最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二四九二號
原 告 丙○○
戊○○丁○○郭清木郭清春梁錦錕梁建銘梁清貴梁重華梁朝陽黃秋河王文煌王文澤甲○○王家木王文喜侯瑞珍侯啟騰侯啟泰侯啟團梁長壽梁敏治梁敏榮梁敏煌梁圭銘張宗慶郭清海郭金鐵涂明瑞涂德清許添丁共 同訴訟代理人 乙○○被 告 臺中縣政府代 表 人 廖永來右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十九年一月三十一日臺八九內訴字第八八○八二九八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實原告分別承租臺中縣○○鎮○○○○○段之耕地，訂有耕地三七五租約。於八十八年一月間向被告申請依當時土地法第三十三條規定代為照價收買其承耕土地，經被告否准，循序提起行政訴訟。摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，視行政院如同虛設，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯與牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條、內政部再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及台灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否準之理由，此有台灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部台灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，台灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，適用法規錯誤而不承認。依台灣省政府地政處函說明（四）耕者有其田條例已廢止則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，台灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠我全國佃農之損害。六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，為下台階，故此研商些牴觸憲法，土地法及與土地法無涉之法律亦即廢止耕者有其田條例第
十、第十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部儘速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日（）研展字第○○一號令。綜上所陳土地法第三十三條之適用，承佃人合於法定要件者自得申請，本案原處分、訴願、再訴願決定，維持援用內政部牴觸憲法、土地法之研商結論，作為原告敗訴之理由，認事用法均有違誤。內政部函違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，參照法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函請判決將原處分、訴願、再訴願決定應予撤銷，以保國家法益，並保佃農權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、查內政部八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號函示略以：「有關土地法第三十三條執行疑義乙案．．．會商法務部、財政部及經濟部等有關機關再加研酌，案經本部八十四年七月十四日邀集上開相關機關研商獲致結論：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用、政策考量下，目前尚難執行，．．．」合先敍明。被告遂引述前揭函文於八十八年三月十九日以八八府地籍字第八一七九五號函復申請人之共同委託人乙○○君在案，惟其內容係轉述與吳君先前代理申請人侯瑞珍等人以土地法第三十三條照價收買之相同事由乙案時，業經被告以八十八年二月二十二日八八府地籍字第五三八六二號函復在案。原告不服被告所為之函復內容遂提起訴願，經台灣省政府八十八年十月十五日八八府訴字第一六○三五五號函訴願決定：「訴願駁回」在案，復提起再訴願，由內政部以八十九年一月三十一日台八九內訴字第八八○八二九八號函決定「再訴願駁回」。二、按「官署所為單純的事實敍述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法所許。」行政法院六十二年裁字第四十一號著有判例，本案係對相同之代理人申辦相同之事由作相同之引述說明，並未對其申請事項有無准駁。復查內政部八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函陳報行政院以八十四年九月四日台內三二三三一號函核復：「同意研商結論，並請儘速辦理。」是以，耕地承佃人依土地法第三十三條規定，請求縣市政府代為照價收買，主管之縣市政府基於法令適用與政策考量，目前實無准許承佃人請求之依據。且中央基於上開法條難於執行於本次修正土地法時，已將該條文明令廢止有案，合併陳明。三、綜上所陳，原告仍執陳詞提起本訴難謂有理，請判決駁回原告之訴。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」固為行為時土地法第三十三條（八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除本條）所規定；惟此係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務之事項應以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定尚難執行，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權（參照本院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議）。本件原告分別承租他人所有土地耕作中，於八十八年一月間向被告申請依行為時土地法第三十三條規定代為照價收買其承佃耕地，被告以八十八年二月二十二日八八府地籍字第五三八六二號函復略以：「．．．二、查‧‧‧土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，‧‧‧尚難執行．．．」，而否准其申請。揆諸上開說明，尚無違誤。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄起訴意旨所載。惟查首引法條僅係規定承佃人得請求代為照價收買之要件，該管縣市政府非無審酌裁量之權，已如上述。則被告審酌其情認尚難以辦理，而否准原告之請求，難謂違法。此與被告無裁量權而應依法執行，卻不執行之情形，並不相同。原告指被逾越行政裁量權云云，並非可採。依上開土地法之規定，不能即認該管縣市政府有依原告之請求代為照價收買之義務，已如上述，此為法律規定之內容，被告衡酌租佃雙方之利益，於有關照價收買手續、地價標準等之法律未規定前，否准原告之請求，符合上開法律規定之意旨。又查被告否准理由引據內政部臺（八四）內地字第八四八七六八二號函之研商結論所稱實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而行為時土地法關於實施耕者有其田之第三十三條規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違等語。核與八十九年一月二十六日修正公布之土地法業已刪除原第三十三條規定之意旨無違，益見被告之裁量否准，並無不合，難認有違憲法基本國策及土地政策之情事。訴願、再訴願遞維持原處分，均無不合。起訴意旨為無理由，應予駁回。本案無關最高法院四十五年臺上字第一一三號判例之適用，原處分及原再訴願決定亦未引據該判例，無論斷該判例之必要。又本案並非因實施耕者有其田條例廢止，始認原處分無誤，原告主張內政部應負國家賠償責任，無關本案判斷，無從論究。均附予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十一 日