最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二八七號
原 告 甲○○訴訟代理人 吳志揚 律師
翁祖立 律師被 告 臺北縣新店地政事務所代 表 人 陳明陽右當事人間因繼承登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年十二月十七日八七府訴二字第一七四二一四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告曾於民國（以下同）八十六年十二月間就被繼承人施老嬰所遺臺北縣○○鄉○○○段虎寮潭小段二十九之一、之四、之五等九筆土地向被告申辦分割繼承登記，因逾期補正，為被告駁回。原告又於八十七年三月四日重新送件申辦。經被告審查後發現本件之九筆土地，其中六筆之登記名義人住所為文山郡坪林鄉大粗坑虎寮潭貳九番地，與原告所附之被繼承人戶籍資料相符，得據以認定被繼承人即為登記名義人，而受理登記。惟同小段二九之四、之五及六八地號等三筆土地之土地登記簿未載明登記名義人住所，無法審認，乃請原告依土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項第二點規定補提其他證明文件。因原告未依規定於十五日內補正，被告乃依土地登記規則第五十一條予以駁回登記之申請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查本件座落於臺北縣坪林鄉之系爭地號二九之四、二九之五及六八三筆土地，係因地政機關製作土地登記簿有疏失，其僅記載土地所有權人之姓名為施老嬰與鄭程子，卻漏未記載其他足資辨識土地所有權人之人別資料，導致原告雖提出詳細記載施老嬰住址、出生年月日、出生別、職業、種族、家屬關係之臺北縣坪林鄉戶政事務所戶籍謄本，仍無法辦認登記名義人施老嬰與被繼承人施老嬰是否為同一人，進而使原告無法依土地法第七十二、七十三條、土地登記規則第
七十八、七十九條辦理繼承登記。二、按土地法第三十九條：「土地登記，由市、縣地政機關辦理之。」，土地登記規則第二十一條規定：「登記簿及地籍圖由登記機關永久保存之。」故地籍資料之整理與保存，乃屬國家地政機關之職責，人民並無保存土地登記證書之義務，人民遺失其土地權利證書，只要重新申請即可，其對於土地之所有權或其他權利，並不會因其一紙權利證書之軼失而消滅。如前所述，本件原告已提供被繼承人之住所及其他相關資料供被告機關審認，乃被告機關因所掌理之資料不全致無法確認，其不利益自不應由享有合法權利之人民承受，而應由可歸責之被告機關負擔。故本件系爭三筆土地所有權人之資料應由被告機關搜尋查證，而不應無限度要求人民舉證，地政機關卻置身事外，不為任何查證。三、查內政部頒訂之「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」第二條規定：「登記名義人姓名與戶籍謄本姓名相符，其住所有不符或不全之情事，申請人檢附之文件合於左列情形之一者，得據以受理登記．．．」，係用以拘束地政機關之人員，於人民有該條所記載之情事時，如具備某些要件者，人民得申請登記，而地政機關審查後亦得據以准予登記，然並非規定不符合該情形或要件者，一概不許登記；若非如此解釋，則本注意事項將因違反法律保留原則而無效，蓋按憲法第十五條之規定，人民之財產權應予保障，行政機關若對於人民財產權之行使有所限制，必須依據法律或法律明確授權之命令始得為之。因此，內政部所頒訂之注意事項並無法律或法律授權命令之效力，僅係行政機關內部之規則，並無拘束人民行使土地權利之效力，行政機關不得以行政命令增加法律所無之限制，苛求原告提出數十前年之文件。是以本件被告機關應依法積極辨認原告所主張之被繼承人施老嬰是否確為系爭三筆土地之登記名義人施老嬰，而不得以行政機關之規則剝奪人民之財產權或規避其登載缺漏之疏失。四、本件系爭土地登記名義人施老嬰與原告主張之被繼承人施老嬰應為同一人，析述如下：１、施老嬰此一姓名實為鮮見，按諸常情與其同名同姓之可能性甚微，而擁有住所及不動產於臺北縣坪林鄉大粗坑虎寮潭幾不可能。２、本件九筆土地，其中六筆之登記名義人住所為文山郡坪林鄉大粗坑虎寮潭貳九番地，與原告所附之被繼承人戶籍資料相符，被告機關認得據以認定被繼承人登記名義人，而受理登記。而同小段之鄰近三筆土地（即二九之四、二九之五、六八），登記簿中亦記載登記名義人之姓名亦為施老嬰，僅係缺漏登載住所，則登記名義人即為被繼承人之事實已十分明確。３、原告持有其先祖父（即被繼承人施老嬰）所遺臺灣省臺北縣政府四十九年一、二期、五十年一、二期、五十一年一期田賦折徵代金繳納收據聯、五十六年一期、五十八年一、二期、五十九年一期、六十四年一期田賦代金繳納通知單，此等單據所載納稅義務人均為施老嬰等二人，土地地號均為大粗坑段（尤其六十四年一期田賦代金繳納通知單更載明為二九之四號等三筆），並且面積均為3甲5,355或相等之3.4291公頓。此等記載恰與原告所主張之系爭三筆土地（同小段二九之四、二九之五、六八地號）無論在權利範圍（施老嬰為二分之一）、地號、面積（二九之四為184 平方公尺、二九之五為2,
381 平方公尺、六八為31,726平方公尺，共計34,291平方公尺，等於3.4291公頃，參原證三號）均相符，此外，系爭三筆土地截至八十六年全期止，經財政部臺灣省北區國稅局查無欠繳地價稅及田賦，由省縣稅捐機關會向原告之被繼承人施老嬰發出系爭三筆土地之稅捐通知並收取土地稅捐之情事，亦可佐證原告所主張之被繼承人施老嬰確為系爭三筆土地之登記名義人施老嬰無疑。敬請鈞院函詢此等稅捐機關，請其提供施老嬰之稅籍資料，則被告機關之疑義，當可釐清。五、被告機關於答辯書辯稱：「另安臺灣省政府地政處曾就土地總登記名義人『住所空白』時，如何認定與戶籍謄本所載是否為同一人疑義案以八十五年一月二十六日八五第一字第四九○六號函說明二釋以：『．．．內政部已將此類情形納入研擬中地籍整理條例（草案）（第三十一條），俟該條例完成立法後再行辦理。』故本所依據前開注意事項之規定及臺灣省政府地政處函示意旨駁回原告之申請．．．」云云，惟查：（一）被告機關所主張臺灣省政府地政處上開函文僅適用於行政機關內部，並無拘束人民之效力，被告機關援引該行政命令之意旨拒絕人民行使權利，與法不合。（二）依據司法院大法官會議於民國八十八年五月十四日作成之釋字第四八四號解釋指出，財政部（行政機關）以函示（行政命令）指示下級單位暫緩就契稅申報案件核發納稅通知書，致使人民無從完成納稅手續，憑以辦理所有權移轉登記，係妨害人民行使財產上之權利，違反憲法第十五條保障人民財產權之意旨。查本件被告機關所引據臺灣省政府發出之行政命令，表示與本案相類似之登記案件，須待地籍整理條例第三十一條草案完成立法後再行辦理，目前暫不辦理之函示，與前揭釋字第四八四號解釋中被宣告違憲之財政部函示法律關係相同，均係以行政機關之行政命令指示下級單位暫緩辦理特定行政手續，導致人民無法辦理不動產所有權移轉登記。此等行政命令均妨害憲法所保障人民行使財產上之權利。因此，被告機關援用該函示之意旨拒絕原告辦理不動產所有權移轉登記，違法不當。六、綜上所述，請求判決撤銷原處分、原決定及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按原告等申辦被繼承人施老嬰所遺臺北縣○○鄉○○○段虎寮潭小段二九－一、－四、－五、三八－四、－一三、－一四、－一五、－一六及六八地號等九筆土地，查本所地籍資料（日據時期土地登記簿及民國三十六年土地總登記簿）案內大粗坑段虎寮潭小段二九－一、三八－四、－一三、－一四、－一五、－一六地號等六筆土地登記名義人住所皆載為「文山郡坪林鄉大粗坑虎寮潭貳拾九番地」與渠等所附戶籍資料相符，符合「土地總登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」，（以下簡稱「注意事項」）第二－（一）點規定，得據以認定被繼承人即為登記名義人，而受理登記。惟同小段二九－四、－五及六八地號等三筆土地經審查認以：（一）依本所民國三十六年土地總登記簿未載明登記名義人住所（至日據時期土地登記簿皆付之闕如）（注意事項二－（一）點）。（二）登記名義人施老嬰與其共有人鄭程子取得共有土地之時間、原因雖相同，但土地登記簿皆無住所之記載（注意事項二－（二）點）。（三）共有人彼此之間是否為三親等內旁系血親，依案附戶籍資料無從判定（注意事項二－（四）點）。（四）查本案被繼承人施老嬰依日據時期戶口調查簿所載係設籍於「文山郡坪林鄉大粗坑虎寮潭貳拾九番地」，該番地號碼與前開系爭三筆土地地號不符。綜上之外，再以原告等又未能提具登記名義人日據時期之登記濟證或光復後首次核發之原權利狀或共有人保持證，故系爭三筆土地除被繼承人姓名與登記名義人同名同姓外，依現行規定確難斷認被繼承人即為土地登記名義人，本所就該三筆土地請申請人依「土地總登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」第二點規定提具其他證明文件，共本所審認，遂將其列入補正事項通知補正。原告等既無法依土地登記規則第五十條規定於十五日內補正，本所依同規則第五十一條第一項第四款規定予以駁回，依法並無不合。二、原告所舉土地納稅證明單據亦僅能證明納稅義務人為「施老嬰」，至於其繳納人（即被繼承人）與本案土地登記名義人是否確為同一人、有無同名同姓情事則無從查考。另按臺灣省政府地政處曾就土地總登記名義人「住所空白」時，如何認定登記名義人與戶籍謄本所載是否為同一人疑義案以八十五年一月二十六日八五第一字第四九○六號函說明二釋以：「．．．。至登記簿無記載住所，且日據時期戶籍謄本所載之番地號碼與申請登記土地之地號不符者，住現行法令規定仍無法辦理，由於此類案情之土地全省為數不少，為能釐整地籍，內政部已將此類情行納入研擬中地籍清理條例（草案）（第三十一條），宜俟該條例完成立法後再行辦理。」故本所依據前開注意事項之規定及臺灣省政府地政處函示意旨駁回原告之申請，於法尚無違誤。三、綜上所述，原告所訴顯不足採，請求判決原處分及原決定均予以維持等語。
理 由按「登記名義人姓名與戶籍謄本姓名相符，其住所有不符或不全或無記載之情事，而申請人檢附之文件合於左列情形之一者，得據以受理登記：（一）日據時期土地登記簿或土地臺帳所載登記名義人之住所與其日據時期戶籍謄本所載住所相符者。（二）登記名義人與其他共有人於日據時期取得數宗共有土地之時間、原因相同，其中某宗地號登記簿上未載明登記名義人之住所，而其他共有土地之土地登記簿謄本載有其住所與戶籍謄本相符者。（三）登記名義人與其他共有人之一依日據時期戶籍謄本所載有直系血親、配偶或三親等內旁系血親關係者。（四）登記名義人住所記載不全如缺漏町、目、街或番地號碼等，而有登記名義人日據時期之登記證濟或光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證者。（五）登記名義人住所番地號碼與其戶籍謄本所載住所之番地號碼不符時，應檢附登記住所番地之全部戶籍謄本，經審查無同名同姓之人於該登記之番地號碼設籍之資料，且有登記名義人日據時期之登記濟證或光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證者。（六）土地登記簿未載明登記名義人住所，惟其日據時期戶籍謄本所載住所之番地號碼與申請登記土地之日據時期之地號相符，申請人應檢附前款之文件，並經登記機關審查該住所內無其他同名同姓者。」為內政部所頒土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項第二點所明定。又逾期未補正或未照補正事項完全補正者，登記機關應以書面敍明理由及法令依據，駁回登記之申請，土地登記規則第五十一條第一項第四款定有明文。本件原告曾於八十六年十二月五日就被繼承人施老嬰所遺坐落臺北縣○○鄉○○○段虎寮潭小段二十九之一、二十九之四、二十九之五、三十八之四、三十八之十三、三十八之十四、三十八之十五、三十八之十六、六十八地號等九筆土地向被告申辦土地分割繼承登記，經被告於八十六年十二月十二日通知補正，嗣因逾十五日未獲補正，經被告駁回申請後，復於八十七年三月四日重新送件申辦前開地號土地分割繼承登記，經被告審查後，發現其中六筆之登記名義人住所為文山郡坪林鄉大粗坑虎寮潭貳九番地，與原告所附之被繼承人戶籍資料相符，得據以認定被繼承人即為登記名義人而受理登記。其中第二九之四、二九之五及六八地號等三筆土地之土地登記簿未載明登記名義人住所，無法審認，於八十七年三月九日通知原告依土地總登記登記人名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項第二點規定補提其他證明文件，因原告未依限於十五日內補正，被告乃依土地登記規則第五十一條第一項第四款規定於八十七年三月二十五日以新登駁字第一○四號駁回通知書予以駁回，與首揭規定並無不合。原告起訴意旨及補充理由略謂：㈠、系爭二九－四、二九－五及第六十八地號等三筆土地之新舊土地登記簿及土地台帳雖無填載所有權人施老嬰住所資料，惟系爭二九－四、二九－五地號應由母地二九地號分割而出，所有權人施老嬰日據時期戶籍謄本所載住所之番地號碼與母地號相符，依審查注意事項第二點第六款立法意旨可推定同屬第一人，而六十八地號與二九－四、二九－五地號之土地登記簿謄本所載內容與錯誤均一致，可推定所有權人相同。㈡、本件被繼承人施老嬰必無二人，亦無任何虛偽不法情事，不必拘泥審查事項未有明文列舉而怯於辦登記。㈢、新舊土地登記簿謄本發現有收文日期錯誤，漏蓋登記人員職章等作業疏失，公務人員誤載漏填，理應依依土地法第六十九條更正辦理，不應不准登記等語。然查：㈠、該段二九地號及二九－四、二九－五地號土地舊薄內容並無分割之記載，且二九地號土地所有權並非被繼承人施老嬰所有，原告所稱二九－四、二九－五地號係自二九地號分割而出等語，尚無確切證據以實其說。㈡、系爭二九－四、二九－五及六八地號等三筆土地除被繼承人施老嬰與系爭土地之登記名義人相同外，因土地總登記簿未載明系爭登記名義人住所，原告又未能提具登記名義人日據時期之登記證或光復後首次核發之原權利書狀或共有人保持證，被告無法認定被繼承人即為登記名義人，乃依土地登記規則第五十條請原告檢附足供佐證被繼承人確為該三筆土地之真正登記名義人之資料再行辦理，原告未依限於十五日內補正完畢，而予以駁回登記之申請，並非於法無據。㈢、被告所執掌之登記書件雖確有原告所指摘之人工登記簿（即原告所指新登記簿）收件號相同，收件日期不一及六八地號土地人工登記簿標示卻漏蓋登簿人員名章之情形，惟上開情形亦不足以逕認被繼承人施老嬰即為系爭三筆土地之真正登記名義人施老嬰。㈣、原告所舉土地納稅證明單據僅能證明納稅義務人為「施老嬰」，至於其繳納人與本案土地登記名義人是否確為同一人，有無同名同姓情事，無從查考。㈤、依原告所提繼承系統圖表及遺產分割契約所載，被繼承人施老嬰之遺產無人拋棄繼承權，由原告及林阿緞、林煒程、施惠雯、施鄭菊、施萬壽、施榮富、林施秀冬、施花、施美雲、施麗卿、施麗香、蘇富村、勤蘇月桃等十四人繼承，原告就系爭二九－四、二九－五及六八地號等三筆土地繼承後之取得權利範圍各十八分之一；然查被繼承人施老嬰於六十六年七月六日死亡時，其妻施潘腰尚生存，施潘腰未拋棄繼承權時依法對施老嬰之遺產仍有繼承之權利，原告所提繼承系統圖表示將潘腰列為繼承人，於法不合。至於施潘腰於繼承後，其應繼分在施潘腰七十三年十月九日死亡後應由何人繼承之繼承系統圖表亦未列明，況且就施潘腰所能繼承之應繼分而言，因施桂芳、施定二人較施潘腰先死亡，應由原告與林煒程、施惠雯等代位繼承施桂芳所能繼承施潘腰所留遺產之應繼分，林阿緞對施潘腰之遺產並無繼承權；又因應由施萬壽、施榮富、林施秀冬、施花；施美雲、施麗卿、施麗香等代位繼承施定所能繼承施潘腰所留遺產之應繼分，施鄭菊對施潘腰之遺產並無繼承權，故原告所提繼承系統圖表、遺產分割契約書所載取得權利範圍均與當時繼承法規不相脗合，況且被告於八十七年三月九日之補正通知書內其中載明「毛碧玉現在戶籍謄本無養戶之記載，其是否有終止情事，請檢附戶籍資料憑參」，被告如僅依原告所提上開資料辦理遺產分割登記，嗣後繼承人間恐將有所爭執。綜上所述，原告上開請求申辦分割繼承登記，被告以未依限期補正為由駁回原告之登記申請，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 二 月 二十六 日