣省政府建設廳請求釋示，而從營建署及前省府建設廳之回函，可歸納出以下幾點：１依都市計畫法第三十條之規定，獎勵私人或團體投資辦理之公用事業及其他公共設施之獎勵辦法及收費標準，應由省（市）政府定之。而台灣省政府至今僅訂定「台灣省獎勵公共設施辦法」，仍未訂定「收費標準」，依營建署之回函可知都市計畫法及省縣自治法並無省法規得授權縣市政府訂定縣市規章之規定。２「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」規定之「收費額」係指入場費、設施使用費，其有別於私人財產之「租售費用」。３而前台灣省政府建設廳更明白表示：私人或團體依上開辦法投資興闢之市場，其土地及地上物為私有者，仍為私人財產；由私人投資興建之零售市場，投資人與購買人（或使用人）依租賃契約或買賣契約所訂定之租售費用，係屬私權行為，得不須地方行政機關之核定。二、調整租金依法既明訂為司法機關裁判之職權，倘行政機關對之在欠缺授權基礎情況下所為之行政處分，顯有悖法律保留原則及授權明確性原則，即屬違法，應予撤銷：（一）查原告與財團法人廖拾合祭祀公業涉訟於台灣高等法院台中分院所成立之和解筆錄，係授權被告核定兩造涉訟時之租金數額，以息訟爭，並未授權日後被告有調高租金核定之權利。換言之，被告與原告間之民事委任契約，經被告以六七府建場字第四二六五六號函核定市場租金後，即已消滅，故被告並無以（八四）府建場字第一五八○六一號函調高租金之權利。（二）又租賃物為不動產者，因其價值之昇降，當事人固得依民法第四百四十二條聲請法院增減其租金。但在未聲請法院增減其租金以前，原約定之租金額並不因租賃不動產價值之昇降，而失其拘束雙方當事人之效力，最高法院著有四十七年度台上字第一一五二號民事判例可資參照；換言之，調整租金依法係司法機關裁判之職權，並非被告本於行政機關之地位所能越權置啄，至為明顯。（三）原告所承租之店舖，有獨立之浴廁設備，水、電各自獨立，且屋內清潔及店鋪前之騎樓均係原告個人自己清理，並不須仰賴廖承寶之管理、維護。因此，廖承寶對原告顯無清掃費之收取權。詎被告不察，竟在既無民事委任、亦缺乏行政授權之情況下，而同意廖承寶向原告收取管理費、維護費及清掃費，其違法處分之處已甚明顯。（四）又民有零售市場係屬私人得以自由處分之私人財產，而其租售費用則為私法自治、契約自由之範圍，得由契約當事人自行約定，而非被告得居於行政官署之地位，而以行使公權力之方式加以核定者。而行政官署得依都市計畫法第三十條之規定，向民有零售市場之使用者或承租人所收取之費用僅限於入場費、設施使用費等管理費，亦不及於租賃關係之租金。由此以觀，被告主張依據都市計畫法第三十條之規定，而核定系爭市場之攤鋪位租金等費用，顯係違法之舉。（五）再查，系爭市場另一承租人廖豐月，亦曾就被告之同一處分向台灣省政府提出訴願，經前台灣省政府以八十五年四月九日八五府訴三字第一五○四二九號訴願決定書駁回廖豐月之訴願在案，其理由略謂：被告核定建地租金等費用屬事實敘述，並非對原告之請求有所准駁，故廖豐月對之提起訴願程序未合而不受理云云。惟查：１廖豐月另訴向台灣台中地方法院民事庭請求確認被告就系爭市場之租金核定權不存在，經台灣台中地方法院以八十五年度中訴字第三號判決廖豐月勝訴在案；惟被告不服是項判決，而上訴台灣高等法院台中分院民事庭，同時主張其核定行為係基於都市計畫法第三十條之規定而予核定，屬於公法上行政權之行使。嗣台灣高等法院台中分院民事庭亦認被告係本於行政職權而以行政處分核定租金等費用，廖豐月應循行政訟爭程序以求救濟，而廢棄原判決，並駁回廖豐月之起訴。２由此以觀，調整租金依法明定為司法機關裁判之職權，為民事訴訟範疇，而行政機關固非不得以行政處分核定租金，惟其應在有授權基礎之情況下始得為之，否則即屬違法。綜上所述，被告對本件系爭市場租金之核定，即非合法，應予撤銷。三、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定，得向行政法院提起行政訴訟，行政訴訟法第一條第一項前段定有明文。被告對原告為建地租金等費用核定之行為，係不當行使公權力介入原告與財團法人廖拾合祭祀公業間之民事私法契約，已嚴重違反法律規定租金之調整屬司法機關裁判職權之規定，同時增加原告之負擔，致原告之權益遭受不法之損害，為此謹爰依上揭規定，提出本件訴訟，以求救濟。四、按「憲法第十五條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所定必要程序，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許．．．惟基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨。法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。．．．」，司法院釋字第四八八號著有解釋可資參照。參照前揭司法院解釋，被告此項影響人民權利之核定租金行政處分，不論是否經合法授權，尚且應受憲法第二十三條之限制，更遑論今在無法律授權之情況下，被告之核定租金不僅於法無據，且已嚴重侵害原告之權利，其違法行政處分之錯誤，實至為昭然。綜上所述，請求撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查台中市民有西屯零售市場之建地，係被告辦理台中市擴大都市計畫時，即規劃核定為都市計畫（市－十一）市場預定地（含原告之房屋建地在內）。二、該市場之興設，除依有關法規申設外，並依「台灣省零售市場建築規格」規定，以上列（市－十一）市場預定地整地規劃興建，並奉台灣省政府建設廳核准興建。三、該市場興建案中，台灣省政府建設廳依據都市計畫法第三十條及同法台灣省施行細則第三十至三十三條，以及當時「台灣省獎勵民間投資興建公共設施規定」核列該市場為「獎勵民問投資興設之市場」。四、該市場於七十四年二月十五日整體興建完成，領得「使用執照」及「營利事業登記證」即依法經營。五、復查「市場」為都市計畫法第四十二條第二項規定之都市計畫公共設施之一，又依據「台灣省零售市場管理規則」規定，被告為市場之主管權責機關。六、本案「市－十一」市場用地為公共設施保留地之一種，經奉台灣省政府建設廳核准興建，則市場用地上所建築之店鋪房屋及攤位，以及公共設施（備）均屬市場範圍之內，其有關之管理、維護及清掃工作所需經費，自應由市場使用業者共同負擔。七、有關被告核定該市場建地租金等費用，係依據都市計畫法第三十條規定及台灣省政府建設廳函示之授權。並本於職權經妥慎審核後發布行政命令為處分核定市場有關建地租金及費用標準。此為公法規定及行政授權之法律行為，並為被告依法本於職權以行政命令之處分行為，以及參酌實際需要為核定租金及費用標準。八、原告所承租之房屋建地既為市場整體用地，而該市場又依法為獎助民間投資興建公共（市場）設施，被告本於市場主管機關立場自屬公權力之行使，並非私權之爭執，自不能作為訴訟標的。因此原告提起民有零售市場係屬私人得以自由處分之財產，而其租售費用則為私法自治、契約自由之範圍，得由契約當事人自行約定，顯與上列公法之法律規定不符，亦不能據為否定被告行政之監督權責及發布行政命令與行政處分之法定權力。因而原告請求之訴，顯無理由。綜上所述，請求判決駁回原告之訴等語。
理 由按「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之。」、「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：．．．二、學校、、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。．．．」為都市計畫法第三十條、第四十二條第一項第二款所明定。又「市場主管機關在省為本府建設廳；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」為台灣省零售市場管理規則第二條第一項所規定。又「有關民有西屯零售市場係依都市計畫法第三十條公共設施用地獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用，本案依上開規定，當可收取一定費用，仍請貴府比照台灣省公有零售市場攤（舖）位租金及清掃計算方式核定。」亦經前台灣省政府建設廳八十三年十二月五日八三建五字第七八一八○號函釋有案。卷查本件被告以台中市西屯民有零售市場之建地，係被告辦理台中市擴大都市計畫時，即規劃核定為都市計畫市場預定地（含原告之房屋建地在內）。該市場興建案，係經前台灣省政府建設廳依據都市計畫法第三十條及同法台灣省施行細則第三十至三十三條，以及當時台灣省獎勵民間投資興建公共設施規定核列該市場為獎勵民間投資興設之市場，並為都市計畫法第四十二條第一項第二款規定之都市計畫公共設施之一。依據台灣省零售市場管理規則規定，被告為市場之主管權責機關，則該市場用地上所建築之店鋪房屋及攤位，以及公共設施（備）均屬市場範圍之內，其有關管理、維護及清掃工作所需經費，自應由市場使用業者共同負擔。被告乃以八十四年十一月二十日八四府建場字第一五八八○六一號函核定該市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式，揆諸首揭規定，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴主張被告就系爭市場所為租金之核定絕非依據都市計畫法第三十條之規定，該法條末段所指其獎勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之，係明文授權台灣省政府訂定「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」及「台灣省獎勵興辦公共設施收費標準」二項行政命令，而非授權被告即台中市政府訂定。台灣省政府不得因自身怠於訂定上開行政命令，而再轉授權予下級機關即被告訂定。台灣省政府既未依都市計畫法第三十條之規定頒布有關台灣省獎勵興辦公共設施收費標準之相關法令，被告又如何依據上開收費標準來核定西屯民有零售市場攤鋪位之租金？可見被告核定租金之法源，顯非適法云云。按都市計畫法第三十條規定，都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之。惟於上開獎勵辦法及收費標準尚未訂定之前，縣（市）政府就實際存在之具體個案，為貫徹公用事業及其他公共設施獎勵私人或團體投資辦理之立法目的，自非不得依據省之市場主管機關即前台灣省政府建設廳核復之收費原則並參酌實際需要予以核定。經查被告八十四年十一月二十日八四府建場字第一五八八○六一號函檢送台中市西屯民有零售市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式核定表，係依據前台灣省政府建設廳八十三年十二月五日八三建五字第七八一八○號函辦理。而前台灣省政府建設廳上開函略以：「有關民有西屯零售市場係依都市計畫法第三十條公共設施用地獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用，本案依上開規定，當可收取一定費用，仍請貴府比照台灣省公有零售市場攤（舖）位租金及清掃計算方式核定。」則被告就具體個案依前台灣省政府建設廳核復之收費原則酌定西屯民有零售市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式，雖與都市計畫法第三十條之規定未盡相符，但依前揭說明，仍難指為違法。又前台灣省政府建設廳僅指示被告比照台灣省公有零售市場攤（舖）位租金及清掃計算方式核定，並非授權被告訂定「獎勵興辦公共設施收費標準」，原告指稱台灣省政府係違反上開法律之授權，再授權被告即下級機關訂定收費標準云云，不無誤解。次查被告八十四年十一月二十日八四府建場字第一五八八○六一號函處分之相對人為台中市西屯民有零售市場負責人廖承寶，該函說明二並敘明：「有關本案之收費問題，依據內政部八十四年七月二十八日八四內營字第八四○五一二七號函說明二結論為私權契約範圍，並屬私法案件，如無法收取費用或有爭議，仍請逕自解決。」足徵系爭函雖核定台中市西屯民有零售市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用之收費標準，惟該核定之收費標準僅對台中市西屯民有零售市場負責人廖承寶直接發生法律效果，至於原告與其他承租或使用市場之利害關係人與台中市西屯民有零售市場間，應屬私法（租賃等）之法律關係。換言之，系爭市場之建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用，依法不容投資人超收或任意調整，僅能於主管機關即被告核定之範圍內收取。但因台中市西屯民有零售市場係屬私人投資興建，有該市場之營利事業登記證及使用執照影本在卷足憑，該市場自非不得於被告核定之收費標準範圍內與各承租人洽商租金等費用問題，如無法收取費用或有爭議時，即應另循民事途徑解決。從而，原告主張被告核定租金之法源，顯非適法云云，核無足採。原告起訴意旨，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 蔡 進 田法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 二 月 十五 日