最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二七九號
原 告 台北畜產運銷股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 邱晃泉律師
鄭洋一律師被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 沈世宏右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年十二月二十二日（88）環署訴字第七二五八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告管理之臺北市家禽批發市場排放之廢水，經行政院環境保護署於八十六年五月三十日派員稽查採樣檢驗分析，結果未符合放流水標準，移由被告辦理，被告乃以八十六年七月七日（86）北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日 A○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，原告八十六年五月三十日之違規行為，經被告以八十六年七月二十八日水字第 Q○○○二○二號處分書裁處原告六萬元罰鍰，原告亦已繳納罰款。嗣原告於期限屆滿並未檢具合格文件報請查驗，被告乃依水污染防治法第三十八條及第五十四條規定，於改善期限屆滿次日（八十六年十月七日）起執行按日連續處罰（惟八十六年十月七日至八十六年十月二十二日之按日連續處罰部分，經訴願機關臺北市政府八十七年四月十六日府訴字第八七○六七六八五○○號訴願決定撤銷此部分原處分），其中被告以附表所載編號一至一五二號處分書各處原告新臺幣（以下同）六萬元罰鍰，附表所載編號一五三至一七四號處分書各處原告十五萬元罰鍰，原告對之仍表不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、第一家禽市場為臺北市府所有並實施管理之市產。為因應家禽市場大宗屠宰處理禽肉，勢必製造污廢水之事實，「農產品批發市場管理辦法」第四條特別規定，污水處理設施為家禽市場應具備之基本設施。惟臺北市政府並未遵行前開規定，於第一家禽市場設置污水處理設施。嗣臺北市政府與原告訂約，將該家禽市場委託原告經營；市政府所交付予原告的，依舊是沒有任何污水處理設備之場地。結果，原告受託經營家禽市場，即因欠缺設備處理屠宰禽肉必然排放之污廢水，而發生本件不符放流水標準之情事，而遭被告處以限期三個月改善，否則施以連續處罰之處分。二、家禽批發市場缺乏污水處理設施，理應由所有人臺北市政府自行編列預算，並辦理改善。原告無立場且無義務代市政府進行改善措施。且雙方所定委託契約第十一條約定：「甲方 (市政府)提供乙方 (原告)使用之各項建築及設備，乙方：．．．並不得任意改變原狀，．．．如需增添設備時，應事先徵得甲方同意．．．」可知。非得市政府同意，原告亦不得任意增添設備－包括污水處理設備。雖然原告不斷反應、催促，臺北市政府遲不辦理改善，以致市場污水排放問題一直存在，始終無法解決。三、臺北市政府交付予原告一個不具污水處理設備之陽春、落伍場地。在家禽市場交易量與日俱增之情況下，該簡陋、缺乏處理設備之場地，根本無法應付衛生與環保要求。自八十二年起，原告即不斷陳情臺北市政府，儘速辦理本件污水改善工程。惟，由於臺北市政府對家禽市場是否改建為電宰場或屠體交易場，猶疑不決、政策翻覆，以致對於現階段污水改善工程，態度保守、行動消極。且由於家禽市場改善工程艱鉅，經費龐大，臺北市政府亦束手無策。雖原告迭次反應、催請，臺北市政府遲遲未有徹底改善動作，致市場污水排放問題一直存在，始終無法解決。關於家禽市場改建之政策轉折，臺北市政府建設局市場管理處於八十七年七月二十日，被告為本件召開研商會議時，即坦言：「家禽市場人工屠宰場原擬就地建電宰場（含污水處理設備），自七十四年十一月三十日奉許前市長核准編列預算以徹底解決屠宰衛生及環保問題，後因考量當地交通、環保及農產品運銷效率等因素，．．．不在本市設立家禽電宰場，．．．至八十四年四月奉准終止興建，並擬就原地興建屠體交易場，其過程確實因時空環境變遷，經審慎評估避免投資浪費，始作成政策改變。」該會議並作成結論：「家禽批發市場改建為屠體交易場係本府既定政策，為顧及市民肉品供應之需求，請市場管理處就技術面予與配合辦理。」顯見，臺北市政府係因「避免投資浪費」，對於家禽市場如何改建，延宕十多年，仍無法決行；對於污水改善工程，臺北市政府也恐怕將來市場就地改建，投注鉅資如同虛擲，為「避免投資浪費」，而迴不處理。臺北市政府對於自己之產業，如此怠惰、疏忽而不管，只為「避免投資浪費」。但被告卻以連續重罰，強逼受託人之原告「浪費投資」，為臺北市政府踐行本屬臺北市政府責無旁貸之水污染防治工作。其於情、於理，實在可議。四、本件放流水不合格之事實，實係因臺北市政府未依規定於其所有之家禽批發市場設置符合環保法令之污水處理設施而導致。茍臺北市政府預先依法設置防治污染設備，或儘速動工改善，根本不致有如今廢水排放不符標準之情事發生。臺北市政府違法、怠惰，事實甚明。五、被告臺北市政府環境保護局，為隸屬臺北市政府之下級機關。被告於其權限內所為之行為，效果直接歸屬於臺北市政府。是被告之處分行為，與臺北市政府之處分無異。今臺北市政府遲未設置污水處理設施在先，未盡委託人改善義務於後，竟任由等同臺北市政府自為行政效果之被告強令原告「限期裝置功能足夠之水污染防治措施」、「否則按日連續處罰」。臺北市政府如此懈怠、疏忽自己義務，卻又「球員兼裁判」，強施行政手段，以金錢懲戒相逼，轉嫁迫使原告為臺北市政府踐行臺北市政府責無旁貸之水污染防治措施，天下寧有斯理？被告臺北市政府環境保護局若係「鐵面無私」、「大義滅親」，對臺北市政府為處罰處分，或許值得肯定、稱頌。惟本件顯非如此。本件實等於：「因自已親人之不義，卻要滅絕親人之幫傭」也。此豈是「無私」？豈是「大義」？此實係「自私」、「大不義」也！臺北市政府待己以寬，求人以嚴，槍口對外、不對內，不當行使公權力，打擊錯誤，強人之難，在在凸顯不公、不義，原告誠難消受！六、原告有感於衛生淨化之迫切需求，乃不惜先行投注鉅資，著手進行衛生下水道工程及毛水分離工程，以期徹底根絕污染，俾符法令標準。然而，由於家禽市場場地狹小，污水處理過程之毛水分離、機器功能、管路配置等技術難度甚高，而且牽涉經費龐大、申辦程序煩雜等；本件改善工程，實在千頭萬緒、困難重重。其難辦，只有實際執行者才能體會。例如：進行改善工程必要之預算編列、設計、發包、審核、發照、動工、試車等階段，就耗時無數（單單施工期最少就要三個月）。依規定，還須向被告、工務局衛生下水道工程處、養護工程處等臺北市政府單位，申請辦理相關執照。而申辦過程中，公文傳送多次退件、補件等之延宕，亦導致審核發照手續遲遲未能完成。核諸種種，本件改善工程，絕非被告所定之三個月期限所能完成。被告未能體察本件工程之困難、窒礙、及難辦，遽以屆期未完成改善為由，直接對原告施以連續處罰，抹殺原告為臺北市政府承擔防治污染工作之用心，否定原告積極改善之誠意，未免情輕而法重，實為不合目的之行政處分。七、原告是從事家禽批發業務之公司，原告對於污水改善工程從未接觸，更非專門，遑論像本件牽連浩大、枝節龐雜之污水改善工程。為恐疏漏，原告尚且慎重委請「中華顧問工程司」等專業機構，進行本件之設計申照等相關工程。而本件污水排放工程，終於在八十六年六月十八日發包，同年九月十五日經被告核發污水排放許可證，同年十月十四日經衛工處許可施工，而於八十七年二月竣工，隨後原告即向衛工處申請查驗。八十七年四月，衛工處查驗結果，認為有雨污水排放系統紊亂不明、設計範圍未涵蓋家禽市場整場等問題。原告已將本件工程委由專業機構「中華顧問工程司」等主辦；對此結果，原告實在無奈。而「中華顧問工程司」對於衛工處之查驗結果，亦有說詞。惟原告為求徹底解決本件污染問題，仍請「中華顧問工程司」勉力配合。八十七年七月，衛工處複查結果，仍認有若干失誤，未能合驗。對於衛工處所指述應改善事項，原告為求完全，始終勉力配合專業機構辦理。而為排水等後續改善工程，除先前已花費工程款近千萬元外，又追加二百餘萬元預算，務求圓滿竟工。八、本件污水改善工程浩繁、龐雜，且受限於家禽市場本身場地缺陷，又受制於該市場之特殊性，不能停業施工。自工程施作以來，障礙紛至，艱困重重。連專業人才齊集，工程經驗豐富之臺北市政府自己，自市場啟用以來，延宕二十餘年，都無法（或無意）解決本件污水改善工程。被告何能苛求原告於三個月內踐行完成？原告於本件改善工程，耗資達上千萬元，其間投注之心力，諒非臨事怯縮之臺北市政府可比。臺北市政府怯於作為，卻勇於罰人，實令人擲筆三嘆！九、就本事件原訴願決定機關曾以原處分違背行政法之期待可能性等理由，二度撤銷原處分，要求被告另為適法之處分。惟被告不為所動，仍堅持處分，最後，原訴願決定竟反認定，本件改善工程遲未完成，應完全歸責於原告。其理由主要如下：「原處分機關、市場管理處及衛工處等代表，於八十八年二月九日前往現場會勘，查得原告改善成果仍然不彰，係因原施作之改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，．．．原告遲遲未能改善之原因，既經會勘查明為改善工程之設計及業者管理不當，此等改善措施由原告於二月九日至五月即完成，足證遲未改善係可歸責於原告之事由，而非當初原告所陳事實上有重大困難或經費過鉅等情。此被告於答辯書及三度派員至本府訴願審議委員會中說明時，雖均為論明，惟今既經本府查明上情，並無前開訴願決定所指原處分恐有違期待可能性原則之情事。」十、該訴願決定、於程序、於實體、於理論，均有可議：㈠該訴願決定，無非以所謂「經原訴願決定機關查明為工程設計及業者管理不當」為由，認定本件污水改善未完成，應完成歸責於原告。惟前二次原訴願決定機關審議時，原告、被告均曾到會說明，並為論證。而本次所謂八十八年二月九日會勘時，當事人中只有被告到場，原告竟一無所悉；事後，對此所謂「經原訴願決定機關查明」的重大新發現，訴願決定機關亦未給予原告任何說明之機會。其遽爾指摘原告「工程設計及業者管理不當」，而突襲作成駁回訴願決定，程序上實嫌速斷，而有欠程序公平、正義也。㈡按性質使然，行政決定機關往往就是執行機關。為減輕行政機關「球員兼裁判」可能獨斷獨行之傾斜，以確保依法行政原則之遵守，提高行政決定之正確性與公平性，並加強人民權益之保障，行政機關於作成行政決定，實應遵循一定的程序規範。此即所謂「正當行政程序」原則。為落實「正當行政程序」原則，八十八年二月三日制定公布之「行政程序法」，於第一百零二條規定，「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」於第一百十一條第七款並規定，「行政處分具有重大明顯瑕疵者，無效。」雖然「行政程序法」將於九十年一月一日才實行，惟上述法條實將「正當行政程序」原則成文法化耳，並非新創。在「行政程序法」實行前，行政機關仍應遵守其相映之原則法意。訴願，作為行政救濟制度，目的在確保行政之合法性及妥當性，以維護人民之權益，免受違法不當行政之侵害。訴願機關之決定，事關被處分人之權益保障，依「正當行政程序」原則並參照上述「行政程序法」規定之立法意旨，訴願機關於作成決定前，自應給予被處分人申辯或陳述意見之機會，不得為突襲決定，而侵害被處分人之程序權益。本件，原訴願決定機關於八十八年二月九日會勘調查時，既未通知原告到場；事後，對此所謂「經原訴願決定機關查明」的「重大新發現」，亦未給予原告任何說明、申辯之機會，即率爾指摘原告「工程設計及業者管理不當」，突襲作成駁回訴願之決定；其程序，既不正當，亦不合法。原訴願機關既有上述違反程序正義之重大瑕疵，其訴願決定，應為無效。㈢又原訴願決定機關以「原告於二月九日至五月，三個月內，即完成應行改善措施」為由，認定本件遲未能完成改善，應歸責於原告之「設計及管理不當」。其說法，既怪異、又荒謬、且離奇，全無道理：原告並非從事水污染防治之專業機構；本件改善工程，原告係交由專業之環工機購設計；其設計並經臺北市政府衛工處及相關單位建議且審核通過；本件設計若有不當，臺北市政府亦難辭其咎，豈可全部責由原告承擔。且所謂「知難行易」。家禽市場場地狹小，設備老舊，施工困難，本件於研究並確定應進行何種之改善工程、如何進行改善工程、及如何克服施工障礙等，其花費時間，事實上，佔去本件改善工程之絕大部分。本件工程，是一延續性、持續性的改善工程。本件工程，不是從八十八年二月九日才開始做。最後的二月九日至五月施工期間，不過為長時間不斷研究、執行之改善工程完成前之「臨門一腳」，為最後的「收尾」工作。臺北市政府，不能以臨門一腳之容易，全盤否定前段長時間延續性的艱苦努力。臺北市政府，只求成果，不管過程，一筆抹殺原告改善之用心及努力，實難令人甘服。㈣照原訴願決定機關之意見，若原告不於五月底完成，如到七月還未能完成，豈不可推認該工程不像訴願決定機關自稱的那麼簡單？㈤如果將本件情節及原訴願決定機關之心態，對映到九二一地震塌陷房屋的救難現場，其情景將會是：在倒塌擠壓、扭曲變形的斷垣殘壁中，民間義勇搜救隊正和七十二小時的「救難黃金時間」競爭，全力以赴、持續不斷地挖掘搜尋生還者。由於沒有類似災害的救難經驗和專業訓練，而且救難器材不足、官方又無法提供有效支援；在此窘困情況下，面對著樓板嚴重擠壓扭曲的坍塌現場，民間搜救隊也只能步步為營，一層又一層的鑿開阻隔的厚重混凝土牆，突破障礙，緩緩前進，搜尋不知陷落地底何處的生還者。嗣後雖然有外國專業救難團體協助，並運用生命探測器、救難犬等專業救難設備，但在厚重牆板層層阻隔下，於辨明生還者位置時，仍不時會發生誤判。救難工作之困難，實超乎想像。民間搜救隊，歷經長時間的辛苦挖掘，深入地底，突破重重險惡，終於在陷落擠壓的牆板間，確定生還者的位置。搜救隊持續奮力挖掘；在打穿一道又一道的牆壁，清除無數崩落的土石後，終於逼近了生還者－只有一牆之隔。這時，救災過程始終使不上力的官員，忽然開來現場。這些官員們，順手敲了敲牆，居然聽到了生還者的回應；官員馬上（沾沾自喜地）訓示民間搜救隊：「生還者就在牆後面，你們只要打穿這道牆就救到人了！」民間搜救隊小心翼翼的繼續鑽孔開鑿，終於最後一道牆被打穿了，生還者也被救出；只是，打穿最後一道牆，不巧的（或者應該說，不幸的），花了七十二小時。這時，只見民間搜救隊備受指責：「只要打穿一道牆，就可以救到人；而且只要七十二小時，就完成了鑿牆工作，可見救難工作很簡單。所以會拖過七十二小時，是搜救隊之前施救方法錯誤、規劃不當，才會耽誤了那麼久。」以上官員們的說辭之不合情理，殆可想像。㈥且本件曾二度經訴願決定機關撤銷原處分，要求被告另為適法之處分。其撤銷理由略謂：家禽市場於七十七年由臺北市政府交原告管理時，排放之污水已不符合環保標準，原告受處分前未適時全面進行改善工程，主要係因臺北市政府就活體交易或屠體交易之政策不定，且因臺北市政府告知原告應考慮活體交易所需之大型污水處理設備有無增設之必要所致。原告受處分後未能依限完成改善，則因改善工程須經臺北市政府編列預算、設計、發包、審核、發照、動工、試車等階段，須時甚久，且該市場狹小，僅能於市場休市日進行改善工程，而休市日必須配合政策，不能任意更動調整，實難期原告於九十日內完成。被告限原告於三個月內完成改善，實嫌過苛。而行政機關執行法律，無非只是追求公益的手段，當手段與公益本身不符時，便應考慮適當調整手段。本件罰鍰累積高達三千多萬元，恐將致使原告破產關閉，影響臺北市民每天家禽肉品之供應甚鉅，恐有違臺北市政府以滿足人民所需，照顧人民，為人民謀福利之任務。㈦可見，原訴願決定機關顯然曾經認為，市府政策不定、改善工程困難等，是原告無法於三個月期限完成改善之原因。本件事實背景，並未改變。同一事實，何以上述原訴願決定機關撤銷原處分之理由，竟被一筆勾消，全不再提。對此，原訴願決定機關恐亦難自圓其說。十一、為讓本件改善工程真實呈現，茲將原告進行本件污染防治工程之項目、進度分述如下：㈠本件工程之進行，是密集而持續的；原告始終配合各專業機構，努力、積極推動者；原告實未敢鬆懈、怠慢。而為釐清、確定本件工程應進行之事項，原告更會同各專業機構，向包括建設局、工務局、市場管理處、衛工處、養工處等市政府相關單位、環保署、及其引介之污染防治中心等，主動請益。對本件工程，市政府相關單位事實上都有參與，並為相當之行政指導。本件工程設計或施作，若有不當，臺北市政府實亦難辭其咎，豈可全部責由原告承擔。㈡而被告與相關市府單位，步調不一、意見衝突，亦是本件改善工程之掣肘。例如：被告曾訓示原告：應停業改善。原告為免遭處巨額罰鍰，本來就有封場施工改善之準備。但是，原告之主管機關臺北市政府建設局卻以：「原告受市府委託經營家禽市場，肩負大臺北地區市民生活必需之禽肉供應，及眾多供銷業者之生計為由，明令原告，為避免影響市場營運及業者生計，「不宜有停業狀況」。（三）臺北市政府平行主管機關間，如此意見衝突，誠令原告難以適從。而被告未與臺北市政府建設局、市管處、工務局衛生處、養工處等相關市府單位，為必要之行政溝通與協調，不了解全案及市府政策目標，不了解本件改善工程之難辦，亦未考量「市府一體」之應有作為。被告將市府自己之行政怠情及平行主管機關之作業落差等等不良結果，全數傾倒，責由原告負擔，絕不公平合理。十二、「法不能強人所難」，為行政法上「期待可能性」之本質。「期待可能性」的要求，目的在於調和機械性適用法條所可能產生之流弊，希望滲入公平、合理性與人性尊嚴之考量，以追求美善與衡平之達成。在無期待可能性之情況下，被告強使原告為臺北市政府履行義務，並對原告課以連續重罰，實亦與誠信原則有違。十三、「臺北市第一家禽批發市場」，是臺北市政府所有之市產－由市政府規劃建場；自六十七年啟用後，並由市政府自己經營管理。嗣「農業品市場交易法」頒布，對批發市場經營主體有所規定。為適應該規定，臺北市政府於是在七十七年將原由市政府自己經管之家禽市場業務，委託原告民營公司接辦。依照委託契約，原告受託經營家禽市場，應接受委託人即所有人－臺北市政府之監督指導；就市政府所有之市場設置，原告不得任意加以改變。且批發市場為公用事業。依照相關法令，原告（受託）經營家禽市場，亦應接受主管機關－臺北市政府之監督管理；就公用目的之市場設置，原告亦不得任意加以改變。本件家禽市場污水改善工程，渉及臺北市政府所有之公用市場之設置變動，固應由臺北市政府規劃辦理；而無論依委託契約、或依相關法令，原告受臺北市政府監督管理，就本件工程亦不得任意為之。十四，依委託契約，本件污水處理設備應由所有人臺北市政府設置；非經臺北市政府同意，原告並不得任意施作。家禽市場，是臺北市政府所有之市產。臺北市政府自己規劃興建之家禽市場缺乏污水處理設施，理應由所有人－臺北市政府－自行編列預算，辦理改善。原告並無立場，亦無義務，代臺北市政府進行改善措施。且委託契約已特別約定：臺北市政府提供原告使用之各項建築及設備，原告並不得任意改變原狀：如需增添設備時，應事先徵得臺北市政府同意。可知，非得所有人臺北市政府同意，原告亦不得任意增添設備－包括污水處理設備。十五、依相關法令，本件污水處理設備應由主管機關臺北市政府規劃；非經臺北市政府核准，原告亦不得任意施作。家禽批發市場為公用事業。為維持市場公用事業目的，家禽市場之設立與經營，依法應受各級主管機關之監督規範。申言之，依「農業品市場交易法」第十二條規定，市場之設立與業務項目，應由各級主管機關規劃。依「農業品批發市場管理辦法」第四十七、四十九、五十、及五十一條規定，市場之事業計畫、收支預算、決算等，須報請主管機關核備；年度預算超支時，應詳敘理由，報請主管機關核備。該辦法第五十二條並規定，市場如需動支結餘辦理充實設備、改善產銷及經營業務，應檢附有關計畫，報請主管機關核准後，始得為之。易言之，臺北市家禽市場之設置，應由主管機關臺北市政府規劃。而原告（受託）經營家禽市場，應接受主管機關臺北市政府之監督管理。原告之事業計畫、收支預算、決算、或年度預算超支時，應報請臺北市政府核備；原告如有動支辦理充實設備之需要，更應報請臺北市政府核准後，始得為之。本件家禽市場污水改善工程，涉及污水處理設施及污水排放管路等市場建築設備變動，依法應由主管機關臺北市政府規劃；原告不得任意施作。而且，本件工程之經費龐大，不只牽涉原告支出預算，更影響整體事業計畫，依法亦應報請臺北市政府核准；原告亦不得任意動支施作。十六、臺北市政府所有之家禽市場，於規劃建場時，就沒有依法設置污水處理設備。嗣交易量與日俱增，該簡陋、落伍、缺乏處理設備之場地，根本無法符合衛生與環境要求。嗣臺北市政府交給原告經營的，依舊是沒有處理設備、不合環保要求之場地。期間自六十七年至七十七年，所有人臺北市政府自己經營管理家禽市場。然而，雖然污染嚴重，卻未見臺北市政府主動依法辦理改善。原告接手這個不合環保要求之場地，即不斷陳情主管機關（及所有人）臺北市政府，依法儘速劃辦理污水改善工程。臺北市政府始終冷淡。由於臺北市政府對家禽市場是否改建為電宰場或屠體交場，政策翻覆不定；之後，確定家禽市場改為屠體交易，也無意再浪費投資；因此，對於改建前過渡階段之污水改善工程，臺北市政府根本能拖則拖。雖原告迭次反應、催請，臺北市政府遲遲未有徹底改善動作，致市場污水排放問題一直存在，始終無法解決。而在未獲主管機關臺北市政府核准之情形下，原告也不能違法動支、任意變動市場設備，進行改善。十七、關於家禽市場改建之政策轉折，及原告之主管機關臺北市政府（市場管理處）對本件污水改善工程之態度，由下述事實，可見一斑：（一）七十五年，臺北市政府原擬將家禽市場由活體交易改為屠體交易，並經行政院農業委員會同意在外縣市興建電宰場。惟該計畫並未進行。因家禽市場無法處理污水排放，原告於八十二年即函請臺北市政府建設局儘速以緊急事項籌措預算辦理污水改善；八十三年促請市場管理處將改善污水處理費編入八十四年度預算；八十四年起多次透過座談會、協商會，研議如何改善污水排放問題。（二）八十四年五月，原告主動向市場管理處提案設置「污水處理池」。市場管理處的回覆是：「查動支八十四年度家禽批發市場整體工程剩餘款增設攔污池設備，經陳報市府表示，因年度將屆礙難同意，故本案本處將規劃納入興建家禽批發市場之屠體交易場污水工程辦理。」。（三）八十四年七月二十六日，原告召開「有關家禽批發市場污水排放處理問題」座談會。市場管理處於會中指示：「市政府已有改建家禽批發市場為屠體交易場計畫，且已編入八十五年度規畫預算，並採連續編列年度預算辦理。」「畜產公司家禽市場屠體交易場，已規畫有整套環保設施，今如再增設大型攔污柵等設備，應評估是否形成浪費．．．」。（四）八十七五月二十一日－原告受本件處分後，市場管理處於本件研商會議中，坦言：「該市場為屠體交易或活體交易政策不定，影響廢水處理設備規劃設計，致延宕至今放流水未能符合標準。」（五）八十七年七月二十日，於本件研商會議中，市場管理處再次說明：「家禽市場人工屠宰場原擬就地建電宰場（含污水處理設備），自七十四年十一月三十日奉許前市長核准並編列預算以徹底解決屠宰衛生及環保問題，後因考量當地交易、環保及農業品運銷效率等因素，．．．不在本市設立家禽電宰場，．．．至八十四年四月奉准終止興建，並擬就原地興建屠體交易場，其過程確實因時空環境變遷，經審慎評估避免投資浪費，始作政策改變。」該會議並作成結論：「家禽批發市場改建為屠體交易場係本府既定政策，為顧及市民肉品供應之需求，請市場管理處就技術面予以配合辦理。」（六）及至八十八年二月二日－本件污水改善工程進入尾聲時，於本件研商會議中，原告之主管機關市場管理處的意見仍是：「家禽市場及環南市場已奉核定現址改建，市場處當積極推動，將該兩市場一併規劃改建為屠體交易中心，於三年內動工。未來改建後即不再有活禽屠宰，其污水量將大幅減少，目前依中國技術服務社工業污染防治中心建議，投資巨額經費作污水二級處理，完工後之使用時間甚短，『恐造成浪費，建請同意免再投資』。」以上，在在顯示，原告受處分前未能進行改善，主要係因臺北市政府就活體易或屠體交易之政策不定。嗣，臺北市政府指示原告：家禽市場仍擬改為屠體交易，應考慮活體交易所需之大型污水處理設備有無增設之必要；臺北市政府之意旨其實是，不同意現階段增設污水處理設備，應留至改建時再行規劃辦理。對於原告投注鉅額經費從事污水改善乙事，臺北市政府甚至認為「造成浪費，應免再投資」。顯見，原告之主管機關臺北市政府市場管理處，對本件改善工程之進行，自始至終，都持保留、否定態度。依法原告受市場管理處之監督管理。敢問：當主管機關（並且是所有人及委託人）明白指示：家禽市場改屠體交易為既定政策，不應動支增設污水處理設備、該設備應留至改建時再行規劃時，誠不知原告如何拂逆、違抗主管機關（也是所有人、委託人）之意，以進行本件污水改善？而當主管機關認為本件工程將造成浪費，不應投資時，亦不知原告如何著手進行？難道要原告違法作為？直言之，本件改善工程未能即時進行，實在是因主管機關之牽制，絕非原告故意怠於改善。市場管理處也承認，「政策不定，確定影響污水處理設備規劃設計，致延宕至今放流水未能符合標準」。十八、正因臺北市政府無意於改建過渡期間投注太多，臺北市政府為「避免投資浪費」，只打算簡易施作改善。八十三年十一月，在原告一再陳請改善下，市場管理處終於同意施作「機械式欄污柵」。惟該欄污柵完工後，根本無法發揮應有功能。（其時，原告曾提議進行污水排放下水道管線工程，惟未獲主管機關編列預算）。八十四年二月，原告再請市場管理處改善，並主動召開一連串會議，研議如何解決污水問題。八十五年，市場管理處指示原告可設置「自動攔污渣輸送設備」。原告依照市場管理處指示施作，但該設備完工啟用後，卻仍然無法符合環保要求。（因為該二項工程之失敗，導致原告八十五年即遭被告罰款一百九十二萬元）。十九、如前所述，本件改善所以延滯，主要因臺北市政府政策不定、無意浪費投資、及臺北市政府先前施作之簡易工程失敗所致。而本件改善工程艱鉅，絕非被告所定三個月期間可以完成；被告所定「三個月改善期限」，根本無期待可能性可言：（一）本件工程，絕不簡單－事實上，非常困難。整件工程，必須經過預算編列、設計、審核、申照、發照、發包、施工、試車、驗收等階段。每一階段，都耗時甚久。（之後進行修正，全部階段，還得重新來過）。本件之工程技術難辦，尚且不論。事實上，由於市場公用事業的特殊性，本件工程都必須報經臺北市政府相關單位核准，根本不是原告可以完全決定。例如：設計（包括毛水分離、機器功能、配管安裝等；係交由專業機構設計，並經臺北市政府單位核准）、預算編列（必須報請市場管理處核准）、申照（必須分別向被告、工務局衛生下水道工程處、養護工程處等臺北市政府單位申請核准）、驗收（必須會同市場管理處等相關單位辦理）、施工（市場場地狹小，僅能於市場休市日進行；而休市日，則必須報經市場管理處核准）。以上種種，都不原告可以「操之在我」。光是施工前的設計、送審、申照等程序，公文往返，來來回回，就超過半年。而取得執照後之施工階段，單單「毛水分離」乙項的施工期，最少，也要三個月。這些，還沒有包括預算送審、發包、試車等階段所耗費的時間。本件工程，如何期待於三個月內完成？被告限原告於三個月內完成改善，根本不可能。被告之要求，強人所難，很不公道。（二）被告認為，本件三個月就可以完成，不能完成是原告設計不當之過。其說詞，實在無理。原告是從事家禽批發業務之公司。原告對於污水改善工程，從未接觸，更非專門，遑論像本件龐雜無比之工程。為恐疏漏，原告尚且慎重委請「中華顧問工程司」（我國最大、最有名的顧問機構）、「日揚環境工程技師事務所」、「健鑫環境工程股份有限公司」、「中技環境工程股份有限公司」等專業機構，進行本件之設計、申照、簽證等相關工程。而為釐清、確定本件工程應進行之事項，原告更同各專業機構，向包括被告、建設局、工務局、市場管理處、衛工處、養工處等市政府相關單位、甚至環保署、及其引介之污染防治中心等，主動請益。本件改善工程之設計，並經過臺北市政府衛工處及相關單位建議且審核通過。對本件工程，市政府相關單位事實上都有參與。本件工程設計或施作，若有不當，臺北市政府實亦難辭其咎，豈可置身事外，而全部責由原告承擔。（三）且，所謂「知難行易」．本件於研究並確定應進行何種之改善工程、如何進行改善工程、及如何克服施工障礙等，其花費時間，事實上，占去本件改善工程之絕大部分。本件工程，是一延續性、接續性的改善工程。本件工程，不是從八十八年二月九日才開始做；最後的二月九日至五月施工期間，不過是長時間不斷研究、執行之改善工程完成前之「臨門一腳」，為最後的「收尾」工作 。臺北市政府，不能以臨門一腳之容易，全盤否定前段長時間延續性的艱苦努力。被告以最後收尾花了三個月，認定全部工程只要三個月，「以偏概全」。這不合理，顯然之至。（四）本件改善工程，其實也像隧道的開鑿。本件最後三個月的工程，就像隧道貫通時「最後的一擊」。那最後一擊，似乎很容易。但是，隧道的開鑿，必須歷經前段規劃、設計、探勘、試驗、修正及艱困的、長時間的挖掘，絕對不會只是最後那一擊的工作。而像北宜隧道的開挖，難道不是專家盡出？其開鑿工程，卻也是在錯誤嘗試中，不斷修正、調整、慢慢推進。本件改善工程，絕非如被告所說的那麼簡單。（五）原告本來可以封場停業，便利施工，以縮短工期，也可避免連續遭處巨額罰款。惟「農業品市場交易法」第十四條規定：「農業品批發市場．．．，除報經省（市）主管機關核准者外，非因不可抗力不得停業、歇業。」原告之主管機關臺北市政府市場管理處，卻不同意原告停業。原告處境之為難，實可想見。（六），本件工程，受制於市場公共事業特性、主管機關諸多管制、市場場地施工不易、工程技術耗費艱鉅等；在種種主客觀不利因素、變數存在的情形下，絕非是機械的、僵硬的法定「三個月」期間可以完成。所謂「三個月改善期間」，毫無期待可能性可言。二十、「法不能強人所難」，為行政法上「期待可能性」之本質。「期待可能性」的要求，目的在合理劃定人民負擔義務之限度，並調和機械性適用法條所可能產生之流弊，希望滲入公平、合理性與人性尊嚴之考量，追求誠信原則之「善意與衡平」之達成。八十八年二月三日制定公布之行政程序法，第一百十一條第三款規定，「行政處分內容對任何人均屬不能實現者，無效。」，雖然行政程序法將於九十年一月一日才實行，惟上述法條實將「期待可能性」原則成文法化，並非新創。在行政程序法實行前，行政機關仍應遵行其相映之原則法意。本件，被告所定限期三個月完成改善之處分，事實上，不合理、且無法實現、更不可期待。該處分，已違反行政法上期待可能性之原則。本件處分既然不能實現，該處分，應為無效。二十一、至於被告之答辯，多所不實，亦有違誤，茲駁正如下：（一）被告首先提到「水污染防治措施，除設置廢（污）水處理設施外，也可採行納入公共污水下水道系統，並無涉肉品交易政策，也適用於各種交易方式之污水處理。」其意似指，原告何必斤斤於設置污水處理設施，為何不直接將污水納入下水道。若照被告之意，為何於本件工程之前，所有人臺北市政府都只設置什麼「機械式攔污柵」等（簡易）污水處理設施了事。而事實上，原告於八十二年即建請建設局應做下水道接管處理，惟建設局並未採納。至於本件防治工程，依環境工程專業機構之設計，本來就是要納入污水下水道系統。原告一直在推動施作的，就是將污水接管排入下水道。可是，要接管下水道，排放之污水水質仍應符合管制標準。難道污水排入下水道前，不用先行收集處理？就算納入污水下水道，也必須鋪好管線、做好廢水收集系統及攔污機等廢水處理設施。原告一直在推動施作的，就是排入下水道前的所有必要處理設施。（二）被告又稱「水污染防治法於八十年公布，事業應主動守法進行廢水處理設施之改善，已有數年之時間可供改善，並無違反改善之可期待性．．．原告縱於八十四年間即已開始評估納入衛生下水道系統，但不落實辦理」云云。被告之說詞，昧於事實，很不公道。原告從未敢輕忽水污染防治的重要性。水污染防治法公布後，原告即不斷陳情所有人臺北市政府主動依法改善。臺北市政府只是一味閃躲。臺北市政府假如也能同樣體會水污染防治之重要，對於自己之產業，本於主管機關之權責，為何不主動守法進行改善，並落實辦理？市政府只知嚴以責人，卻寬以待己。對此，原告誠難消受！而如前所述，家禽市場未能改善，是受臺北市政府政策不定、反對投資、規劃不易、及臺北市政府改善措施失敗等所致。被告避談臺北市政府自己怠忽責任之可歸責性，而輕言全是原告的錯，實為重官輕民，昧於事實的論調。（三）被告另稱「原告應委託經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證，始可事半功倍，又合於規定，更不必無謂浪費時間及工程費」云者。其說詞，更是怪異。關於本件工程，原告均委託依法登記執業之環境工程技師及顧問機構－包括「中華顧問工程司」、「日揚環境工程技師事務所」、「健鑫環境工程股份有限公司」、「中技環境工程股份有限公司」等－進行規劃設計。本件設計，並經過臺北市政府相關單位審核通過。不知為何被告有此指責？又何以有時間及工程費無謂浪費之說？
（四）至於被告稱「被告機關代表人、市場管理處方處長及衛生下水道等代表於八十八年二月十日前往現場會勘，查得原告改善成果不彰，係因原施作改善工程完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及原告內部管理不當；原告應於八十八年五月底完成三點改善作業：儘速更換攔污機－應更換功能更佳之迴轉式攔污機；全區排水系統重作－調整水溝高程，．．．」云云，更是令人難以心服。被告等臺北市政府機關（包括市場管理處）所謂於八十八年二月十日查得什麼，根本是「事後諸葛」。被告等要是這麼先知先覺，為何不早指明？事實上，就件防治工程，被告、市場管理處及衛工處等市府機關都有參與。期間被告等臺北市政府機關所參加的研討會、協商會，前前後後，不下十數次。而本件所有設計，事先都送被告等臺北市政府機關審核通過。對於本件工程裝置什麼攔污機、排水系統怎麼做，被告等臺北市政府機關完全了解。本件工程長達一年多。被告等臺北市政府機關假如知道有所謂「設計不當」之情事，實在可以隨時（以不到半天時間）提醒、指點原告（及所委託的環工技術專業）如何施作。迺被告等臺北市政府機關沒有提出任何有效建議，卻在原告依照被告等臺北市政府機關審核通過之設計施作－工程進入尾聲後，才指責原告「設計不當」。這種馬後砲，實在說不過去。按，「水污染防治法」第二十三條規定：「事業或污水下水道系統，其廢（污）水處理及排放之改善，由各目的事業主管機關輔導之。」被告、市場管理處、及衛工處等，為相關主管機關，對於本件污水改善，依法負有輔導之責。對於本件，被告等臺北市政府機關從未作出任何具體有效的輔導。（被告唯一的輔導是，告訴原告：「趕快完成，不完成，繼續罰」。）被告未能盡輔導之責以協助原告進行本件工程，已失職在先；其任令工程受挫後，才說是設計不當，實與誠信原則有違。（五）被告另指稱「經由環工專業技師評估改善施工方式應為加強市場內部管理開始，該改善工程預定於八十八年五月初發包，施工期約四十五天，即可如期完成改善；但實際於五月三十一日改善工程即完成。又該公司定五月十六日至五月十九日停止屠宰作業，以利施工，足證遲未改善係可歸責於原告管理不善執行不力，而非辯稱不能停業施工之事由，更非原告所陳重大困難或經費過鉅等情事。」其說詞，斷章取義，全非事實。首先，何來什麼「環工專業技師」的評估？根本無所謂「環工技師評估改善施工方式應為加強市場內部管理開始」！而且，「市場管理」固然是防治工程的一環，但「市場管理」仍必須配合硬體設備－如廢水收集系統、攔污機、排水管線等－之完備。否則，根本的污水排放去處沒有解決，僅僅「市場管理」，實難達成本件污染防治。其次，被告引用某會議結論所指的「改善工程」，其實係指本件水污染防治工程之最後一段修正作業。試問：若不是預算編列、申請執照等繁雜、耗時的程序已經完成，最後的修正作業可以馬上進行嗎？若不是經過前段其他攔污機（從滾筒式換到鋼索式）安裝、測驗，怎麼知道最後要作迴轉式攔污機？若不是已挖路施工、鋪好管線，只作最後的水溝調整，可以成功嗎？再者，家禽市場停業施工，必須報主管機關同意。該五月十六日至五月十九日，共四天，原告事前已依法報主管機關市場管理處同意，始能停業施工，根本不是原告要停業就能停業。被告偏廢之辭，實不足取。二十二、被告之重為處分，並未履行連續處罰之法定「告戒」程序，於法不合：原訴願決定機關認為「原處分撤銷後，被告維持按日連續處罰之處分」，並無不法而駁回訴願，顯有違誤：（一）按連續處罰之目的，在藉由反覆處罰，間接促使行為人履行其公法上之義務。故連續處罰並非是對過去義務違反之制裁，而是針對「將來」義務履行所採取之督促方法。其性質應屬於「行政執行罰」－即「行政執行法」所稱之「怠金」。既然，連續處罰之「執行罰」係在督促行為人「將來」義務之履行，而非對「過去」違法行為予以處罰，行政機關在實施時，必須先對行為人施以「告戒」－即「不依限履行時將予強制執行」之意旨。告戒，乃行政機關處以連續處罰是否合法之重要程序。就本事件，原訴願決定機關曾以原處分違背行政法之期待可能性等理由，二度撤銷原處分，要求被告另為處分。顯然，原訴願決定機關曾認為，被告所定改善期間不合理－亦即「告戒」程序有瑕疵，所以整個執行程序亦有瑕疵。解釋上，該撤銷，不僅是撤銷「處以罰鍰處分」，亦同時撤銷「限期改善處分」。縱非如此，「限期改善處分」，亦因內容無法實現而歸於「無效」（參照行政程序法第一百十一條第三款規定）。於此情形下，被告如欲再次按日連續處罰，則須重新為限期改善之告戒，而非仍以原始之限期改善處分為基礎，繼續按日連續處罰。至於，在此之前原告排放污水不符標準部分，則已因被告所為違法、不當之執行行為而生無效之結果，而無法再溯及予以處罰。畢竟，「執行罰」之目的在督促義務人「將來」義務之履行，而非對「過去」行為之處罰。惟被告之作法不然。被告重為處分時，仍以原始之限期改善處分為基礎，以相同理由按日連續處罰，維持與被撤銷處分相同之處分。依被告之作法，則無異，凡有違規之事實，即應予以處罰。如此一來，「按日連續處罰」的性質將變成「秩序罰」，而非「執行罰」；其有違法律授權之本旨，於法不合。原訴願機關，未見及此，最後一次訴願決定卻駁回訴願，顯然認為「原處分撤銷後，被告維持按日連續處罰之處分」並無不法。其認事用法，顯有不合。蓋前二次訴願決定既已將「限期改善處分」予以撤銷，原訴願決定機關實無法就業經撤銷之處分，嗣後再承認其合法性。（二）連續處罰之性質屬「執行罰」，係以促使行為人履行義務為最終目的。因此，當行為人履行義務時，其意欲處罰之目的已經達成，自無再為執行之必要，而應終止行政執行之程序。「行政執行法」第八條第一項第一款規定，「義務已全部履行者，執行機關應依職權或因義務人、利害關係人之申請，終止執行。」即本此意旨。就連續處罰（怠金執行）而言，所謂「終止執行」者，其情形包括：未為告戒者，終止為告戒處分；已為告戒而尚未為怠金處分者，終止為怠金處分；已為怠金處分而尚未強制徵收者，終止強制徵收程序。本件原告於八十八年五月三十一日報請查驗合格，完成改善，被告自應終止執行。是被告所為連續處罰處分中，有尚未強制執行者，被告亦應停止執行，或依職權終止之。如此，始合乎連續處罰制度之本旨。惟查，原訴願機關於本件改善完成後，卻以原處分並無不法而駁回訴願。由此觀之，原訴願機關顯然認為於原告履行其義務之後，被告原先所科處之罰鍰，仍得予以執行；此與連續處罰之「執行罰」性質，顯有不合。原訴願機關所作駁回訴願之決定，於法實有違誤。二十三、按行政機關執行法律，無非只是追求公益的手段；當手段與公益本身不符時，便應考慮適當調整手段。依行政強制執行制度之本旨，所謂「按日連續處罰」，係指主管機關「得」按日連續處罰，而非應按日連續處罰。蓋「按日連續處罰」只是督促人民履行義務之行政上強制執行之一種手段，並非以處罰為目的。以按日連續處罰作為執行罰，其對人民權益之影響，實遠超過個別處罰；行政機關應是在無其他手段可採行，或無法達到目的時，始得適用之。行政機關若以連續處罰是尚，而不思採取其他措施，實不符比例原則。自受臺北市政府委託經營家禽市場以來，原告實有心配合落實環保法令，並一再催請所有人臺北市政府也能重視。臺北市政府對於自己之產業，疏忽不管，而將臺北市政府責無旁貸之水污染防治工作，全部推由原告承擔；原告實已委屈之至。原告代臺北市政府承擔本件防治工作，所投注之資金及心力，諒非臺北市政府可比。然而，公用市場的特殊性、臺北市政府政策的反覆、主管機關的牽制、市場場地的不良、及工程技術的困難，卻使本件改善備受滯礙。本件改善，無法於九十天內完成，雖然無奈，但是事實。於改善期間（又不准停業下），市場污染，仍難避免。被告以連續處罰，現實上，並無法達到防治污染目的。在此情形下，被告實可調整手段，例如令原告停工或歇業。如此，不僅可防止污染繼續，且有利於工程進度，原告亦可免遭處鉅額罰鍰；原告誠願配合。惟原告之主管機關市場管理處，不願擔負家禽肉品供應中斷之政治與社會責任，明令不准原告停業。臺北市政府不願面對此棘手問題；而被告則只一味按日連續處罰。如此情勢，竟使原告成為臺北市政府推卸責任、討好市民（議員）、政策拉鋸下之犧牲品。原告資本額，僅五千萬元。本件罰鍰，累積高達三千多萬元，必將迫使原告破產關閉。被告之連續重罰處分，實在過當。本件處分，對投注心力為臺北市政府履行義務之原告來說，絕不公平合理。二十四、又原告之所以得以於八十八年五月三十一日完成家禽廢水處理設備，並非從八十八年二月九日原處分機關及衛生下水道工程處等單位前往現場會勘，並告知原告如逾六月一日不改善即將之勒令停業後，原告始為改善工程必要之預算編列、設計、發包、審核、發照、動工、試車等程序之進行，事實上，原告早於八十五年間即意識到推行污染防治措施之必要性，而於八十五年十一月六日起委請污水改善工程專業之「中華顧問工程公司」等代為規劃，並進而為一連串進行工程所必要之預算編列、設計．．．等，由此可知，原告進行上述污染防治工程需時二年多之久，職是，被告要求原告限期三個月內完成，顯然欠缺行政法上之期待可能性，惟再訴願決定書忽略原告先前對污染防治工程所投入之勞力、物力之努力，而逕採被告之看法，認為原告能夠於八十八年二月九日至五月即完成，係因受六月一日如不能限期完成改善作業，將受勒令停業之處分之壓力，足證遲未改善係可歸責於原告，前述看法顯係倒果為因，蓋如無原告自八十五年即即開始進行污染防治工程之規劃，則前述工程勢必無法於八十八年五月完工，申言之，再訴願決定機關之見解顯然本末倒置，對於本件事實未善盡調查之責，其再訴願決定書所採理由之違法，至為灼然。再者，「主管機關所限定『改善期間』，若非屬可改善完成之相當期間者，其所為之處罰，即有構成違法之可能。」行政法院七十八年判字第一六五四號及七十九年判字第一二三○號分別著有判決可稽，又依新修訂之行政程序法（九十年一月一日施行）第一百一十一條第三款規定：「行政處分內容對任何人均屬不能實現者，無效。」。⑴水污染防治法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」其中按日連續處罰之規定，其法律性質依通說採「執行罰」，一般稱為「怠金」惟在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，主管機關於查獲事業違反放流水標準排放廢（污）水，而依此規定所為之第一次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為（違反放流水標準）所科處之罰鍰，在性質上固屬於「秩序罰」，其後，主管機關通知其限期改善，則係課予事業「改善之義務」（公法上之行為義務），事業屆期仍未改善時，主管機關施以按日連續處罰，而此則為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。另外，主管機關尚得為「命其停工或停業」、「撤銷排放許可證」及「勒令歇業」等處分，則屬水污染防治之其他行政管制手段。職是，水污染防治法第三十八條中有關罰鍰規定之適用，可以分成，一是關於秩序罰部分，另一則是執行罰即按日連續處罰部分，惟無論是秩序罰或按日連續處罰，主管機關於裁處罰鍰時，必須依違規情節之輕重，決定罰鍰之數額，若未分辨其不同情節，甚至污染情節輕者反較污染程度重者處以較重之罰鍰，自不符合法律明定罰鍰額度之旨意，而應構成裁量權之濫用，其所為之罰鍰處分即屬違法（參閱行政法院八十七年判字第七三號判決）。然查：(Ⅰ)本件原訴願機關臺北市政府訴願會先後四次撤銷原處分，其理由無非以（ａ）按日連續處罰旨在警惕督促受處分人改善違規情事，被告自應儘速送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能。被告遽按日連續處罰原告，不無過苛。（ｂ）原告進行改善工程（衛生下水道工程），須經臺北市政府編列預算、設計、發包、審核、發照、動工、試車等階段，需時甚久，實難期原告於九十日完成改善工程。故被告限原告於八十六年十月六日前完成改善，有無違反行政法上之期待可能性原則，亦有再研之必要。（ｃ）被告對於臺北市第一家禽批發市場缺乏大型過濾池，設備落伍，甚為瞭解，原告未能依限改善，雖於法不合，但情有可宥。而且臺北市政府工務局衛生下水道工程處已於八十七年二月完成該市場第二期污水排水衛生下水道工程，可期待污水問題就此迎刃而解。（ｄ）本案罰鍰累計至三、四月，可能超過千萬元，勢必使原告破產關閉，影響市民家禽供應甚鉅。（Ⅱ）而臺北市政府訴願會第五次八十八年八月二十七日訴願決定卻一反過去所為撤銷原處分之理由，其決定主文謂「訴願駁回」，其理由主要以（ａ）原告遲遲未能改善之原因，既經會勘查明為改善工程之設計及業者管理不當，而此等改善措施由原告於二月九日至五月即完成，足證遲未改善係可歸責於原告之事由，而非當初原告所陳事實上有重大困難或經費過鉅等情，故並無違背期待可能性之情事。（ｂ）關於執行按日連續處罰是否將造成原告破產關閉而有礙市民家禽肉品供應乙節，環境保護與民生經濟本應兼顧，而原告延宕至今始完成改善，其污染行為顯已對環境造成重大之影響，自難以維民生經濟而害環境保護，從而，被告所為之處分，尚無不合。（Ⅲ）據上所論，原訴願決定撤銷之理由並未排除，即被告難謂已盡督促之義務，即遽按日連續處罰原告，顯然過苛，又被告對於臺北市第一家禽批發市場缺乏大型過濾池，設備落伍，甚為明瞭，原告未能依限改善，雖於法不合，但情有可宥，且罰鍰超過千萬元，勢必使原告破產關閉，影響市民家禽供應甚鉅，以上之原因並未排除，而遽以相反之決定，其所為決定之理由顯然自相矛盾，且如此鉅款之處罰，予以殺雞取卵之憾，皮之不在，毛將焉附？其所為之駁回決定，自應構成上開裁量權濫用之違法，再訴願決定機關行政院環境保護署就前揭事實不予詳查，即依樣畫葫蘆而遽為駁回原告之再訴願，其所為決定，違背法令，至為灼然。⑵按日連續處罰之實施，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關應先課予人民一定之義務，並告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。是以，主管機關在查獲事業有違法排放廢水之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。而主管機關所限定之「改善期間」必須合理，以便使義務人有自動履行之機會，主管機關所定之期限，若非屬可改善完成之相當期間，其所為之處罰，即有構成違法之可能。而本件被告依水污染防治法第五十五條規定限期九十日改善，惟事業違法排放廢（污）水之原因多端，其是否皆能於九十日內完成改善，不能一概而論，故此項規定之存在，不僅會使主管機關無法依具體個案，作適切之處理，且對事業主體而言，亦失之過苛，職是，主管機關所定期間（例如九十日）屆滿時，義務人若仍未履行，主管機關固得按日連續處罰，惟於此僅謂主管機關得為處罰，而並非必須處罰，故主管機關仍可衡酌各個具體情形，於有處罰之必要時，始予裁處。況查，按日連續處罰既具有促使義務人「將來」實現義務內容之目的，則於義務人已申報完成改善者，顯已失去督促將來改善之意義，自不得再就改善前之期間，對義務人予以處罰。換言之，主管機關於義務人未完成改善前，如怠於盡其輔導、督促義務人改善之權責，卻於義務人申報完成改善後，始行使其職權，開單就限令改善期間屆滿後、申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，則顯已失其督促將來改善之意義，難謂非權利之濫用，而構成違法（參閱行政法院八十三年判字第二三三○號判決）。此外，主管機關對於已作出之處罰處分，非不得本於職權予以廢止（參照行政程序法第一百二十二條規定）⑶綜前所述可知，污染防治工程所需時間絕非三個月內即可完成，則本件限期改善處分除違反行政程序法上期待可能性之原則，而有行政處分「不當」之問題外，更有構成行政處分「違法」之可能，益徵再訴願決定書所為決定不當之處。（三）又再訴願決定書認為原告恐受勒令停業之處分，而得以八十八年五月三十一日完成改善工程，惟查原告因家禽市場場地狹小，設備老舊，施工困難，故為促使污染防治工程早日完工，故擬以停業方式，以期能早日解決水污染之問題，此一董事會決議亦曾函詢臺北市政府建設局，惟該局以「為免影響市場營運及業者生計，已請市場管理處妥為協調，儘早確定改善方案，不宜有停業狀況．．．」等公益理由，而不准原告之停業，申言之，原告因一再尋求改善未果，且不堪一再收到罰單，原告即謀求停工，以苟全「性命」，蓋營業中實有進行改善工程之困難，停工方為治標之本，惟相關主管機關，一再以「公益」為由而不許原告停業，則原告顯有被逼迫犯罪之情，上述事實與刑法上間接正犯利用無故意人之行為以遂行其犯罪之情形無異，則依刑法之間接正犯理論，就犯罪行為應負責者係強迫他人犯罪之人，即本案之臺北市政府，而非被迫犯罪之原告，又依上開說明，水污染防治法第二十八條規定，主管機關尚得主動為「命其停工或停業」「勒令歇業」等其他行政管制手段，今主管機關非但不依此為之，甚至不准原告停工之請求，其所為之罰款竟達三千六百餘萬元，直欲置原告於破產不可，更有違行政處罰比例原則之定律。職是，原告本即欲以停業來進行工程，但卻無法停業，則原告違反水污染防治法等情，非原告之所欲，則原告之負責人欠缺違法之主觀犯意，至為明顯，況原告係為公益而違反法律規定，則此等被迫犯罪卻遭鉅額罰鍰之情，顯失公平、正義，誠非法律所企求達到之共通善。二十五、又按，原告與市政府於八十三年五月間簽訂委託經營契約書，原告即受臺北市政府之委託而經營家禽批發市場，依前揭契約書第一條可知，臺北市政府同意提供五處批發市場供原告使用，臺北市政府為家禽批發市場所在地之所有人，民法第一百九十一條第一項規定，土地上之建築物或其他工作物所致他人權利之損害，由工作物之所有人負賠償責任。但其對於設置或保管並無欠缺，或損害非因設置或保管有欠缺，或於防止損害之發生，已盡相當之注意者，不在此限，又依前揭契約第十一條規定，市政府提供原告使用之各項建築及設備，原告並不得任意改變原狀；如需增添設備時，應事先徵得臺北市政府同意，職是，前述家禽批發市場設備之更新並充實，係由臺北市政府所負責。於水污染防治法通過實施後，家禽批發市場之所有人臺北市政府，依法即應著手進行污水防治工程，以符環保法令之要求，況依前揭契約之約定，原告未經臺北市政府之同意，並不能任意增添設備，申言之，臺北市政府為家禽批發市場之所有人，原告僅為其管理人而已，臺北市政府有配合法令要求為其所有之工作物增添必要設備之義務，依民法第一百九十一條第一項之法理，臺北市政府應就其不作為對權利受侵害之人（如因廢水污染而致感染疾病人），負損害賠償責任，惟再訴願決定機關忽略臺北市政府本身依法令應為之作為義務，卻強令未經臺北市政府同意即不得為增添設備之原告負責，其認事用法，顯有違誤。且依法令、契約規定，原告受臺北市政府委託經營家禽批發市場，須受臺北市政府之管理監督，則原告如違反委託人之指示，臺北市政府市場管理處曾告以系爭市場將改為屠體交易，是否增設活體交易所需污水處理設備，有待評估等情，一再表示為避免投資浪費，不宜於政策確定前進行污染防法工程，職是，苟原告一意孤行，而為污染防治工程之改建，則將有違反契約之法律上責任。況改建工程並非原告本身即可獨立完成，其須向臺北市政府核發執照才能動工，故訴願及再訴願決定要求原告自己就污水排放負責，顯就事實有所誤解。二十六、末按，於本案中先後多次訴願被撤銷，而足堪撤銷系爭處分之最堅強論點應是主管機關所定改善期間不合理，亦即「告戒」程序有所瑕疵，故造成整個執行程序亦有所瑕疵。於此立論下，前四次再訴願決定雖僅撤銷「處以罰鍰」之處分，惟依訴願決定之整體意旨觀之，其撤銷之效力亦應及於「限期改善處分」，尤其以八十七年四月十六日之訴願決定書謂：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，在解釋上，其所撤銷者應可包括「限期改善處分在內」；縱非如此，「限期改善處分」亦因內容無法實現而歸於「無效」（行政程序法第一百十一條第三款規定）。然本案之爭點在於限期改善之合法性，而非罰鍰數額之高低，於此情形下，主管機關如欲再次按日連續處罰，則須重新為限期改善之告戒，而非如本案事實所示，仍以原始之限期改善處分為基礎，繼續按日連續處罰。至於在此之原告公司違規排放污水部分，則已因主管機關所為不當（或違法）之執行行為而生執行無效之結果，因而無法再溯及予以處罰，終究「執行罰」之目的在督促義務人「將來」義務之履行，而非對「過去」行為之處罰，此為觀念上所不能不辨者。若依環保局的做法，則無異是：凡有違規之事實，即應予以處罰。如此一來，「按日連續處罰」的性質將變成「秩序罰」，而非「執行罰」，此恐有違法律授權之本旨。況依第五次（八十八年八月二十七日）訴願決定以新事實及證據為依據，推翻前四次訴願決定所指「改善期間違背期待可能性原則」之看法。此項見解固無可議之處，惟除非前四次訴願決定並未將「限期改善處分」予以撤銷，否則訴願會實無法就業經撤銷之處分，嗣後再承認其合法性，此亦為專家學者所批判及垢病之處，言之有理，擲地鏗鏘有聲，原訴願及再訴願決定之違法。二十七、綜上所述，被告所訂之改善期限（三個月）為事實上不能，其處分無效（行政程序法第一百十一條第三款），又「行政機關之作為受兩大因素支配：一係法律，二係公益。．．．」，司法院十九年院字第三五四號解釋謂：「若於法規並無違反而實際上有害公益者，即屬不當處分」。本件被告為「限期改善處分」前，未顧及原告於三個月內改善之可能性在先，復又不考量巨額罰鍰之科處，將致使原告破產關閉，進而影響臺北市民每天十二萬至十五萬隻家禽肉品之供應，而有違臺北市政府以滿足人民所需，照顧人民，為人民謀福利之任務，其所為處分之不當，顯而易見，且亦有違反比例原則之違法，況依法令、契約及民法法理，臺北市政府未善盡改善所有工作物之義務，應就其違反作為義務之不作為負責，而原告僅為受託經營家禽批發市場之管理人，其無法全權主導污水防治工程，其實際上亦非製造污水之行為人，職是，可否要求一切概受臺北市政府指示之原告負責，直欲置原告於破產不可，於法不無可議之處。請求勘驗現場，行言詞辯論，並判決將再訴願決定、訴願決定原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告管理之臺北畜產運銷公司家禽批發市場所排放廢水之「化學需氧量（COD）」之檢驗值為二三三mg/L 、「懸浮固體（SS）」之檢驗值為五六五mg/L，未符合放流水標準，且原告未於改善期限（八十六年十月六日）屆滿前完成改善，為原告與被告雙方所不爭之事實。又原告為家禽批發市場之管理人，亦即為本件實際行為人，被告以之為受處分人，並無違誤。至相關改善措施究應由原告出資，抑或由臺北市政府出資，係屬原告與臺北市政府間所訂委託契約之民法關係，並無理由推翻其違規事實，自難藉以避免行政法上之改善義務。二、肉品市場（家禽批發市場）係屬水污染防治法之事業定義範圍，原告既為接受委託經營事業體，即應負管理營運該事業成敗之責，該家禽批發市場廢水處理設施功能不足，自應謀求改善，既經行政院環境保護署查得該市場排放廢水不符放流水標準，又經被告通知限期改善，經營管理者理不可馬虎應對，任廢水問題一直存在，經年污染環境。三、依水污染防治法定義之水污染防治措施指出，除了設置廢（污）水處理設施外，也可採行納入臺北市公共污水下水道系統，並無涉肉品交易政策，也適用於各種交易方式之污水處理。
四、依水污染防治法施行細則第三條，被告為水污染防治法省（市）主管機關，係依法執行水污染防治法規，有污染者依法處罰，非僅被告職責所在，亦係為維護全體民眾及後代子孫福祉，蓋減少污染並擁有永續經營之環境，實為最大公益之所在，基於法律並依其污染事實據以處分，自無不當。原告主張有感於衛生淨化之迫切需求，為改善工程牽涉頗多階段，無法於三個月期限完成乙節，水污染防治法於八十年修正公布，明文規定放流水應符合放流水標準，事業應主動守法進行廢水處理設施之改善，已有數年之時間可供改善，並無違反改善之可期待性，又經稽查處分後再給予水污染防治法規定九十日之最大改善期限，亦屬合法，原告縱於八十四年間即已開始評估納入衛生下水道系統，但不落實辦理，卻主張改善工程龐大、艱鉅無法完成，實其不作為，顯為推罰卸責之詞。五、原告主張不專門污水改善工程，為求完全，始終勉力配合專業機構辦理，依水污染防治法規定，原告應委託經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證，始可事半功倍，又合於規定，更不必無謂浪費時間及工程費。六、自被告以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函限期原告於八十六年十月六日前改善完成後，原告始終未完成改善，徒以經費龐大、施工不易辯解，至被告代表人、市場管理處方處長及衛生下水道工處等代表於八十八年二月十日前往現場會勘，及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同臺北市政府陳秘書長及相關機關首長（含臺北市政府訴願審議委員會張主任委員），查得原告改善成果依然不彰，係因為原施作改善工程完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳，及原告內部管理不當，致業者逕將家禽羽毛內臟等流入水溝所致；爰請原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業．．．儘速更換攔污機－應更換功能更佳之迴轉式攔污機；全區排水系統重作－調整水溝高程，並作雨污水分流；加強業者管理－不使屠宰作業中羽毛內臟流入水溝；並告知逾六月一日不改善即將之勒令停業；原告遂加速於八十八年五月三十一日完成改善；被告早自八十六年七月七日告發，並限期原告改善起，直至八十八年五月三十一日始完成改善，時近一年十一個月，而原告遲遲未能改善之原因既經會勘查明為改善工程之設計及原告管理不當所致，可由被告八十八年二月二日辦理之該市場改善水污染防治現場會勘結論限三個月內完成改善，及經由環工專業技師評估改善施工方式應為加強市場內部管理開始，該改善工程預定於八十八年五月初發包，施工期約四十五天，估計於六月底完工，即可如期完成改善；但實際於五月三十一日改善工程即完成，又該公司八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函言明為進行污水改善工程，定五月十六日至五月十九日停止屠宰作業，已利施工，足證遲未改善係可歸責於原告管理不善執行不力，而非不能停業施工之事由，更非原告所陳重大困難或經費過鉅等情事。七、原告自八十六年十月二十二日起，連續違反水污染防治法，被處以按日連續處罰超過三十天以上，即可視為情節重大，被告依法得命其停工停業，並非原告可自行決定停工與否，被告要求原告改善之意旨至為明確。八、末查原告延宕改善，其污染行為顯已對環境造成重大衝擊，從而，被告自八十六年十月二十二日至八十七年一月十三日，以附表編號一號至八十四號處分書，各處以原告每日六萬元之法定罰則最低罰鍰；因屢不改善嚴重污染環境，自八十八年五月十日至八十八年五月三十一日，加重處分各處以原告每日十五萬元罰鍰，於情、理、法兼具，並無連續重罰，原告所稱各詞均無理由，本案被告所為處分並無違誤，訴願及再訴願決定亦無不合。九、綜上結論，原告所訴無理由，請予以駁回等語。
理 由行為時水污染防治法第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」，同法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」，同法第五十四條規定：「事業未於依第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」，同法第五十五條規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日。」，同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之翌日起算；主管機關於改善期間屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」，同施行細則第六十五條規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」。又行政院環境保護署八十六年三月十九日環署水字第○九九五三號令修正發布之放流水標準第二條規定：「事業、．．．之放流水標準，其水質項目及限值如下表：中央主管機關指定之事業廢水：魚肉品市場－肉品市場－生化需氧量：二○○、懸浮固體：一○○，單位：毫克＼公升。」。本件原告管理之台北市家禽批發市場排放之廢水，經行政院環境保護署於八十六年五月三十日派員稽查採樣檢驗分析，結果未符合放流水標準，移由被告辦理，被告乃以八十六年七月七日（86）北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日 A○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，原告八十六年五月三十日之違規行為，經被告以八十六年七月二十八日水字第
Q○○○二○二號處分書裁處原告六萬元罰鍰，原告亦已繳納罰款。嗣原告於期限屆滿並未檢具合格文件報請查驗，被告乃依水污染防治法第三十八條及第五十四條規定，於改善期限屆滿次日（八十六年十月七日）起執行按日連續處罰，（惟八十六年十月七日至八十六年十月二十二日之按日連續處罰部分，經訴願機關臺北市政府八十七年四月十六日府訴字第八七○六七六八五○○號訴願決定撤銷此部分原處分），其中被告以附表所載編號一至一五二號處分書各處原告六萬元罰鍰，附表所載編號一五三至一七四號處分書各處原告十五萬元罰鍰，原告對之仍表不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：（一）、原告管理之台北市家禽批發市場，排放廢水，經行政院環境保護署督察大隊於八十六年五月三十日派員採樣，檢驗結果：生化需氧量：二三三毫克＼公升、懸浮固體：五六五毫克＼公升，未符合放流水標準，移由被告辦理，被告乃以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日 A○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，有行政院環境保護署八十六年七月十三日（86）環署督字第三六○三四號函、行政院環境保護署委託環境檢測機構水質樣品檢測報告、事業水污染稽查記錄及被告八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函附於原處分卷可按，且為原告所不爭執，肉品市場（家禽批發市場）係屬水污染防治法所規範之事業，原告既接受委託經營管理台北市家禽批發市場，自應負該事業環境保護之責，為本件違規事實之受處分對象。（二）、水污染防治法第五十五條規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日。」，被告定三個月期限命原告改善，於法並無不合，況原告所提出之水污染防治措施工程計畫書，其中工程進度表載明八十六年六月十六日至八十六年六月三十日，開工準備，八十六年七月一日至八十六年八月三十日，污水排放工程，八十六年七月十六日至八十六年九月三十日，攔污設施工程，又被告、臺北市政府市場管理處及衛生下水道工程處等單位代表於八十八年二月十日會同前往現場勘查，以及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同訴願機關之相關人員前往現場勘查，認原告改善成果仍然不彰，係因原施作改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業，並告知逾八十八年六月一日不改善即將之勒令停業，原告已於八十八年五月三十一日完成改善工程，其間為配合改善工程施工，採取在人工屠宰場作業期間，由供銷業者自行協調於停業前增加屠宰量儲存供應，有原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函附卷可稽，由上述情事觀之，則誠難謂被告定三個月期限命原告改善，違背期待可能性。被告以八十六年七月七日（86）北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日 A○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，原告八十六年五月三十日之違規行為，經被告以八十六年七月二十八日水字第 Q○○○二○二號處分書裁處原告六萬元罰鍰，原告亦已繳納罰款。嗣原告於期限屆滿並未檢具合格文件報請查驗，被告乃依水污染防治法第三十八條及第五十四條規定，於改善期限屆滿次日（八十六年十月七日）起執行按日連續處罰，（惟八十六年十月七日至八十六年十月二十二日之按日連續處罰部分，經訴願機關台北市政府八十七年四月十六日府訴字第八七○六七六八五○○號訴願決定撤銷此部分原處分），其中被告以附表所載編號一至一五二號處分書各處原告六萬元罰鍰，附表所載編號一五三至一七四號處分書各處原告十五萬元罰鍰，原告對之仍表不服，循序提起本件行政訴訟，由上述訴願程序及訴願決定觀之，誠難認被告定三個月期限命原告改善之處分已被訴願決定所撤銷。（三）、又水污染防治法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」，被告於改善期限屆滿後八十六年十月二十二日（八十六年十月七日起至八十六年十月二十一日，經訴願決定以該部分之原處分固屬正確，惟按日連續處罰處分後，應儘速將處分書或通知書送達，以盡警惕督促之責，而被告於八十六年十月二十一日始首度送達編號一至編號七舉發通知書予原告，乃撤銷關於編號一至十五處分書部分之原處分）起按日連續處罰，其中如附表所載編號一至一五二號處分書各處原告六萬元罰鍰，附表所載編號一五三至一七四號處分書各處原告十五萬元罰鍰，而未扣除例假日等停止生產日，與前開按日連續處罰規定之立法意旨並無違背，原告主張被告未扣除例假日等停止生產日，與法不合等語，尚不足採。又應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或違反作為義務，而不以發生損害或危險為要件者，推定其有過失，於行為人不能舉證證明其無過失時，即應受處罰，本件原告違反應改善之作為義務，且原告違法排放廢水之情事仍然存在，自係可歸責於原告。至於臺北市政府市場管理處雖曾告以台北市家禽批發市場將改為屠宰交易，是否增設活體交易所需污水處理設備有待評估等情，可能使原告進行改善工程遲疑，但原告未完成改善而繼續排放廢水，造成環境污染，自不得據之主張免責。環境保護與民生經濟本應兼顧，但原告延宕進行改善工程，而繼續排放廢水，顯然已對環境造成重大之影響，自不得以維持市民家禽肉品供應而任由原告繼續造成環境污染，置環境保護於不顧，被告係水污染防治法主管機關，須依法執行水污染防治法規，以維護全體民眾及後代子孫福祉，並減少污染方可擁有永續經營之環境，乃最大之公益。再者，被告若認定事業違反水污染防治法第七條規定排放廢水，情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。惟尚不得據之謂被告所為按日連續處罰之原處分，於法不合。況且原告於被告、臺北市政府市場管理處及衛生下水道工程處等單位代表於八十八年二月十日會同前往現場勘查，以及八十八年四月二十三日台北市議會議員陪同訴願機關之相關人員前往現場勘查，認原告改善成果仍然不彰，係因原施作改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業，並告知逾八十八年六月一日不改善即將之勒令停業，原告已於八十八年五月三十一日完成改善工程，其間為配合改善工程施工，採取在人工屠宰場作業期間，由供銷業者自行協調於停業前增加屠宰量儲存供應，有原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函附卷可稽，足見原告有能力為配合改善工程而採取必要之因應措施，以完成改善工程。（四）、縱如原告所主張依其與臺北市政府間委託契約，約定污水處理設備由所有人臺北市政府設置，非經臺北市政府同意，原告並不得任意施作，以及臺北市政府未盡改善所有工作物之義務，其僅是受託經營台北市家禽批發市場之管理人，其無法全權主導污水防治工程等語，惟此乃原告與臺北市政府間契約責任之問題，尚不得據之主張阻卻其違法行為。綜上所述，原告所訴各節，尚無可採。揆諸首揭規定，被告所為原處分，核無違誤，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合。原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。本件事證已臻明確，本院認無行言詞辯論及履勘現場之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 趙 永 康法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十 年 二 月 二十六 日