最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二四二八號
原 告 甲○○被 告 屏東縣恆春地政事務所代 表 人 陳陽焜右當事人間因地上權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年三月十日八九府訴二字第一二二三二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十八年五月二十一日向被告申辦坐落屏東縣○○鄉○○○段二八五之二七號土地因時效取得地上權登記。經被告審查結果，因系爭土地係屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地，依時效取得地上權登記審查要點第三點第二款規定不得申請時效取得地上權登記，乃以八十八年五月二十五日恆登駁字第○○○一二六號土地登記案件駁回通知書駁回原告之申請，原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、屏東縣恆春地政事務所所為駁回處分之依據為「時效取得地上權登記審查要點」第三點（二），謂占有土地屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地者，不得申請時效取得地上權登記云云。惟此「時效取得地上權登記審查要點」僅係內政部所頒之行政命令，依「法律保留原則」，與人民權利義務相關之事項，均需以法律或應經法律授權之行政命令訂之，此「時效取得地上權登記審查要點」既非經立法院三讀通過，總統公布之法律，又無相關母法之具體明確授權，自然不能以之作為限制人民權利之依據。今民法規定人民合於時效取得之要件者，得請求地政機關為相關之登記，則地政機關引缺乏法律授權之行政命令為依據，駁回人民土地登記之申請，此不利益處分違反法律保留原則，自屬違法，應予撤銷。又訴願決定書引內政部七十一年九月十六日台（七一）內地字第一一二三七一號函釋謂：「編為農業用地或都市計畫農業區、保護區內田、旱地目土地不得設定地上權。」惟此一函釋仍屬欠缺法律明確授權之行政命令，不得限制人民之權利義務，訴願決定機關據此以為維持原處分之理由，實有未當。二、本地號土地於八十二年十月二日即編定為國家公園區土地，而於八十二年十月二日之前之數十年占有期間內，亦僅因政策性放領土地所有權於年邁之榮民，而短暫將此地號改編為耕地，其餘時候則均非屬耕地。而依墾丁國家公園管理處所開具之證明書，目前該地號之分區使用類別為一般管制區農業用地，並不屬於「農業發展條例」第三條第十一款所稱之耕地。又占有表示對於物有事實上之管領力，凡對於特定物得為支配，排除他人的干涉，均得謂係對該物之占有。故對於土地之占有，並不會因土地地目或使用分區之變更，而使其時效期間中斷。今原告以合於民法所定時效取得地上權之要件，且申請為時效取得地上權時，該土地亦已非農業發展條例第三條第十一款之耕地，被告以該地號於八十二年十月二日以前係屬耕地為由，駁回原告之申請，應屬無據，該處分當屬違法。綜上，被告、訴願及再訴願決定機關之認事用法，顯有違誤，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、按占有人申請時效取得地上權，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一一四條及時效取得地上權登記審查要點辦理。查本案土地於八十二年十月二日以前為農牧用地，屬農業發展條例第三條所稱之耕地，不得申請時效取得地上權登記，被告於八十八年五月二十五日以恆登駁回字第○○○一二六號土地登記案件駁回通知書，駁回其登記申請並無不合。二、原告主張時效取得地上權登記審查要點，係內政部所頒之行政命令非屬法律，不能以此命令作為限制人民權利之依據，又系爭土地係一般管制區農業用地非屬耕地，符合上揭要點之要件。查該要點雖屬行政命令，惟有否牴觸法律，非被告權限所能審認，是原處分及一再訴願決定並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按民法第八百三十二條規定，稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。故設定地上權之土地，以適於建築房屋或設置其他工作物或種植竹木者為限。其因時效取得地上權而請求登記者，亦同。又「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依編定而土地登記簿所記載田、旱之土地。」、「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敍明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．。依法不應登記者。．．．。」、「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：㈠．．．。㈡占有土地屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地。．．．」分別為農業發展條例第三條第十一款、土地登記規則第五十一條第一項第二款及時效取得地上權登記審查要點第三點第二款所明定。又「編為農業用地或都市計畫農業區、保護區內田、旱地目土地不得設定地上權。」為內政部七十一年九月十六日台（七一）內地字第一一二三七一號函釋有案。本件原告於八十八年五月二十一日向被告申辦坐落屏東縣○○鄉○○○段二八五之二七號土地因時效取得地上權登記，經被告審查結果，以系爭土地係屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地，依時效取得地上權登記審查要點第三點第二款規定不得申請時效取得地上權登記，乃駁回原告之申請，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：以時效取得地上權登記審查要點僅係內政部所頒之行政命令，非屬法律，自不能以之作為限制人民權利之依據，且該地號土地目前係屬一般管制區農業用地，非屬耕地，已符合時效取得地上權登記要件云云。經查，土地法第八十二條前段規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用，占有土地屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地者，應作農業使用既不得在該土地上有建築物或工作物，性質上既不適宜設定地上權。內政部於七十七年八月十七日以台內地字第六二一四六四號函訂頒時效取得地上權登記審查要點第三點第二款規定占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記，與民法有關地上權之規定及憲法保障人民財產權之意旨，尚無牴觸，業經司法院釋字第四○八號解釋甚明。原告訴稱該要點非屬法律有違法律保留原則云云，尚無可採。次查系爭占有土地原為山坡保育區之農牧用地，嗣於八十二年十月二日始註銷編定為國家公園區土地，本案土地目前雖不屬於耕地，惟八十二年十月二日以前為農牧用地，係屬農業發展條例第三條所稱之耕地，不得申請時效取得地上權，依內政部八十五年第0000000號函示，其時效應自八十二年十月二日始得開始進行，核與民法第七百六十九條、第七百七十條之規定無違背，準此，系爭土地截至目前為止似尚未符合民法規定時效取得之要件。被告以八十八年五月二十五日恆登駁字第○○○一二六號土地登記案件駁回通知書駁回原告之申請，並無不合。一再訴願決定遞予維持，亦無不當，原告起訴聲明撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十 年 十二 月 十四 日