最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二四○一號
原 告 甲○○被 告 福建省金門縣地政事務所代 表 人 陳世宗右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省政府中華民國八十九年三月八日八十九年閩訴決字第八九○○一○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）八十六年五月十二日依金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第二項規定向被告就金門縣金湖鎮太湖劃
五七二、九○九地號旁土地申辦土地複丈暨所有權登記，並檢附訴外人呂俊溝、呂世旺二人土地四鄰證明書為權利證明文件，經被告委託測量公司於民國八十七年九月五日辦理測量完竣，原告指界測量後位置在舊機場跑道上，並暫編為金湖鎮太湖劃九○九之三地號土地，面積為二三○○五○平方公尺，嗣經被告審查後，據土地四鄰證明書中主張占有取得時效自民國三十九年一月一日至民國四十九年十二月三十一日止，於民國四十九年十二月三十一日被駐軍闢建為軍事用地使用，然金門縣誌明載，三十八年國軍入駐，十月於西洪之五里埔處建飛機場，四十年六月國防部核准行駛金門，原告所述顯與事實不符，依地籍測量實施規則第二百十三條第二款規定，依法不應受理者，予以駁回。原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、查再訴願決定機關一再強調我國土地登記事務係採實質審查主義，就土地申辦登記之權利存否，得本於職權為實體審查云云。然訴願及再訴願決定所稱之實職審查主義之義意如何？依其說明尚非明確。何以申辦土地權利之存否，地政機關得本於職權為實體之審查而對於私權存在之爭執則無實體調查認定之權？其差異安在？原告申請登記之面積，訴願及再訴願決定認依原告一己之力占有顯有可疑，在此可疑之中，地政機關應如何實質調查？果其確有實質審查權，何以得僅以懷疑駁回而未確認原告主張占有之事實究屬存在或不存在？訴願決定及再訴願決定所稱之地政機關實質審查主義之內函如與法院之實體的審判同，則其調查證據之程序如何？何以再訴願決定認原告應負舉證責任證明金門縣誌不實以明被告引用該志之不當？而何以四鄰證明焉又不足為證？其間證據取捨之自由心證法則如何在法規範上求其依據？原告就地政機關所調查之證據，在被告為准駁前，應賦予如何之答辯機會？何以被告依金門縣誌駁回原告之申請前，未讓原告有辯論證據證明力之機會？凡此，被告、及一再訴願決定機關於主張實質審查主義時，顯然未明確認知所謂實質審查主義之內函。二、依土地登記規則有關之規定以觀，地政事務所審查之內容以書面資料為準，為保證申請人提供之資料形式之真正，乃於各規定申限定一定之程式，例如印鑑證明等物，而為擔保書面內容之真正，另有保證人制度，從司法權審判精神而言，上開規定不僅拘束裁判者之自由心證，甚且不得反於此而調查，果其如此，何以得認為地政機關具有實質審查權並得為實體之審查？再訴願決定及訴願決定此部分之論斷，殊有未洽。三、土地法第五十九條既規定，土地權利之申請登記，既應經公告，前於利害關係人異議調解不成後由司法機關審判，其所以，並非僅因當事人間之私權爭執屬司法審判權之問題，而係司法審判有相對應之實體審查制度，與行政處理程度之制度迥異。果其如此，再訴願決定及訴願決定所認之實質審查主義，顯與法規範內在之函蘊不符。四、是我國地政機關就不動產權利申請登記案件，既採書面審查主義，而非類如司法機關之於審判上係採言詞審理主義，故本不生自由心證之問題。基此，被告於收受原告之登記申請書後，應僅得就法定之形式文件予以審查，至於書面審查涉及證據證明力時，被告應如何行使權力，則視其性質以斷：（一）書面文件之形式的真正：如原告所提出之書面文件形式真正且其內容與證明事實有關連性，即不應越權而行使司法審判上之自由心證，擅認內容之真實與否。（二）書面文件之實質的真正：被告倘認原告所呈書面內容尚有未足之處，於現行制度上亦得以命補正或輔以切結書制度及保證書制度之方式以資擔保書面審查之正確性，自無從越權逕以自由心證論斷原告所提書面文件之真偽。被告擅以金門縣誌之記載為據，而認原告提出之土地四鄰證明書中所敘占有與事宜不符，並據此駁回原告之申請案，依上開說明，被告所為證據力之判斷，顯已逾越權限，殊難謂無違法。五、金門縣誌雖係記錄金門地區過去數十年來發展沿革之重要文獻，惟依其文書之性質，還原於民事訴訟法上之定位係回「報告文書」而非「勘驗文書」，且此報告文書屬通性之敘述，而非就涉案土地之專屬報告，是其內容之記載，是否皆回真正詳實及其於證據法則上之證據能力如何各節，應屬法院自由心證審判之範圍，不宜由被告超越其職權範圍予以審酌探究者。再訴願決定雖稱金門縣誌係以公正、客觀之立場編纂，乃官方根據史實編篡而成云云，然亦謂其間重修「改正史實」，是縣誌本有其誤謬失實之處而有修正之問題，此點更加深其為「報告文書」之性質，是再訴願決定機關於金門縣誌之證據能力未經權責機關確認前，即率以金門縣誌所載內容否定原告提出之土地四鄰證明書所敘占有內容之真正，並據以之維持原決定，揆諸上開說明，顯有違誤，應予撤銷。為此爰依法起訴，並求為判決撤銷原處分及一再訴願決定，並由被告依原告之所請另為一適法之處分等語。被告答辯意旨略謂：按「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」為申請時安輔條例第十四條之一第二項所明定，「以所有之意思十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而占有之始善意並無過失，得請求登記為所有人。」復為民法第七百七十條所明定，又時效之占有應依事實認定之。又查我國土地登記之審查，依多數學者之意見，認我國對登記係採「實質審查」及「絕對效力」之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長。於採實質審查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽，基於實質審查主義之精神，地政機關就私權存在之爭執，固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為實體之審查，而經審查之結果，如認有瑕疵而被駁回者，申請人依土地法第五十六條規定得向司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再付聲請登記。而占有情事之有無應依事實認定之。本件原告檢附呂俊溝、呂世旺二人土地四鄰證明書，主張占有取得時效自民國三十九年一月一日至民國四十九年十二月三十一日止計十一年，以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產，座○○○鎮○○○段五七二、九○九地號旁土地，於民國四十九年十二月三十一日被駐軍闢建為軍事用地使用，致喪失登記。惟據金門縣誌記載」．．．三十八年國軍入駐，十月於西洪之五里埔處建飛機場，四十年六月國防部核准行駛金門．．．」，經被告套繪地籍圖後系爭土地座落西洪機場範圍內，原告亦不否認，而金門縣誌上開記載係依相關檔案資料編修之史實，為眾所皆知之事實，原告所指面積廣達二十三公頃，以其一己之力能否在系爭土地上占有利用，顯有可疑，又原告於訴願程序復稱舊機場土地係西村呂氏先祖所有，則亦應由有繼承權之人申請取得有權，與原告於申請時以時效取得占有他人所有土地得請求登記為所有權之人，二者法律關係各別，亦無法證明其時效取得之事實存在，是本件原告無從依事實認定，被告依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款暨土地登記規則第五十條第一項第二款規定，依法不應受理，予以駁回，尚無違法或不當。綜上論結，本件原告之訴應無理由，請依法判決予駁回等語。
理 由
一、按「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」為申請時安輔條例第十四條之一第二項所明定；「以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始善意並無過失者，得請求登記為所有人。」復為民法第七百七十條所明定。又「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明書無誤，應即公告之．．．」「依前條審查結果認為有瑕疵而被駁回者，得向該管司法機關訴請確認其權利．．．」土地法第五十五條第一項、第五十六條分別定有明文。二、本件原告甲○○檢附呂俊溝、呂世旺二人土地四鄰證明書，主張占有取得時效自民國三十九年一月一日至民國四十九年十二月三十一日止計十一年，以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產，座○○○鎮○○○段五七二、九○九地號旁土地，於民國四十九年十二月三十一日被駐軍闢建為軍事用地使用，致喪失登記，原告於八十六年五月十二日依安輔條例向被告申辦土地複丈暨所有權登記，經測量完竣，並暫編為同地段九○九之三地號，面積二十三萬五十平方公尺。被告審查時，認依金門縣誌記載，民國三十八年國軍入駐，三十八年十月於西洪之五里埔處建飛機場，四十年六月國防部核准行駛金門，而原告所稱其以所有之意思自三十九年一月一日至四十九年十二月三十一日止占有上開未登記之不動產，顯與金門縣誌所載事實不符，因而不予受理，駁回原告所有權登記之申請，與首揭規定尚無不合。三、原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略稱：被告所審查之內容以書面資料為準，僅能為形式上審查，不能為實質上審查，金門縣誌係報告文書而非勘驗文書，非就系爭土地之專屬報告，尚難認原告所供機場建造時間與金門縣誌不符，便否認原告之占有系爭土地非真正，而否准原告所有權登記之申請等語。四、經查：㈠、按金門縣誌係官方根據史實編纂而成，其間歷經民國十年之「金門縣誌」、四十七年之「新金門誌」、五十六年與六十六年兩次之「重修金門縣誌」，其旨即在精篡舊誌，改正史實，故該誌應係以公正、客觀立場編纂，在編纂當時，本件系爭土地申請所有權登記涉訟，尚未發生，實無偏坦被告之虞。㈡、依據金門縣誌記載，「三十八年國軍入駐，十月於西洪之五里埔處建飛機場，四十年六月國防部核准行駛金門．．．」，由上開記載可知該飛機場於三十八年十月便開始興建，於四十年六月便通航。系爭土地坐落於西洪機場範圍內，為原告所供認，該機場既已於三十八年十月起興建，則原告所稱其自三十九年一月一日起至四十九年十二月三十一日以所有意思繼續占有系爭土地，顯與事實不符，原告所檢附訴外人呂俊溝、呂世旺二人土地四鄰證明書為私文書，與公文書之金門縣誌顯不相符，尚難認該證明書為真正。㈢、原告為民國00年00月0日生，當時僅二十五歲，焉能隻身在廣達二十三公頃之土地上占有利用，實令人存疑，況且原告於訴願中改稱舊機場土地係西村呂氏先祖所有，則亦應由有繼承權之人申請取得有權，與原告於申請時以時效取得占有他人所有土地得請求登記為所有權之人，二者法律關係各別，亦無法證明其時效取得之事實存在，故本件被告無從僅憑原告所檢附土地四鄰證明書，便准予所有權登記，於法尚無不合。訴願決定及再訴願決定遞予維持被告否准申請登記之處分，並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 鄭 淑 貞法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 十二 月 十七 日