最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二八五號
原 告 甲○○
丙○○乙○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 劉守成右當事人間因所有權登記事件，原告不服內政部中華民國八十八年七月十四日台（八八）內訴字第八八○三九五五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十七年九月三十日向被告申請稱：其母吳阿屘於民國四十二年間，向被告承租代管之坐落宜○○○鄉○○○段○○○○號國有山坡保育區土地（後分割為同段三七五－一○、一四地號二筆），訂有宜礁字第九五號租地造林契約。其母吳阿屘開墾上開土地已逾十年，其母亡故後，由原告繼承開墾迄今，依土地法第一百三十三條等有關規定，應由原告申請無償取得土地所有權，案經被告以八十七年十月十三日府地權字第一二一七○七八號函復原告略謂：「本府於民國四十二年起．．．核准吳阿屘承租上開國有土地作造林撫育之用，並訂有宜礁字第九五號租地造林契約書，該租約書並非開墾公文書，．．．台端將承租關係附會為荒地開墾，顯與事實不符，本案土地係令堂及台端等承租供造林使用，並非依承墾程序領墾，依上開規定，自無無償取得土地所有權之適用。」而否准其申請。原告不服，提起訴願再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、被告所稱『非依承墾程序領墾』與事實不符。㈠「宜礁字第
95 號」租地造林契約書是民國50年3月11日簽訂的，當然不是承墾證書，「宜礁字第95號」租地契約書只是用來證明繼續耕作十年而已。墾竣時間是民國42年以前，墾竣之事實與公文書在42宜府建農字第1772號函或42年12月12日宜府地籍2745號函均有明載『開墾新登錄』。經原告於民國八十六年九月間向被告申請影印上述兩份「開墾公文書」，被告回函稱：『無法尋查。』而宜蘭地政事務所亦回函稱：『業已銷毀』。如此重要之「開墾公文書」，不能因『無法尋查』、『業已銷毀』而否認原有「開墾公文書」之事實，進而剝奪放墾之權利。事實上確有開墾核准之年、月、日字號，並非『非依承墾程序領墾』。㈡次查「宜礁字第95號」造林租約內之366、367、372 ．
．．等地號土地，已由原告先母吳阿屘之共管承租人游阿桐等人分別於民國五十三年至六十二年承領完畢，試問同在一個合約內，地目、地形、使用性質皆相同，只是分管人不同，而所有土地皆以「公有荒地」放領，唯獨系爭土地不是「公有荒地」、唯獨原告之先母吳阿屘沒有承墾證書、沒有墾竣完畢、沒有依承墾程序承墾，這合乎情理嗎﹖游阿桐等人能承領共管部份土地，由此事實應可佐證其他部份土地即系爭土地亦應有墾竣證書，耕作滿十年合乎放領條件，才合乎情理。㈢另原告委請林宗勇省議員，承詢省政府地政廳、農林廳，結果宜蘭縣政府電復『均無保存公有荒地墾區之相關資料』，宜蘭縣政府既無公有荒地開墾之相關資料，即與訴願決定，要求被告應查明本案系爭土地是否係屬「公有荒地」，被告明顯失職。被告既自承『無相關資料』，被告豈能信口開河，誣指系爭土地不屬「公有荒地」﹖被告對原告所提之開墾公文書『宜府建農字第17 72號函』及『直府地籍字第2745 號函』，由於已銷毀及無法尋查，因此隻字不提，原告為一小農民，又如何保存「承墾證書」呢﹖被告又指鹿為馬，歪曲事實，一再轉移系爭土地係屬「公有荒地」之事實，及有「承墾公文書」的焦點，硬指『宜礁字第95』並非承墾證書，民國五十年租地契約書當然不是承墾證書。
如此被告竟在無『公有荒地』之資料又無原告舉證之『開墾公文書』之下，被告如何反證原告沒有依承墾程序承墾﹖二、另再訴願決定之『亦未依上開規定向該管地政機關申請耕作權登記，自無從無償取得土地所有權。』該解釋亦與相關法律不符。現詳述如下：㈠一再訴願決定機關認為系爭土地未有耕作權登記，依照其內部行政規章，不合乎取得所有權之要件。惟按土地法第一百三十三條第一項但書規定：『但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權。』其文義甚為明白，亦即取得耕作者應即聲請登記：但如耕作已滿十年者，無論是否有耕作權登記，均無償取得土地所有權。條文中「但」之用語，顯然用以區別前述耕作權，使承墾人因耕作十年後，「當然」取所有權，不須任何其他條件。㈡如依照內政部解釋，則土地法第一百三十三條第一項後段應更改為：耕作權登記滿十年者，無償取得土地所有權。此一解釋與土地法規定相違背，自不足採。行政院雖就此條文解釋頒有命令，然命令與法律牴觸者無效，憲法第一百七十二條定有明文，是以該命令因與土地法第一百三十三條規定相牴觸，歸於無效。一再訴願決定根據無效命令所為處分，應屬違法處分，當予撤銷。㈢且行政院頒布命令日期為五十五年一月十四日，在此之前，即民國五十二年，承墾人早已因耕作滿十年，足足早了三年取得所有權，其權利不受頒佈在後的行政命令影響。行政機關依法不得援用嗣後頒布之命令，使人民權利溯及既往消滅。事實上，據原告向被告及地政事務所查詢，被告從民國四十五年至今，均沒有辦理過「耕作權登記」，那被告又憑什麼辦理該縣荒地放領之事宜﹖由原告先母吳阿屘共同承墾人游阿桐等皆已承領共管土地，可以證明，被告以租林契約書當做耕作十年之依據，可以說明實務上被告並不以有無「登記耕作權」作為土地取得之要件，甚理甚明，退一步說，本案無論有無耕作權登記，均不影響土地所有權之取得。三、綜上，民國四十二年間政府遷台不久，行政作業極為紊亂，加以地政機關工作人員均不諳法令，民智未開，被告違法失誤之處甚多，原告就系爭土地雖有承墾耕作滿十年之事實，被告卻只部份放領給共同承墾人游阿桐等人，而未確實依照法令保留承墾等公文書，放領土地給原告，以致無辜人民權利蒙受侵受。訴願及再訴願決定對原告有利之佐證如「公有荒地」、「承墾公文書」等亦未詳加審究，且引用條文失當，請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「公有荒地，應由該管市縣地政機關於一定期間內勘測完竣，並規定其使用計劃。」、「公有荒地適合耕作使用者，除政府保留使用者外，由該管市縣地政機關會同主管農林機關劃定墾區，規定墾地單位，定期招墾。」、「承墾人自受領承墾證之日起，應於一年內實施開墾工作，其墾竣之年限，由主管農林機關規定之，逾限不實施開墾者，撤銷其承墾證書。」、「承墾人自墾竣之日起，無償取得所領墾地之耕作權，應即依法向該管市縣地政機關聲請為耕作權之登記。但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權。」分別為土地法第一百二十五條、第一百二十六條、第一百三十一條、第一百三十三條所明定。又「土地法第一百三十三條所謂繼續耕作滿十年，無償取得土地所有權乙節，應以依法向該管市縣地政機關為耕作權登記之日起算，惟該管市縣地政機關於承墾竣土地會同農林機關勘驗發給墾竣證書之日起，應同時予以辦理耕作權登記。」、「查耕作權登記，原為保障承墾人將來取得其所墾土地壟斷投機，乃為承墾人依法應享之權利，似無投機拋棄之情事。承租人於墾竣後，不依照規定申請為耕作權登記，恐係不諳法令所致，應由主管機關，通知承墾人限期辦理登記，逾期不辦理登記者，應行再予催告，倘承墾仍不辦理登記時，則該荒地得視為逾期尚未墾竣之土地，可依照土地法第一百三十二條之規定，撤銷其承墾證書。」分別為行政院五十五年一月十四日台內字第二八三號令及內政部四十一年內地字第九六一一代電所明釋。查被告於民國四十二年四月六日以宜府建農字第一七七二號函核准原告之母吳阿屘承租系爭國有土地，依據所訂宜礁字第九五號租地造林契約書記載，係承租作造林撫育之用，核與上揭土地法所定承墾程序有間。原告雖稱其無間斷開墾，惟既未依法定程序領墾及受領承墾證書，自無土地法所定自墾竣之日起，無償取得所領墾地之耕作權，及繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權之適用。
二、次查原告所謂，不辭辛勞取得民國三十六年間被告提報前台灣省政府農林廳之「宜蘭縣市國有原野地土地清冊」第十頁記載原告○○○鄉○○○段○○○○號之「申報使用人」，可證系爭土地係屬原告無間斷開墾，應依照前台灣省政府民政廳地政局四十一年九月十二日肆壹申文地丁字第三六○六號函規定，將系○○○鄉○○○段三七五－一○、一四地號等二筆土地放墾予原告等節。查本○○○鄉○○○段三七五地號國有土地，於民國四十二年十二月十二日始辦竣第一次登記（詳如附件二舊土地登記簿），何以能在民國三十六年間提報前台灣省政府農林廳﹖上開「宜蘭縣市國有原野土地清冊」係被告就所代管五十三年至七十三年之公有山坡地、林班解除地、及國有原野地，依台灣省政府指示所作之清查成果，資為公產管理績效。另據前台灣省政府民政廳地政局四十一年九月十二日肆壹申文地丁字第三六○六號函釋略以，光復後人民擅自開墾之荒地，如經查明不影響水土保持及無其他影響者，其已經成熟部分，姑念開墾辛勞，准予承租，至未墾成部分由該縣訂定限期飭知依照本省公有荒地放墾程序之規定，補辦承墾手續。茲據原告所附村長證明書記載，原告於民國四十二年起即於系爭土地內從事造林、農作物等工作，足證已開墾成熟，被告既已於民國四十二年四月六日起，將系爭土地放租予原告之母，依據上開前台灣省政府民政廳地政局函釋意旨，自無再由被告訂定限期飭知依照本省公有荒地放墾程序之適用。原告所稱系爭土地自三十六年未放租、未登錄，至四十二年有租約，即是符合上開函釋規定，應放墾予原告，顯屬無稽，足見原告顛倒時空，曲解法令，將承租系爭國有土地作造林撫育使用之承租關係，穿鑿附會為墾竣荒地，而要求登記為土地所有權人，自為法所不許，被告依法否准所請，要無違誤之處。三、綜上所述，本件原告顯無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由按「公有荒地，應由該管市縣地政機關於一定期間內勘測完竣，並規定其使用計劃。」「公有荒地適合耕作使用者，除政府保留使用者外，由該管市縣地政機關會同主管農林機關劃定墾區，規定墾地單位，定期招墾。」「承墾人自受領承墾證之日起，應於一年內實施開墾工作，其墾竣之年限，由主管農林機關規定之，逾限不實施開墾者，撤銷其承墾證書。」「承墾人自墾竣之日起，無償取得所領墾地之耕作權，應即依法向該管市縣地政機關聲請為耕作權之登記。但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權。」分別為土地法第一百二十五條、第一百二十六條、第一百三十一條及第一百三十三條定有明文。本件原告於八十七年九月三十日向被告申請稱：其母吳阿屘於四十二年間，向被告承租代管之坐落宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○號國有山坡保育區土地（後分割為同段三七五－一○、一四地號二筆），訂有宜礁字第九五號租地造林契約。其母吳阿屘開墾上開土地已逾十年，其母亡故後，由原告繼承開墾迄今，依土地法第一百三十三條等有關規，應由原告申請無償取得土地所有權，案經被告以八十七年十月十三日府地權字第一二一七○七八號函復否准其申請，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：宜礁字第九五號租地造林契約書是民國五十年三月十一日簽訂，是用來證明繼續耕作十年，非承墾證書，墾竣時間應是民國四十二年以前，在四十二宜府建農字第一七七二號函或四十二年十二月十二日宜府地籍二七四五號函均有明載「開墾新登錄」云云。經查：依土地法第一百三十三條規定得無償取得土地所有權之要件為㈠須為土地之承墾人，㈡承墾人須實施開墾荒地完竣，向該管市縣地政機關聲請為耕作權，㈢須於取得土地耕作權（登記）後繼續耕作滿十年。以上三要件缺一不可。本件原告提出五十年三月十一日原告之母與被告簽訂之租地造林契約僅能證明原告之母與被告訂有租地造林之事實，並不能證明原告之母係於取得土地耕作權登記後繼續耕作滿十年，尤不能證明原告之母為系爭土地之承墾人且已實施開墾荒地完竣，向被告取得耕作權登記完畢。原告主張在被告四二宜府建農字第一七七二號函或四十二年十二月十二日宜府地籍二七四五號函均有明載「開墾新登錄」，姑不論原告迄未提出上開函文為證，空口主張，本不足採，且縱原告提出上開二函文為證，亦僅能依原告之主張認定系爭土地為「開墾新登錄」地，仍不能認定實施開墾荒地者為原告之母，否則原告之母必也於五十年三月十一日依土地法第一百三十三條規定向被告聲請為耕作權登記，並於繼續耕作滿十年後向被告辦理承領系爭土地完畢，而不是於五十年三月十一日與被告訂定租地造林契約，其理甚明。次查：原告丙○○係000年0月00日出生，原告乙○○係000年0月0日出生，原告甲○○係00年0月0日出生，有戶籍謄本附訴願卷可稽，原告於訴願時提出台灣省政府農林廳三六、七、十六、農推二七九六一號函所附宜蘭縣市國有原野土地清冊第十頁記載系爭土地於當時（三十六年間）委託原告等三人開墾云云，並提出村長藍水盆系爭土地自民國四十二年起由原告開墾云云，因民國三十六年及四十二年原告丙○○，乙○○均尚未出生，原告甲○○僅為六歲或十二歲之孩童，不可能受委託開墾系爭土地，上開文書均難採憑。末查：原告既提不出承墾證書，墾竣證書及耕作權登記證書，而上開證書乃表彰原告私權之文書，如果原告確實擁有，依法本有妥為保管以供行使主張之責任，乃原告未善加保管，致無從依法提出表彰主張其權利，此乃原告自己之過失，原告遷責於被告「業已銷毀」「無法尋查」，核無足取，從而原告所訴各節，均不足採，原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 九十 年 二 月 二十六 日