最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二四四五號
原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 吳家業 律師被 告 福建省金門縣地政局代 表 人 陳世宗右當事人間因土地測量事件，原告不服福建省政府中華民國八十九年三月八日八十九閩訴決字第八九○○○七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告甲○○、乙○○暨另一申請人陳詩景於民國八十六年五月十三日向被告申請座落於金門縣金湖鎮市七一一地號土地（下稱系爭土地），依廢止前金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第二項規定申辦土地複丈暨所有權登記，（嗣系爭土地於八十六年十二月十六日因分割增加湖新市段七一一之一、七一一之二、七一一之三地號），其檢附原權利證明文件為清光緒三十三年轉典契及訴外人陳期麟、陳晚發二人土地四鄰證明書，經被告委託尚揚工程顧問有限公司於八十七年四月十五日辦理測量完竣，複丈後暫編地號為金湖鎮市七一一之五地號土地，嗣陳期麟、陳晚發二人於八十七年八月二十七日撤銷其出具之證明，原告於八十七年九月二十五日另行補正陳金土、陳詩金二人四鄰證明書。經被告審查後，認該轉典契因年代久遠，無法證明其所載土地即為系爭土地，請原告等逕向司法機關訴請判決確認後再據以辦理；又原告等併同檢具之土地四鄰證明書，其所有權取得時效中斷，核與民法第七百七十條之規定不符，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款之規定，應予駁回。原告不服，循序提起訴願及再訴願均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按金門縣迄至實施地籍測量登記之前，均未有地籍登記，故無詳明之地籍資料可依據，至有關地權事項，均依私人所作權利證明文件以資辨認，而私人所作之權利證明文件，則僅能就權利標的物作概略之記載，遇有疑義則須再輔以當址居民之證明以資判斷，非可與政府實施地籍登記後之地權認定等視，此乃囿於當時制度未臻完備使然。且若權利之得喪變更已時日久遠，而無人可證之時，因所有與占有往往合而為一，苟無其他占有之原因（如租、借、侵占、竊占等），則占有即可推認為所有。查系爭土地係在地籍測量後登記為金湖鎮市七一一地號土地內，而系爭土地座落於金湖鎮山外里，現時當地民眾仍習以舊名「水尾溝」稱之。而系爭土地為原告等先祖父可名公所遺，此有清光緒三十三年之轉典契及當地居民陳金土，陳詩金共同出具之土地四鄰證明書暨陳夢璧與陳朝江分別出具之證明書可證。且典契載明標的物為「水尾溝」，與系爭土地之舊名相符，而陳金土、陳詩金共同出具之土地四鄰證明書載明：「金湖鎮山外村甲○○、乙○○昆仲座落金湖鎮市七一一地號部份土地，面積約一千餘平方公尺，係為其先祖可名公所遺農地，至民國四十三年以前，申請人之先父陳期根仍在上開土地耕作」，而陳夢璧、陳朝江出具之證明書則分別載明：「據本人自孩提時期懂事時起所知，座落金湖鎮市七一一地號部份土地，面積約一千餘平方公尺，即為甲○○、乙○○昆仲之先父陳期根先生（我們都叫他阿根伯）在其上耕作」，三者相互以觀，並衡以系爭土地年代久遠，且無詳明地籍資料可資依循，據上開說明，當認已有足夠之證明，而准原告等依安輔條例第十四條之一第一項為本件土地所有權之登記。被告認原告未能證明系爭土地為其先祖所遺產業，乃執現今土地制度完備下之標準為審認，實屬嚴苛以求，且置上述社會背景、時空因素於不顧，自係違誤不當。二、依陳金土及陳詩金出具之土地四鄰證明書載稱：「金湖鎮山外村甲○○、乙○○昆仲座落金湖鎮市七一一地號部份土地，面積約一千餘平方公尺，係為其先祖可名公所遺農地，至民國四十三年以前，申請人之先父陳期根仍在上開土地耕作，．．．上列土地確實申請人祖遺產業，歷代均由其家族管耕使用，至民國五十五年六月份以後金防興建中正堂電影院，將該地闢為廣場兼停車場用地」，查陳金土及陳詩金均為民國00年出生之人，依民法規定及社會通念，七足歲之人應有相當之識別力，則陳金土及陳詩金於民國二十三年已達七足歲，其上開證明書所證述之內容，就原告等之先人自民國二十三年起占有系爭土地管耕使用部分，自可認其具有證明力。而證人陳夢璧所出具之證明書亦足證明原告等先父期根公於民國二十七年間起占有系爭土地耕作；證人陳朝江亦證明原告之先父期根公於民國三十四年間起占有系爭土地耕作。是原告等先人占有系爭土地耕作，算至民國四十五年即已逾民法第七百七十條所定之十年取得時效期間，如算至民國五十二年系爭土地由金防部使用並撥借金門戰地政務委員會公車處，則更已逾十七年之久。依安輔條例第十四條之一第一項之規定，系爭土地原告等自得申請為所有權之登記。三、以發還祖產為由與完成取得時效為由申請為所有權之登記，二者固屬互相排斥，但二者非不得於同一申請程序併同為之，此觀民事訴訟上訴之客觀合併有，選擇合併、重疊合併、預備合併等類型即明，苟無害於公益，而能達程序經濟之目的，司法實務莫不容許，且此一法理於行政申請、訴願、再訴願及行政訴訟程序當亦相通而可準用。原告等以發還祖產為由，申請系爭土地之所有權登記，如受駁回之處分確定，自可另以占有他人土地完成取得時效為由，申請系爭土地之所有權登記。茲原告慮前者申請之被否准，乃併同後者一併申請，既無害於公益，而可達程序經濟之目的，於法理自無不可。又土地非自己所有，即係他人所有，原告等主張系爭土地為其祖產，苟未能舉證明之，則系爭土地即應認係他人所有，是若原告先位主張發還祖產不成立之情況下，即備位主張時效取得他人土地，而併於同一程序行之，應無矛盾可言。被告及一再訴願決定機關以其為矛盾，自非可採。四、原告等主張自先祖父可名公即占有系爭土地，惟因時日久遠，已無可資證明占有全程之人。陳期麟與陳晚發二人共同出具之土地四鄰證明書載稱原告等自五十年一月一日開始至六十年十二月三十一日止占有系爭土地，乃係就其所知之占有期間而為證明，至上開期間外原告等先人之占有，非渠等所知，乃不予證明，然非可以此而認原告等之先人無占有之事實。又查陳金土與陳詩金共同出具之土地四鄰證朋書，乃係證明自原告等先祖父可名公迄至民國五十五年止仍占有系爭土地，惟被告及一再訴願決定機關均捨其真意，僅截取其中「四十三年二月一日至五十五年二月一日占有」與證明人真意不合之片段，顯屬不當。五、金門縣公共車船管理處（下稱車管處）僅憑一紙公函，主張系爭土地於民國五十二年間由金門防衛司令部（下稱金防部）撥借其前身金門戰地政務委員會公車處（下稱公車處）使用迄今，並未檢附任何事證資料，豈足採信。況金防部於系爭土地上興建中正堂電影院，乃當地眾人皆知之事實，系爭土地為其廣場兼停車場，乃通往黃海路進出必經之地，而中正堂遲至民國七十年間仍在其經營之中，則系爭土地焉有於民國五十二年間由金防部撥借公車處之理！尤有甚者，依土地登記簿之記載系爭土地係於七十六年五月十六日由金門縣政府無償撥用予車管處，足證車管處上開主張確屬不實。六、綜上，原告等先人占有系爭土地之期間縱僅算至民國五十二年，亦已逾十七年之久，系爭土地縱於民國五十二年間由金防部撥借公車處使用，但在此之前，原告等先人既已完成取得時效，自不生影響於原告等得申請系爭土地為所有權之登記，原處分自屬違法，爰請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查我國土地登記之審查，係採「實質審查」及「絕對效力」之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長。於採實質審查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，就土地總登記之審查，除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽。基於實質審查主義之精神，地政機關就私權存在之爭執，固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為實體之審查，而經審查之結果，如認有瑕疵而被駁回者，申請人依土地法第五十六條規定得向司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。二、本案原告依安輔條例第十四條之一第二項規定，提出土地複丈申請書等文件申請系爭土地所有權登記，經被告審查原告所檢附原權利證明文件，其中清光緒三十三年轉典契，因年代久遠，無從證明其所載土地即為該筆土地，而土地四鄰證明書亦於八十七年八月二十七日為證明人陳期麟、陳晚發以涉及紛爭及不知悉為由撤銷。故被告乃於同月日以（八七）地測字第三七一四號函通知原告另行覓證明人辦理補正是項登記案件，嗣原告於八十七年九月二十五日重新檢附四鄰證明書辦理，另由陳金土、陳詩金證明其自四十三年二月一日至五十五年二月一日占有其地，於民國五十五年六月被駐軍闢建為廣場及停車場。準此，原告先後檢具二次土地四鄰證明書所主張占有期間反覆不一，似有不當。復據金門縣公共車船管理處於八十八年五月三日（八八）車總字第二六六號函稱，系爭土地於民國五十二年前即由金門防衛司令部使用，並於民國五十二年間撥借金門戰地政務委員會公車處（即金門縣公共車船管理處前身）使用迄今，且所撥用土地範圍涵蓋上開系爭土地及其分割出七一一之五地號土地，故原告所有權取得時效中斷，核與民法第七七○條規定不符，被告乃依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定，予以駁回。三、次查原告所檢附原權利證明文件為無從證明系爭土地即為其所有，然其得依土地法第五十六條，向該管司法機關訴請確認其權利，再行聲請登記。而原告復主張時效取得系爭土地，然查時效取得係取得他人之土地，與原告主張系爭土地為其所有，兩者適用法令不同，顯不能併存，其所附證明文件僅能擇一適用，惟原告因懼所附證明文件之一為被告駁回，堅持檢附二種文件併同送件審查辦理，致生困惑。四、按土地登記，不僅可予公定力之證明，且依現行法令，為取得、設定、移轉、變更或消滅土地權利發生效力之要件。是以地政機關接收登記聲請書後，應先審查證明無誤，始得為之登記。如應否登記，發生疑義，或經審查結果，依登記法令認為有瑕疵者，除經司法機關裁判後再予登記外，自不得率予照准。此鈞院四十二年判字第十三號判例著有明文。原告所檢附之原權利證明文件既有瑕疵或不合，被告依法予以駁回，應屬適法。綜上論結，本件原處分並無違法，敬請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得．．．申請歸還或取得所有權．．．」「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記」為申請時安輔條例第十四條之一第一、二項所明定。地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定：「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敍明法令依據或理由駁回之：．．．依法不應受理者。．．．」。查，本件原告等暨另一申請人陳詩景（該申請人於八十七年九月一日以報告書撤銷申請）向被告主張依安輔條例第十四條之一第二項，於八十六年五月十三日以收件號金安二字第四五四七號函，申請發還金湖鎮市七一一地號土地，或依占有時效取得所有權，請求登記為所有權人，（上揭湖新市段七一一地號於八十六年十二月十六日因分割增加湖新市段七一一之一、七一一之二、七一一之三地號），原告等二人檢附原權利證明文件為㈠清光緒三十三年轉典契㈡陳期麟、陳晚發二人土地四鄰證明書。業經被告委託尚揚工程顧問有限公司於八十七年四月十五日辦理測量完竣，複丈後分割暫編為同段七一一之五地號土地，嗣因陳期麟、陳晚發二人於八十七年八月二十七日撤銷證明，原告再於八十七年九月二十五日另行補正陳金土、陳詩金二人四鄰證明書，經審查後，被告予以不應受理駁回。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭土地（暫編地號為湖新市段七一一－五）係原告等之先祖父可名公所遺之產業，此除有轉典契為據外，原告亦提出證人陳金土與陳詩金出具之證明書證明，故系爭土地確係原告等之先祖父之遺業至明，況無其他人占有系爭土地，自可推定為原告先祖所有而因原告等之父陳期根已亡故，原告等乃系爭土地之繼承人，是原告自得依安輔條例第十四條之一第二項之規定申請歸還。退步言之，縱認前開證明文件得否證明系爭土地為原告等之先祖可名公所有，尚有疑義，惟如前開土地四鄰證明書所載，系爭土地自原告等之先祖父可名公開始，原告等之先父陳期根、原告等均曾在其上耕作使用，未曾間斷，迄至國軍佔用，無法充為農地使用，原告等仍繼續於系爭土地上販售蔬菜、油條、冰棒等物品，是系爭土地為原告等之先祖父可名公暨先父陳期根占有之期間，即至少四、五十年代之久（按扣除國軍佔用期間），則原告等依法繼承渠等之占有，亦符合民法第七百七十條之規定，完成取得時效，自亦得依安輔條例第十四條之一第二項之規定，申請登記為所有權人，是縱系爭土地自五十二年起即由軍方佔用或撥借公車處，亦無所有權取得時效中斷之情事。況系爭土地從未由金門公車處使用過，雖該土地於八十八年五月上旬由金門縣政府拆除其上建物，改建為臨時停車場，但並不影響原告之占有云云。經查，我國地政機關對登記制度係採實質審查主義，在此主義之下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽。基於實質審查主義之精神，地政機關就私權存在之爭執，固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為實體之審查，而經審查之結果，如認有瑕疵而被駁回者，申請人依土地法第五十六條規定得向司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記，合先敍明。本件原告依安輔條例第十四條之一第二項規定，請求發還所有權部分，固據其提出原權利證明文件清光緒三十三年轉典契，及陳金土、陳詩金四鄰證明書為證；惟該轉典契至今近百年，年代久遠，且其上所載土地範圍「水尾溝裁聲東西四至錢粮俱載」，無從證明該轉典契所指土地何所指。而陳金土為民法00年0月00日出生，陳詩金為同年00月0日出生，其出具土地四鄰證明書充其量僅足以證明該兩人出生後之傳聞事實，惟尚不足證明系爭土地自清光緒三十三年起歸原告先祖可名公所有之事實。從而，被告無從據上開證物推定系爭土地為原告先祖可名公所有，被告否准發還系爭土地，請其逕向司法機關（民事法院）訴請判決確認後，再據以辦理，核無不合。原告以時效取得所有權，依同法條第二項申請被告辦理所有權登記部分，原告等先前所提陳期麟、陳晚發二人土地四鄰證明書，係證明原告等之父自民國五十年一月一日開始至六十年十二月三十一日止，計十年以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產。而其後補正陳金土、陳詩金土地四鄰證明書，係證明原告等之父自民國四十三年二月一日至五十五年二月一日占有系爭土地，上開證物所證明占有間先後矛盾。原告等於提起本件訴訟，復提出陳夢璧及陳朝江兩人證明書，該兩證明書雖均稱自其懂事起所知，系爭部分土地為原告等之父陳期根在其上耕作，至「民國五十五年間國軍進駐在該地興建中正堂電影院，將之闢為廣場兼停車場為止」云云，惟該證明非但無法證明原告之父何時起占用系爭土地，更不足以證明其係以所有意思（或其他意思）占用系爭土地。且經被告向金門縣公共車船管理處（其前身為金門戰地政務委員會公車處）函查，依該處於八十八年五月三日以（八八）車總字第二六六號函覆：「本處金湖鎮市七一一號土地，係於民國五十二年十二月十日金門防衛司令部（五十二）義昌字第三六四六號令撥借本處使用。」即系爭土地由該處使用迄今，且依該函所附撥用土地範圍已涵蓋上開湖新市段七一一之一地號分割出之七一一之五地號土地。從而原告主張所有權取得時效業已中斷，即與民法第七七○條：「以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產．．．。」規定不符。且由此證明，對原告等主張以時效取得系爭土地所有權，已有他人異議，自應由原告逕向民事法院請求確認私權存在勝訴判決後，始得向被告申請登記為所有權人。是被告依「地籍測量實施規則」第二百十三條第一項第二款規定，予以不應受理，核無不合。原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，雖理由尚有瑕疵，惟其結論並無二致，亦應予維持。原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十 日