最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二四五一號
原 告 誠泰商業銀行股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 財政部代 表 人 顏慶章右當事人間因洗錢防制法事件，原告不服行政院中華民國八十九年一月十七日台八十九訴字第○一五七三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告之大同分行活期儲蓄存款第000000000號帳戶存戶王鴻淵委託洪昭雄分別於八十六年七月二十一日上午及下午自上開帳戶提領現款新臺幣（下同）一、四○○、○○○元及六○○、○○○元，共計二、○○○、○○○元，該分行經辦人僅將上開領款紀錄記載於其備忘錄，而未登錄於該分行之備查登記簿。案經中央存款保險股份有限公司於八十六年八月間實施一般業務檢查時發現，移由被告以原告辦理大額現金收付，雖有設簿登記，惟仍有漏登情形，乃依洗錢防制法第七條規定以八十七年五月七日台財融第00000000號處分書處原告罰鍰二○○、○○○元。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本件原論罰事實，係屬原告辦理大額現金收付時，其確認客戶身分之程序（或留存交易紀錄憑證之方式）違反財政部依洗錢防制法第七條第二項所為規定之事，而非自始未曾留存交易紀錄憑證而違反同條第一項規定之事：洗錢防制法第七條第一項規定：「金融機構對於達一定金額以上之通貨交易，應確認客戶身分及留存交易紀錄憑證。」同條第二項規定：「前項所稱一定金額、通貨交易之範圍、確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限，由財政部會商法務部、中央銀行定之。」依其法條規定之文義及用辭，確認客戶身分（之程序）及留存交易紀錄憑證（之方式與期限）係屬兩件事。是以財政部依洗錢防制法第七條第二項規定所定之八十六年二月二十五日台財融第00000000號函「洗錢防制法第七條授權規定事項」亦係分別明示兩者之內涵。依該函之規定（見其說明二），確認客戶之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限為：（１）金融機構應憑客戶提供之身分證明文件或護照確認其身分並將其姓名、出生年月日、住址、交易帳戶號碼、交易金額、身分證明文件號碼加以紀錄。但如能確認客戶為交易帳戶本身者，可免確認身分。（２）交易如係由代理人為之，應確認代理人之身分，必要時並確認被代理人身分。（３）確認紀錄及交易憑證，應以原本方式保存五年。又依財政部八十六年四月二十三日訂頒各金融機構供作其作業規範之「洗錢防制法問答彙編」第十七題之說明，「交易紀錄憑證」係指「會計紀錄憑證」（參照商業會計法第二章及第三章）之謂。依此規定，客戶身分資料及交易帳戶號碼與交易金額之「確認紀錄」，在財政部之規定內雖將之同樣稱為「紀錄」，惟其性質並非洗錢防制法第七條第一項所稱之交易紀錄憑證，而係同條第二項所稱之確認客戶身分之程序乃至留存確認紀錄之方式，惟無論其係確認客戶身分之程序，抑或留存交易紀錄憑證之方式，均屬財政部依洗錢防制法第七條第二項所為規定之範疇。查被告舉為本件論罰事實之原告缺失事項係謂：「辦理大額現金收付超過新臺幣一百五十萬元，有漏未依規登記交易人資料」，且原處分之主文亦明示：「違反洗錢防制法第七條及本部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函規定」，違規事實欄亦記載為：「貴行（即原告）辦理大額現金收付，雖有設簿登記惟仍有漏登情形者」，均明示其係漏未將所確認之客戶身分資料及該交易帳戶號碼與交易金額另行登記於統一備查簿，而違反財政部依洗錢防制法第七條第二項所定八十六年二月二十五日台財融第00000000號函規定之確認客戶身分程序之事。就此事實，一再訴願決定雖認為其係自始未曾留存交易紀錄憑證之性質，而駁回原告之一再訴願；惟此項認定顯違反洗錢防制法第七條條文之規定文義暨財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函所示關於確認客戶身分程序及留存交易紀錄憑證方式之規定內容，且悖離原處分書主文暨違規事實所示本件原論罰事由而違法及自相矛盾。按原告於本件付款作業過程中，自始留有完整之交易紀錄憑證及交易客戶之身分資料，僅係未將其所留存之客戶身分資料及交易帳戶號碼與交易金額另再登記於統一備查簿之情形而已，其作業過程之說明詳見後述二之（二）理由，故中央存款保險公司乃得以自原告所留存之交易紀錄憑證中，發見本件漏未另再登簿客戶身分資料情事。二、依上述本件原論罰事由，本件應審究之爭點有下列三點：（１）洗錢防制法第七條第三項之論罰範圍，是否及於違反財政部依同條第二項所為之規定者？（２）本件情事（即未將交易人身分資料及交易帳戶號碼與交易金額立即另再登記於統一備查簿之事），是否違反財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函規定？（３）客戶身分資料、交易帳戶號碼與交易金額之另再統一登簿事宜，是否必須於交易當時立即齊備完成，如未立即齊備完成者，概應處罰之性質？又原告於發見本件漏登簿情事後，於中央存款保險公司實施金融檢查期間內補正登簿，而得以提示完整之客戶身分資料暨交易紀錄乙事，是否應構成免罰事由？茲逐一析論於下：（一）洗錢防制法第七條第三項僅規定：違反同條第一項規定者（即金融機構對於違一定金額以上之通貨交易，根本未曾確認客戶身分及留存交易紀錄憑證者）應處以罰鍰，惟未規定違反財政部依同條第二項所為之規定者（即確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式未符財政部規定之方法者）亦應處罰。原處分以原告辦理本件大額付款，雖曾確認客戶身分，惟漏未依財政部所為之規定，將交易人身分資料另再登記於統一設置之備查簿為由，謂其違反洗錢防制法第七條及財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函，而依據洗錢防制法第七條第三項課處罰鍰，顯係欠缺法源依據而違法：行政罰之處分，以被罰行為發生當時之法律有明文規定者為限，如無法律規定之明文依據，行政機關自不得以比附援引之方法或逕依行政命令，對人民課處行政罰。洗錢防制法第七條第一項固規定：金融機構對於大額通貨交易確認客戶身分及留存交易紀錄憑證，並於同條第二項規定：確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限，由財政部會商法務部及中央銀行定之；惟同條第三項僅規定，違反同條第一項規定者應處以罰鍰，而未規定違反財政部依同條第二項所為之規定者亦應處罰。此與部分行政法法例，將違反該法授權行政機關訂定之規定者，亦列為處罰對象之情形，其法條文字之規定方法並不相同，而不得為同樣之解釋與適用。故必須完全未執行該條第一項之規定，無法提出相關客戶資料與交易紀錄憑證者，始有同條第三項罰則之適用。又該條第三項文字之規定方法縱屬立法上之疏漏，亦不容執行該法之行政機關逕以比附援引之方法，隨意擴大其論罰範圍。本件原處分依據為：洗錢防制法第七條第三項。第查該處分事由所示財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函，係屬財政部洗錢防制法第七條第二項所為之規定，故依上述說明，原告之本件確認客戶身分程序作業方法縱有未盡符合或違反該函規定之事，亦無洗錢防制法第七條第三項罰則之適用。㈡原處分執為論罰依據之財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函，亦未規定金融機構辦理確認客戶身分及留存交易紀錄作業時，必須採取另再統一設簿登記之程序與方式，從而原告未將本件交易客戶之身分資料另再登記於統一備查簿之事，並不違反上揭財政部函規定；矧依財政部金融局之釋示，在財政部尚未發布八十六年十二月九日台財融第00000000號函補充規定洗錢防制法第七條及第八條授權事項前，客戶身分資料之漏未另行統一設簿登記情事，應予免罰：洗錢防制法於八十五年十月二十五日公布並定自八十六年四月二十三日施行後，財政部嗣於八十六年二月二十五日以台財融第00000000號函規定「洗錢防制法第七條授權事項」，亦自八十六年四月二十三日開始適用，並據此於八十六年四月二十三日訂頒「洗錢防制法問答彙編」，發交各金融機構供作其作業典範，詳如前述。依此等規定，其中關於留存交易紀錄憑證之內涵以及留存交易憑證紀錄之方式與期限，均與金融機構在實務上沿用之商業會計法關於會計紀錄憑證之規定相同，且其規定內並無金融機構必須將所確認之客戶身分資料暨商業會計程序上業已留存之交易紀錄，另再統一設簿登記之任何規定。故洗錢防制法施行當初，金融機構在實務作業上，只須注意確認客戶身分問題，並沿用商業會計法所定之留存會計紀錄憑證方法即可，而無須特別採取另再統一設簿登記客戶身分資料及交易紀錄之作業方法。又按：在洗錢防制法尚未制定前，財政部雖曾以於六十九年五月二十三日台財錢字第一六○三三號函規定，提領超過新臺幣一百萬元之大額存款應核對提領人身分證明文件並設簿登記，惟該規定於財政部依據洗錢防制法第七條第二項於八十六年二月二十五日發布台財融第00000000號函，重新規定大額通貨交易之金額暨確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限時，同時通令自八十六年四月二十三日起停止適用。是以自八十六年四月二十三日起至本件發生之八十六年七月二十一日當時，乃至中央存款保險公司對原告實施金融檢查之八十六年八月間，無論依財政部之一般行政命令或洗錢防制法第七條第二項之授權規定事項，並無金融機構必須將其所踐行之確認客戶身分之程序及留存之紀錄資料，另再統一設簿登記之任何規定。財政部諒係事後發覺上開疏漏，故嗣於八十六年十二月九日始以台財融第00000000號函，補充規定其統一紀錄方法，而規定：「確認客戶程序之記錄方法，並無強制規定，惟為免發生認定之困擾，並利金融檢查及檢調單位之調閱，請各金融機構依本身考量，根據全行一致性做法之原則，選擇一種紀錄方式，例如採取電腦專檔處理或設簿登記或其他易於查核之方式，惟金融檢查及檢調單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，應有完整資料可供調閱」，並據此於八十六年十二月二十三日增修洗錢防制法問題彙編第二十題等作業規範。第在本案發生當時，財政部依洗錢防制法第七條第二項所定八十六年二月二十五日台財融第00000000號函內，關於確認客戶身分程序之紀錄方法既未有強制性之統一規定，亦無必須採取全行一致性設簿登記之規定，且錄印、留存交易客戶身分證影本之作業方法以及依商業會計法所規定之方法保存會計紀錄與會計憑證之作業方法，亦屬正當有效且合法之留存紀錄憑證方法，並符合財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函之規定內容，故在財政部尚未發布八十六年十二月九日台財融第00000000號函，補充規定金融機構應採全行一致性之電腦專檔處理或設簿登記之紀錄方法以前，原告於辦理本件大額現金交易作業時，既依照財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函所定程序善盡確認客戶身分資料之能事，並錄印、留存客戶之身分資料證明文件，且留有完整之會計紀錄憑證，則縱其未另再統一設簿登記客戶身分資料，或雖設簿而漏未登記，亦不違反財政部依洗錢防制法第七條第二項所為之規定乃至同條第一項之規定。是被告據為本件論罰事由而在其八十七年五月七日台財融第00000000號函所示之「漏未依規登記交易人資料」缺失事由，以及原處分所示之「違反財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函」等論罰事由，均屬於法無據而違法。抑有進者，前臺灣省政府財政廳先前於辦理該廳管轄之金融機構違反洗錢防制法第七條處罰案件時，亦曾就上述法令適用問題發生同樣疑義，乃陳請被告釋示，案經被告交由財政部金融局以八十七年四月十五日台融局（六）第00000000號函予以釋示，並通函中央銀行金融業務檢查處、臺灣省政府財政廳、臺北市政府財政局、高雄市政府財政局、中央存款保險公司暨臺灣省合作金庫等相關主管機關與執行單位，明釋：於財政部尚未發布八十六年十二月九日台財融第00000000號函補充規定洗錢防制法第七條第二項關於確認客戶程序之紀錄方法前，經金檢單位發見之客戶資料漏未另行統一設簿登記案件，若受檢單位能提出於檢查當時已有相關登載之證明文件或資料（指客戶姓名、出生年月日、住址、交易帳戶號碼、交易金額、身分文件號碼．．．）並經原檢查單位認同者，則應免罰；若完全未執行該法之規定，無法提出相關登載資料佐證者，一律依法處理等旨，其結論暨所據法律理由，與原告之上述說明以及本狀所述關於洗錢防制法第七條第三項論罰要件之說明相同。是以本件情事自不應論罰。敬請向財政部金融局調閱該函查證其釋示。乃被告未注意其本身所為上揭釋示以及其向各級執行單位指示之執行方法，而為相背之本件罰鍰處分，一再訴願決定亦無視原告提出之上述理由與證據而遞予維持，顯屬違法且自相矛盾。㈢洗錢防制法第七條第一項規定留存交易紀錄憑證之目的，係在提供司法機關日後追查重大犯罪時查閱之線索資料，而非用以自始篩選、監控人民交易活動以及通報治安機關之資料，財政部八十六年十二月九日台財融第00000000號函「補充規定洗錢防制法第七條及第八條授權規定事項」亦僅規定，客戶身分程序之紀錄，應於金融檢查及檢調單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，有完整資料可供調閱，而未規定應於交易當時立即完成登簿或立即齊備；且確認客戶身分之作業程序縱有瑕疵，依法亦非不得經補正而治癒，原告既於中央存款保險公司實施金融檢查期間內，將本件客戶資料及其領款帳號與領款金額補正登錄於統一備查簿，而能提出完整資料供其查閱，自不構成違反洗錢防制法第七條之處罰問題：洗錢防制法係現今民主政治體制下制定之行政法，其立法目的旨在「經由洗錢防制工作，追查重大犯罪並保障合法經濟活動，非欲藉此嚴格規制、監控人民之交易活動。該法第七條第一項規定，金融機構對於達一定金額以上之通貨交易，應確認客戶身分及留存交易紀錄憑證之目的，係在提供司法單位日後追查重大犯罪時查閱之線索資料，而非用以自始篩選、監控人民交易活動以及通報主管機關暨治安機關之資料。依此立法旨趣，且依前揭財政部依該法第七條第二項之授權訂定之八十六年十二月九日台財融第00000000號函「補充規定洗錢防制法第七條及第八條授權規定事項」之規定暨財政部修正訂頒之「洗錢防制法問答彙編」第二十題
（四）之說明，亦明示：「確認客戶身分程序之紀錄方法，並無強制規定，惟為免發生認定之困擾，並利金融檢查及檢調單位之調閱，請各金融機構依本身考量，根據全行一致性做法之原則，選擇一種紀錄方式，惟金融檢查及檢調單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，應有完整資料可供調閱」；而未規定必須於交易當時立即齊備完成。依此規定及說明，必須金融機構於金融檢查或檢調單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，無法提出完整之客戶身分資料及交易紀錄憑證供其查閱，始構成其作業違反財政部依洗錢防制法第七條第二項所為之規定之事。查本件客戶身分資料之遺漏登簿情事發生於000年0月000日之交易當時，惟原告於該交易當時業已錄印、留存交易客戶之身分證影本暨其他資料並留存完整之會計紀錄憑證，且嗣已於八十六年八月十二日至同月二十八日中央存款保險公司實施金融檢查期間內完成補正登簿，而備齊完整之確認客戶身分程序紀錄供其查閱，此為原處分暨一再訴願決定所是認之不爭事實，並有附於中央存款保險公司檢查卷內之該頁備查登記簿影本可稽。是原告先前之作業程序縱有瑕疵，亦已於本件金融檢查尚未終結前，予以完全補正、治癒而符合財政部依洗錢防制法第七條第二項之授權所為之規定。故本件並不成立洗錢防制法第七條第三項之處罰問題。就同樣情事，前述之財政部金融局八十七年四月十五日台融局（六）第00000000號釋示函所示；若受檢單位能提出於檢查當時已有相關證明文件或資料者，則免予處罰之意旨，其法律上之理由與原告之上開說明亦屬一致。就此問題，一再訴願決定雖謂：洗錢防制法第七條第一項所稱留存交易紀錄憑證係於交易時即應留存，以防制洗錢，原告未於交易時留存紀錄憑證，即未達篩選功能，雖嗣經中央存保公司檢查發見後，始依據交易人早先留存之紀錄及資料補行登記於該行之登記簿，亦難謂符合洗錢防制法上留存紀錄之目的，而仍應論罰等語，其論據不唯誤解洗錢防制法第七條第一項所定確認客戶身分及留存相關紀錄之目的，而違背該法之立法旨趣與該法第七條第三項之處罰目的，抑且仍囿於舊日行政法之論罰觀念，而違反現今行政法之行政罰適用原則。又其所持「洗錢防制法第七條第一項所稱留存交易紀錄憑證係於交易時即應留存」之見解，更屬隨意擴張洗錢防制法第七條第一項及財政部依同條第二項之授權所為之規定內涵而違法。苟依原處分暨一再訴願決定之見解，則只須金融機關於交易當時未立即將其客戶身分資料登載於統一備查簿，則不問其已否事後自行補正齊全，亦不問其能否於金融檢查或檢調單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，提出完整資料供其查閱，概立即成立違反洗錢防制法第七條第三項之論罰要件而應予處罰，實不啻其論罰方法較舊日行政法之威嚇式罰則更為嚴苛，而嚴重侵害人民權利，抑且其規制基準亦踰越財政部依同法第七條第二項之授權所定八十六年十二月九日台財融第00000000號函所示：客戶資料紀錄及交易紀錄憑證應於金融檢查及檢調單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，有完整資料可供調閱之規定，而明顯違法。三、原告係屬參加存款保險之要保機構，中央存款保險公司對原告銀行實施之該次檢查，乃係該公司即存款保險之保險人，依據存款保險條例第二十一條之規定，對於要保機構所為之業務檢查，而非主管機關（或其受託機構）或中央銀行依據銀行法第四十五條規定或中央銀行法第三十八條規定，對於銀行暨金融機構所為之金融檢查，此有本狀附該次檢查通知之記載可證。存款保險條例第一條規定：「為保障金融機構存款人利益，鼓勵儲蓄，維護信用秩序，促進金融業務健全發展，制定本條例。」第二十一條第一項規定：「中央存款保險公司必要時，得報請主管機構洽商中央銀行核准後，檢查要保機構之業務帳目，或通知要保機構於限期內造具資產負債表、財產目錄或其他報告。」同條第二項規定：「中央存款保險公司，得依前項檢查結果或報告資料，對要保機構提出改善意見，限期改善，逾期不改善者，得報請主管機關處理。」由此可知，中央存款保險公司所為該次業務檢查之性質，乃係存款保險之保險人，基於存款保險條例所示存款保險制度之設立旨趣與功能，為促進金融業務之健全發展，並降低或避免事故風險，對於要保機構所為之業務改進及匡導措施，此與主管機關或其受託機構，依銀行法第四十五條或中央銀行法第三十八條規定，對於金融機構所為之金融檢查，旨在基於監督之目的，檢閱、查察金融機構之業務、財務及其他有關事項，並查究、處理其缺失者，兩者之任務與功能並不相同。存款保險條例第二十一條第二項既容許要保機構限期改善中央存款保險公司所發現之業務瑕疵；逾期不改善者，始得報請主管機關處理，依此規定之解釋，此項業務瑕疵於檢查期間內或限期內及時改善、補正者，其原先之瑕疵即已治癒而不存在，主管機關應不得再行予以追究、處分。此乃存款保險制度促進金融業務健全發展之重要運作功能。否則，焉有保險契約之要保人付出鉅額保險費，邀請保險人檢查、舉發其業務瑕疵，用以報請主管機關處罰要保人之道理？乃被告未察，就本件業經原告銀行於中央存款保險公司依存款保險條例第二十一條所為之業務檢查期間內，補正完畢而不復存在之作業程序瑕疵，仍予以追究、論罰，一再訴願決定亦遞予維持，於法顯屬違誤。四、關於原告有無自始留存完整客戶資料及交易紀錄問題：被告之第二項答辯雖承認財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函並未規定金融機構辦理確認客戶身分及留存交易紀錄作業時，必須採取另再統一設簿登記之程序與方式，惟主張仍應留存完整紀錄憑證，並辯稱原告係原先漏未將其資料、紀錄另行登錄於另設之登記簿，而在中央存款保險公司檢查發見後，始依據早先留存之紀錄及資料補行登簿，故其情形不得認為自始留存完整資料及紀錄，而仍應論罰，且認為不適用財政部金融局八十七年四月十五日台融局（六）第00000000號函所示免罰之規定。第查被告既承認本件發生當時，依上函規定，金融機構辦理確認客戶身分及留存交易紀錄作業，無須採取另再統一設簿登記之程序與方式，且承認原告於交易當時已留存相關資料、紀錄，乃得於發見漏登簿情事後，立即依據其早先留存之資料、紀錄補行登錄於另設登記簿之事，自不得遽以原告僅未將其留存之資料、紀錄另再登錄於另設之登記簿為由，而謂為其漏未依「規」登記交易人資料及未留存完整之資料、紀錄。原告苟未自始留存完整之資料、紀錄，焉能於事後發見未另行登簿情事時，立即依據先前留存之資料、紀錄，順利完成補行登簿？乃被告竟謂原告未自始留存完整之資料、紀錄，而為本件罰鍰處分，且事後復拒絕撤銷原處分，於法顯屬矛盾及違誤。五、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告主張本案係其辦理大額現金收付時，確認客戶身分之程序（或留存交易紀錄憑證之方式）違反被告依洗錢防制法第七條第二項所為規定，而非自始未曾留存交易紀錄憑證而違反同條第一項規定，然本案被告處罰重點在因「漏未依規登記交易人資料」，而致未能證明是否已確認交易人身分，故原告對未確認客戶身分部分之主張，並非訴訟標的，合先說明。至原告認為洗錢防制法第七條第三項未規定違反被告依同條第二項規定者亦應處罰，故原告確認客戶身分程序作業方法縱有未盡符合或違反被告八十六年二月二十五日台財融第00000000號函規定，並無洗錢防制法第七條第三項罰則之適用乙節，按洗錢防制法第七條第二項授權被告及相關單位就確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式訂定行政命令，被告八十六年二月二十五日台財融第00000000號函係授權命令，具有約束人民之法規範效力，違反本條第二項之授權命令，即屬違反本條第一項規定，原告顯對法規範之效力有誤解之處。二、洗錢防制法第七條第一項規定留存交易紀錄憑證之目的，係在便於金融檢查及檢調單位追查可疑交易時提供可調閱及勾稽之資料。被告八十六年二月二十五日台財融第00000000號函規定，雖未強制規定金融機構辦理確認客戶身分及留存交易紀錄作業時，必須採取另再統一設簿登記之程序與方式，惟仍應依規留存完整紀錄憑證，亦即金融機構於交易時即應留存可用以區別是否為一百五十萬元現金以上交易之紀錄憑證，始可達到洗錢防制法留存紀錄之功能，而洗錢防制法訂定一百五十萬元現金交易門檻之目的，則因此類交易在防制洗錢上有特別加以注意之必要，故需特別留存紀錄，與一般交易僅需有會計紀錄憑證不同，且原告在中央存款保險公司檢查發現後才依據交易人早先留存之紀錄及資料補行登記該筆交易於登記簿，用以區別與其他非一百五十萬元現金以上之交易，難謂符合洗錢防制法留存紀錄之目的。至於被告金融局八十七年四月十五日台融局（六）第00000000號函釋示，於被告未發布八十六年十二月九日台財融第00000000號函補充規定該法第七條確認客戶程序之紀錄方式前，對於金融機構經金檢單位查核有違反上開第七條規定情事者，有設簿登記，惟有漏登，則應依相關規定罰鍰處分，若受檢單位能提出於檢查當時已有相關登載之證明或資料，並經原檢查單位認同者，得撤銷原罰鍰處分；若均無登記，完全未執行該法之規定，無法提出相關登載資料佐證者，一律依法處理。原告於檢查當時有設簿登記，惟有漏登，且並無相關紀錄登載，係檢查人員發現後才補登，故不適用上開函釋免罰之條件。三、原告另訴稱被告八十六年十二月九日台財融第00000000號函未規定應於交易當時立即完成登簿或立即齊備，且確認客戶身分之作業程序縱有瑕疵，依法亦非不得經補正而治癒乙節，按接受行政罰者，其行為一旦違反行政法上之作為或不作為義務，其行政不法行為之要件已構成，主管機關自得依法處罰，就違法行為並無補正、治癒問題。該行所提之「依法補正而治癒」論點，應為行政瑕疵處分之治癒，係指在程序上有瑕疵之行政處分，經由補正而成為合法要件相符之行為，故治療僅限於可補正之程序瑕疵。另查行政程序法第一百十四條有關瑕疵行政處分之補正規定，違反程序或方式規定之行政處分，因下列情形而補正：㈠須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。㈡必須記明之理由已於事後記明者。㈢應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。㈣應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。㈤應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。綜上，所謂得「補正而治癒」之法論及行政程序法，其對象係指行政處分有程序上之瑕疵而予補正，尚非如該行引述違反規定之違法事實行為之補正。另查洗錢防制法第七條及被告所發命令，均無得補正瑕疵之規定，且原告未依規定留存紀錄憑證，於檢查發現後補行登記，縱非故意，仍難辭過失責任，依司法院釋字第二七五號解釋，仍應論罰。四、綜上論述：原處分及所為訴願、再訴願決定並無違誤，請駁回原告之訴等語。
理 由按「金融機構對於達一定金額以上之通貨交易，應確認客戶身分及留存交易紀錄憑證。前項所稱一定金額、通貨交易之範圍、確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限，由財政部會商法務部、中央銀行定之。違反第一項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為洗錢防制法第七條所明定。又「洗錢防制法第七條第二項所稱一定金額、通貨交易之範圍、確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限規定如左：㈠一定金額以上之通貨交易係指新臺幣一百五十萬元（含等值外幣）以上之現金收或付（含同一營業日同一交易帳戶數筆款項之合計數）或換鈔交易。㈡確認客戶身分之程序及留存交易紀錄憑證之方式與期限：１、金融機構應憑客戶提供之身分證明文件或護照確認其身分，並將其姓名、出生年月日、住址、交易帳戶號碼、交易金額、身分證明文件號碼加以紀錄。但如能確認客戶為交易帳戶本人者，可免確認身分。２、交易如係由代理人為之，應確認代理人之身分，必要時並確認被代理人身分。３、確認紀錄及交易憑證，應以原本方式保存五年。」復經財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函釋有案。本件原告之大同分行活期儲蓄存款第000000000號帳戶存戶王鴻淵委託洪昭雄分別於八十六年七月二十一日上午及下午自上開帳戶提領現款一、四○○、○○○元及六○○、○○○元，共計二、○○○、○○○元，該分行經辦人僅將上開領款紀錄記載於其備忘錄，而未登錄於該分行之備查登記簿。案經中央存款保險股份有限公司於八十六年八月間實施一般業務檢查時發現，移由被告以原告辦理大額現金收付，雖有設簿登記，惟仍有漏登情形，乃依洗錢防制法第七條規定以八十七年五月七日台財融第00000000號處分書處原告罰鍰二○○、○○○元，固非無見。然查：依一再訴願決定之事實欄所載，本件原告之違章事實為「原告之經辦人僅將上開領款紀錄（指存戶就共計
二、○○○、○○○元之領款紀錄）記載於其備忘錄，而未登錄該分行之備查登記簿」，足證原告主張一再訴願決定已認定原告對於系爭領款紀錄已依洗錢防制法第七條第一項規定完成確認客戶身分及留存交易紀錄憑證於其備忘錄，僅未再轉登錄於備查登記簿等情，尚非無據，參諸原告於訴願時提出之系爭存戶領款代領人洪昭雄之身分證影本及取款條等交易紀錄憑證均已附於訴願卷可稽，尤證原告主張並非空言主張。而依首揭洗錢防制法第七條及財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函，亦僅規定：原告就系爭提款僅須將領款資料加以紀錄，並將確認紀錄及交易憑證加以保存五年。遍閱上開法條規定，並未有「備查登記簿」之字眼，尤未有規定應將記載於備忘錄之領款紀錄，再登錄於備查登記簿之情事，則原處分以原告未將系爭領款紀錄由備忘錄轉登錄於備查登記簿，認定原告違反洗錢防制法第七條及財政部八十六年二月二十五日台財融第00000000號函令，予以科處罰鍰，難謂無增加法律條文所未規定之構成要件，而違反法律保留原則加以處罰之情形，次查：本件罰鍰處分，依一再訴願決定之事實欄所載，被告係依據中央存款保險股份有限公司於八十六年八月間實施一般業務檢查時發現，移由被告處理，惟查中央存款保險股份有限公司僅係保險業之公司法人，並非管轄銀行有關洗錢防制法規定之主管機關，依原告所提八十六年八月前往原告之金融業務檢查通知明載為「茲依存款保險條例第二十一條規定，派本公司周鴻明．．．等十四員前赴貴行（為一般業務）檢查。．．．有該通知附卷可查，而依原處分所附之「檢查報告缺失事項」僅有三行所謂本件違章事實，其上既未有中央存款保險股份有限公司負責人或檢查人之簽章，復未有被告依銀行法對原告依洗錢防制法規定檢查及檢查人員之簽章，則原告主張：上開中央存款保險股份有限公司有關存款保險之業務檢查報告不得視為財政主管機關依據銀行法所作之檢查並作為處罰之依據等情，在被告辯明中央存款保險股份有限公司依法可代被告為有關銀行法之業務檢查之權限前，其抗辯尚非無據。原處分據以處罰，亦不無斟酌之餘地。末查：依被告之金融局八十七年四月十五日台融局㈥第00000000號函說明二之㈠之１，明載「有設簿登記，惟有漏登，則依相關規定罰鍰處分，若受檢單位能提出於檢查當時已有相關登記之證明文件或資料，並經原檢查單位認同者，得撤銷原罰鍰處分。」故縱中央存款保險股份有限公司有合法權限可代被告為有關銀行法之業務檢查，原告既設有備忘錄，僅漏未登錄於備查登記簿，似仍得撤銷原罰鍰處分，參諸被告八十六年十二月九日台融局第00000000號函令說明二亦明示「並確認客戶程序之紀錄方法，並無強制規定，．．．惟金融檢查單位依洗錢防制法第八條追查可疑交易時，應有完整資料可供調閱。．．．」，被告編訂之洗錢防制法問答彙編第二十則問答，亦重示上開函令意旨。足證被告對相同案情之案件，未為相同免罰之處分，難謂無違反比例原則，亦不無審酌之餘地。從而原處分既有可議，原告執以指摘原處分，尚非全無理由，而一再訴願決定均疏未及時糾正，俱有可議，爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另行檢查審認，重為合法妥適之處分，以臻適法，並昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 鄭 淑 貞法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十七 日