最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第三一七號
原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 余政憲右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年一月七日八八農訴字第八七一四三○○六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告在高雄縣○○鄉○○段二二五九、二二六○、二二六一號農地上擅自進行採取土石行為，被告派員會同有關單位人員，於八十七年二月十八日上午十時現場會勘屬實，乃依據水土保持法第八條第一項、第三十三條第一項、第二項規定裁處原告新臺幣三十萬元，並限於文到十日內在四周完成施設日夜間通用安全警示標語、標誌及防災措施，且應於一個月內完成回填良質土壤。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政訴訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」、「行政法院就其受理訴訟之權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請大法官解釋」行政訴訟法第一百七十七條、第一百七十八條分別定有明文。另行政機關之行政行為須在法之體系下運作，有法之依據，依理性而運作，行政機關應僅基於實質觀點而為決定與行為，其行為處理之事實須保有適度之關係，故禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀違反憲法精神及「事物本質」之行為；行政行為之手段與目的必須合乎比例，即該行政行為之實施須能達成預定之行政目的，且必須選擇對人民損害最小之手段，亦即因所受之損害與所達成之公益間應成比例，行政法理上分別有禁止恣意原則及比例原則等。二、原告係為一殷實之農民，向以務農為生，因所有坐落於高雄縣○○鄉○○段二二五九、二二六○、二二六一地號三筆土地，礫石堆積、土地貧瘠，難有收穫，原告乃僱工掘土，從事土壤改良，惟高雄縣政府卻誤認原告係採取土石，違反土石採取規則、臺灣省開發農地砂石實施要點及水土保持法之規定，而裁決原告罰鍰新臺幣三十萬元，並限原告於八十七年四月底前完成防災措施及回填良土等。原告另有坐落於高雄縣○○鄉○○段潮州寮小段第一
六三七、一○六之四一六地號二筆都市計畫區農地亦與原告所有之前開土地相同，因礫石堆積、土地貧瘠，致令原告難有收穫而深感苦惱與上○○○鄉○○段土地作同樣之處理，原告與上○○○鄉○○段土地作相同之處理，即聽從附近農民之建議，僱請工人於二地上掘土，於瀝去礫石後，將土回填，以利耕作，竟遭誤認為開採砂石，經被告所屬人員會同高雄縣警察局林園分局警員移送臺灣高雄地方法院檢察署偵辦，幸而於臺灣高雄地方法院審理時查明事實真相，判決原告為無罪確定。詎，被告不察，於八十七年二月十八日至現場會勘後，竟認原告有致「水土流失」、「公共危險」虞慮，有違反水土保持法第八條第一項第二款之情事，而逕對原告裁處最高額新臺幣三十萬元之罰鍰等處分。惟查，原告於自有屬於都市計畫區內之農地上整地之行為，並非屬水土保持法第八條第一項第三款「山坡地」或「林區土地」，且原告之「整地」以利耕作行為，亦非被告認定之「採取土石」，原告自無違反水土保持法第八條第一項第三款或第三十三條第一項第一款及第二項之規定可言，且據行政院農業委員會八十七年二月二十七日八七農林字第八七一○八八九一號函所示「採取陸地砂石行為屬於水土保持法第八條第一項第三款所稱，『採取土石』，復依同法施行細則第八條第一項規定，該行為如發生在山坡地或森林區者，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。違反規定者，並有同法第三十三條第一項第二款、第二項及第三項規定罰則之適用。採取砂石行為如發生在山坡地或森林區範圍外者，無需擬具水土保持計畫送核，惟於採取土石時，應依水土保持法第八條第二項規定之『水土保持技術規範』實施所需的水土保持處理與維護。違反規定者，並有同法第三十三條第一項第一款及第二項規定罰則之適用。」，惟行政院農業委員會上開函示係針對「採取土石」之行為為規範，而原告之「整地」、「改良土壤」行為自與其函示之行為本質不同，自非水土保持法所處罰之行為，亦非上開行政院農業委員會函示意旨所為，應不受上開函示拘束，是以原告所為之「整地」、「改良土壤」行為，亦毋擬具水土保持計畫送核之必要。現原告於所有坐落於高雄縣○○鄉○○段潮州寮小段一六三七、一○一六之四一六號二筆土地上，同樣從事改良土壤行為，同經被告處以相同之處分，其違反水土保持法等相關刑罰部分，經移送臺灣高雄地方法院檢察署偵辦，經臺灣高雄地方法院調查審理後，以八十七年訴字第八三○號刑事判決，認原告係於自有之農地上從事整地之行為，並無任何採取砂石等違法行為，判決原告無罪確定。該判決並據土地附近之證人高開朝證詞，認定原告確因附近農地土壤貧瘠而僱請挖土機來翻土改良土壤，並無致土石流失或毀損水土保持與維護設施之結果，原告所為與水土保持法之規定不符，而予以無罪判決。據行政法「自我拘束原則」及「平等原則」之法理，行政機關對於相同或具有同一性之事件，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質之正當理由，即應為相同之處理，且除有合理正當之事由外，不得為差別待遇，原告於所有分別位於○○鄉○○段○○○鄉○○段潮州寮小段二筆土地從事同樣之行為，卻分別經司法機關及行政處分機關為不同之事實認定，即有違「自我拘束原則」及「平等原則」之法理。另據行政法理之比例原則係規範行政行為之手段與目的，必須合乎比例，該行政行為不得逾越法律目的所定之必要範圍，若有數種同樣有效之手段可資運用，則應選擇對人民損害最小之手段，其行為之手段與行政目的間需成比例，亦即人民因所受之損害與所達成之公益間應成比例。另據禁止恣意原則之法理，行政機關所作成之行政處分除需有法律之依據，依理性而運作，行政機關應僅基於實質之觀點而作出行政處分，禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由。現再訴願機關執意認原告雖無需先擬具水土保持計畫送核，但仍認原告應依「水土保持技術規範」實施水土保持處理與維護，且認原告之土地未盡速植生綠化，而與「水土保持技術規範」第一七三至一七六條及第三三四、三七八條規定均指邊坡之穩定而言，原告所有之上開土地非係標高在一百公尺以上或平均坡度在百分之五以上之山坡地，自與該法條行為客體不相符合。雖行政機關作成行政處分並不受司法機關之拘束，但依前開新修定之行政訴訟法之立法意旨，行政機關與司法機關間之見解，實不宜南轅北轍。
三、被告認原告於所有坐落於高雄縣○○鄉○○段二二五九、二二六○、二二六一地號三筆土地上整地、改良土壤行為係為開採砂石，無非係據現場照片及會勘記錄所載該地為垂直開採、砂石外運、積水成潭等。惟查，原告所有之上開土地因礫石堆積，土地貧瘠，農作難有收穫，即令種植，亦僅能栽植蕃薯等經濟價值低之作物，成本難以回收，令原告苦惱不已。原告曾分別於八十五年三月九日申請休耕，但審理機關竟予以駁回，原告不得已，只得仿效鄰地農民，以僱工掘土、瀝去礫石，再將土回填之方式改良土壤，以利耕作，但將該農地較大之礫石瀝去工程較為煩瑣，除須掘土外，更重要者為瀝去礫石，而瀝去礫石之重要步驟，即為被告誤解為，砂石外運。原告另一遭被告處分之坐落於大寮鄉之土地，幸而經臺灣高雄地方法院明察秋毫，判決無罪，足資證明原告並非採取砂石等語。
被告答辯意旨略謂：一、依據土石採取規則第六、七條規定：「採取土石者，應具有關書件並提出採取土石計畫書向當地縣市政府申請許可」。又行政院農委會於八十七年二月二十七日以農林字第八七一○八八九一號函對陸地採取土石（砂石）是否構成「水土保持法」第八條第一項第三款之採取土石行為有所界定，其釋示為：「在陸地採取砂石行為，如發生在山坡地或森林區範圍外者，無需擬具水土保持計畫送核；惟於採取土石時，應依水土保持法第八條第二項規定之「水土保持技術規範」實施所需的水土保持處理與維護。違反規定者，並有同法第三十三條第一項第一款及第二項規定罰則之適用」。二、原告訴稱在該地係「整地」或「改良土壤」等行為；據現場照片及會勘紀錄所載，該地係垂直開採，砂石外運，積水成潭，應可認定為土石採取行為，該地係都市計畫土地，即使要整地或改良土壤，依法仍需申請目的事業主管機關核可，而原告並無申請核可。三、原告未依規定申請許可即擅自於前開地號農地開採砂石，而在開採時亦未依「水土保持技術規範」實施水土保持處理與維護（亦即邊坡穩定與安全距離保持）。被告對其違水土保持法第八條第一項之土石採取行為依同法第三十三條第二項第一款規定科處罰款係依法處分，於法並無不當等語。
理 由按行為時水土保持法第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。
四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定沙及災害防護。八、都市計畫範圍內保護區之治理。九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」，同法第三十三條第一項、第二項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。
二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」。本件原告在高雄縣○○鄉○○段二二五九、二二六○、二二六一號農地上擅自進行採取土石行為，被告派員會同有關單位人員，於八十七年二月十八日上午十時現場會勘屬實，乃依據水土保持法第八條第一項、第三十三條第一項、第二項規定裁處原告新臺幣三十萬元，並限於文到十日內在四周完成施設日夜通用安全警示標語、標誌及防災措施，且應於一個月內完成回填良質土壤。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：原告未經申請許可即擅自於高雄縣○○鄉○○段二
二五九、二二六○、二二六一號農地上擅自進行前開都市計畫區農業用地垂直開採砂石外運，並形成長約八十公尺、寬約五十公尺窪地，積水成潭，經被告派員會同有關單位人員，於八十七年二月十八日上午十時現場會勘，有八十七年二月十八日會勘紀錄暨現場照片附於原處分卷及再訴願卷可按，由現場照片顯示，前開農地係經垂直開採，砂石已外運，積水成潭，且未依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，誠難認僅係進行翻土改良土壤而已，則原告主張其僅係翻土改良土壤等語，自尚不足採。本件原告違規事證明確，堪予認定。至原告所提出之臺灣高雄地方法院八十七年度訴字第八三○號刑事判決，其被訴之時間、地點，與本件違規事實之時間、地點均不相同，自屬不同之事件，尚難據之否定前開事證明確之違規事實，而主張本件其無違規事實，或謂本件原處分違反自我拘束原則、平等原則、禁止恣意原則及比例原則。從而，被告裁處原告新臺幣三十萬元，並限於文到十日內在四周完成施設日夜通用安全警示標語、標誌及防災措施，且應於一個月內完成回填良質土壤。揆諸首揭規定及說明，核無違誤。綜上所述，原告所訴各節，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十 年 三 月 一 日