最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第三七一號
原 告 甲○○○被 告 臺北市古亭地政事務所代 表 人 沈永祥右當事人間因地上權登記事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月二十四日台八八內訴字第八八○六二二八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十七年十二月三十一日就坐落臺北市○○區○○段六小段四七五－三、四七五－四地號二筆土地，向被告申請時效取得地上權登記（占用部分面積分別為十三及三十五平方公尺）。案經被告審認，尚有補正事項應補正，乃以八十八年一月七日中正字第（二六）一○一七五號補正通知書通知原告於接獲通知之日起十五日內補正。原告補正，而於同年月二十一日以申復書向被告申復稱上開補正事項均無必要，且系爭土地有無違反土地使用法令管制規應由被告自行查核云云。案經被告以同年月二十五日北市古地一字第八八六○○八五七○○號函復原告略以：除補正事項第八點由被告行文有關單位查明外，其餘補正事項仍請依補正內容補正。原告仍未完全補正，復於同年二月二日以申請書向被告主張：「時效取得地上權登記為法律賦與占有人之權利，地政機關除審核占有人是否完成法定時效外，別無置言餘地。」因已逾十五日之法定補正期限，被告乃依土地登記規則第五十一條第一項第四款規定，以同日中正字第（二六）一○一七五號駁回通知書駁回其申請。原告不服，提起訴願，經延長訴願決定二個月仍未為決定，遂提起再訴願，訴願機關旋於其後決定駁回，又再訴願逾三個月仍未為決定，遂提起行政訴訟，再訴願機關亦於其後決定駁回。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、內政部頒訂違法違憲命令：⒈土地登記規則第一百十四條（原第一百十三條）內政部於民國三十五年由前地政署本於土地法第三十七條第二項之立法授權頒訂「土地登記規則」，「設定」與「取得」不分，按設定登記，為雙方本於私法上之契約行為者屬之，取得登記，以一方無權占有完成時效者為限，二者所具備之形式要件不同，而其實質要件迥異，前者有一定期間，後者則否，觀之同規則第五條第一項之「取得」及「設定」之文義而甚明。⒉凡占有他人土地以建築物為目的而使用者，為民法第八百三十二條之地上權人，完成二十年間占有時效者，依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條（二十年間）第七百七十條（十年間）之時效規定，取得其地上權，故土地登記規則第二十八條第七款以時效取得土地權利登記，由權利人或登記之名義人單獨申請之，同規則第六十二條更明定：「由權利人單獨申請登記者，登記機關於登記完畢後，應即以書面通知登記之義務人．．．」，即本於民法第七百七十二條之立法意旨所訂定。⒊參照最高法院六十八年台上字第三三○八號判例意旨：「占有人本於取得時效（十年間）規定，申請登記為地上權人時，性質上並無所謂登記義務人存在．．．僅能依土地法規定程序，向該縣（市）地政機關聲請」，即時效取得地上權登記，為占有人與地政機關間之公法上處分問題，其當否屬於訴願及行政訴訟，其終局之裁判權為行政法院，並非與原土地所有人之私權爭執，因其罹於時效而喪失其權利，自不得對完成占有時效人向普通法院提起無權占有及拆屋還地等之訴，普通法院亦不得受理。⒋同規則第二十八條第七款及第六十二條對於完成占有時效取得權利登記，（含他人未登記取得其所有權，他人已登記取得地上權）已明確規定，又植第一百十四條專為時效取得登記而設，其中，⒈應即公告。⒉應通知土地所有權人。⒊土地所有權人如有異議，應依土地法第二項規定處理。此一條款否定同規則第二十八條第七款及第六十二條，同時違反民法因時效取得土地權利之登記制度。⒌按土地法第五十九條第二項：「因前項異議（公告提出）而生土地權利爭執時，應由該管市（縣）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理．．．」，係以「設定登記」所生私權爭執者為限，時效取得土地權利登記時，均無權利人或義務人存在，而由占有人向地政機關申請，何由而生私權爭執？祇有權利人而無義務人，根本不得訴由普通司法裁判。⒍土地法第五十九條第二項，以私權發生爭執者為限，時效取得地上權登記，為占有人向地政機關為之，屬於公法上之行政處分，而非與原土地所有人間之私權爭執，占有人以時效取得地上權登記案件在受理機關審查中，原土地所有權人，對占有人向司法機關提起無權占有為拆屋還地之訴訟或確定判決等文件聲明異議時，因其非涉及私權爭議，不能做為時效取得地上權申請案件准駁之依據，此有內政部邀請司法院民事廳、法務部、臺灣省（市）政府地政機關會商獲致之結論。二、最高法院曲解法律：⒈按占有他人未登記之不動產完成二十年間或十年間之時效者，依民法第七百六十九條、第七百七十條取得其所有權，占有他人已登記之不動產以建築物，或其他之工作物或以竹木為目的使用完成同一時效者，依民法第七百七十二條準用第七百六十九條、第七百七十條規定取得其地上權，各級法院以土地法第五十九條發生之權利爭執，有向法院訴請裁判之規定，類以土地所有人對占有人提起拆屋還地之訴，而由普通法院受理，與民法完成占有時效已無登記義務人存在之意旨背道而馳。⒉查土地法第五十九條第二項係以私權爭執者為限，時效取得為占有人與地政機關之公法上行政處分，而非與原土地所有人間之私法上私權爭執，此有最高法院六十八年台上字第三三○八號之判例可資參照，惟同院以土地法為民法中之特別法，其第五十九條第二項發生私權爭執時有訴請司法機關處理之規定，導致六十九年第五次及八十年第二次民事庭會議為錯誤之釋示。⒊時效取得地上權登記，為占有人與地政機關之公法上處分關係，並非與土地所有人間之私法上私權爭執，觀諸民法有關時效制度所取得之權利由占有人單獨主張以自明，尤其普通司法受理時效取得土地權利事件，類以無權占有而無合法權源判令占有人拆屋還地，乃不查占有即屬無權，故稱「無權占有」具有合法權源，則屬私法上之契約行為，不得謂為占有，更無時效進行之可言。三、被告認事用法之錯誤：⒈在同一政府，同一法令，對同一事件，不應有不同處分，占有他人土地以建築物為目的者，為民法第八三二條之地上權人，完成二十年間或十年間之時效時，依民法第七七二條準用同法第七六九條、第七七○條規定取得其地上權登記地政機關應依土地登記規則第六十二條為地上權取得登記，原告於三十六年間即占有他人所有位於臺北市○○區○○段六小段四七五－三地號十三平方公尺及四七五－四地號內三十五平方公尺共四十八平方公尺土搭建房屋居住迄今，有戶籍及水電證明卷可稽，逾二十年以上，本於前開法令規定，被告即應為地上權之取得登記，臺北市士林地政事務所、基隆市地政事務所皆有為時效取得地上權登記之例，何以該兩地政事務所為可，而同為臺北市古亭地政事務所之被告為不可？⒉被告所指未補正之重要事項有三：⑴依該要點第六點：「以戶籍謄本為占有事實證明文件申請登記者，如戶籍謄本有他遷記載時，占有人應另提．．．等文件」。原告於三十六年來臺時即設籍於此而為占有，迄今並無他遷情形，何需補正？⑵「請檢附地上建物所有權屬證明文件．．．」。案經司法院大法官會議第二九一號釋示：「取得時效制度，係為公益而設，依此制度取得之財產權，應為憲法所保障」，並以「即使地上權之標的物為違章建物，於完成占有時效，亦應取得地上權登記，否則，與憲法保障人民財產權之意旨不符．．．」。⑶「申請書應載明土地所有權人現址．．．」。案經司法院大法官會議第三五○號釋示：「．．．如在客觀上有不能查明所有權人或管理人姓名或住址為補正之情形者，因而無法完成其地上權之登記，即與憲法保障人民財產權之意旨有違，在此範圍內應不予援用」在案。⒊中央法規標準法第五條第二款：「關於人民之權利義務，應以法律定之」。第六條：「應以法律規定事項，不得以命令定之」。及第十八條更規定，各機關受理人民申請許可案件適用法規時，舊法規有利於當事人者適用舊法規，新法規有利於當事人者適用新法規，其從舊從新以從優為原則，被告所駁回原告時效取得地上權登記，所依據並非法律而是違法違憲之「土地登記規則第一百十四條」及據以函頒之時效取得地上權登記審查要點」之命令。⒋時效取得土地權利登記，依現行法律、規章、判例、解釋、地政機關除對有無完成占有法定時效者外，別無得為駁斥之權力，更不得代已喪失權利之原土地所有人主張其權利，本案於原告完成長期占有時效並已申請登記為地上權人時，土地所有權人始提起拆屋還地之訴。綜上所述，請求撤銷原處分、訴願、再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按土地登記規則第五十一條第一項第四款規定：「有左列情形之一者，登記機關應以書面敍明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」、第一百十四條規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。．．．」。內政部七十七年八月十七日台內地字第六二一四六四號函訂頒「時效取得地上權登記審查要點」第一點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條辦理。」、第三點規定：「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記．．．㈣使用違反土地使用管制法令者。．．．」第六點規定：「以戶籍謄本為占有事實證明文件申請登記者，如戶籍謄本有他遷記載時，占有人應另提占有土地四鄰之證明書或公證書等文件。」、第八點規定：「占有人申請登記時，應填明土地所有權人之現住址及登記簿所載之住址．．．。若確實證明在客觀上不能查明土地所有權人之住址，．．．由申請人於登記申請書備註欄切結不能查明之事實。．．．」。臺北市政府地政處八十一年七月三日北市地一字第二一四二六號函釋以：「．．．申請以建物為占有事實之證明文件時應檢附足勘證明該土地上之建物為其所有之證明文件。」二、本案原告向被告申辦時效取得地上權登記，經審查結果，該登記申請案之登記申請書附繳證件，並無前揭規定應附之證明文件，且原告所稱之戶籍謄本、水電及四鄰證明等文件，亦均未附案，又案附申請書表文件記載事項亦有缺漏及不符情事，是以補正事項第㈧點由被告行文臺北市政府都市發展局查明外，其餘各補正事項，仍應由原告依法補正。」原告既未依本所通知，於法定期限內完全補正，及其主張地政機關除審核占有人是否完成法定時效（二十年或十年）外，別無置言餘地乙節，亦與規定不符，則被告對原告時效取得地上權登記之申請案，予以駁回，依前揭規定，並無不合。綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按土地登記規則第五十一條第一項第四款規定：「有左列情形之一者，登記機關應以書面敍明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」、第一百十四條第一項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。又內政部七十七年八月十七日台內地字第六二一四六四號函訂頒「時效取得地上權登記審查要點」第一點、第六點分別規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條辦理。」、「以戶籍謄本為占有事實證明文件申請登記者，如戶籍謄本有他遷記載時，占有人應另提占有四鄰之證明書或公證書等文件。」本案原告於八十七年十二月三十一日就坐落臺北市○○區○○段六小段四七五－三、四七五－四地號二筆土地（部分為住宅區，部分為商業區）向被告申請時效取得地上權登記（占用部分面積分別為十三及三十五平方公尺）。案經被告審認，尚有補正事項應補正如下：（一）請檢附申請人初次設籍至現在之戶籍謄本憑審，如有他遷之記載，請加附四鄰保證書及其身分證明文件及印鑑證明；（二）請檢附地上建物所有權屬證明文件評審．．．（四）申請書備註欄切結處申請人未認章。．．．（六）申請書原因發生日期與主張不合。．．．（八）申請地上權土地有無違反使用管制法令等，請檢附土地使用分區證明憑審，．．．等事項，通知原告於接獲通知之日起十五日內補正，逾期未補正，即依土地登記規則第五十一條規定駁回。原告於接獲前開補正通知書後，並未依應補正事項補正，而於八十八年一月二十一日以申復書向被告申復稱上開補正事項均無必要，且系爭土地有無違反土地使用法令管制規定，應由被告自行查核云云。案經被告以八十八年一月二十五日北市古地一字第八八六○○八五七○○號函復原告略以：除補正事項第八點由原處分機關自行向有關單位查明外，其餘補正事項仍請依補正內容補正。原告仍未依補正事項完全補正，被告乃依土地登記規則第五十一條第一項第四款規定，以八十八年二月二日中正字第（二六）一○一七五號駁回通知書駁回其申請。查本案原告向被告申辦時效取得地上權登記，經被告審查結果，該登記申請案之登記申請書附繳證件，並無前揭規定應附之證明文件，且原告所稱之戶籍謄本、水電及四鄰證明等文件，亦均未附案，又案附申請書表文件記載事項亦有缺漏及不符情事，有原告提出之土地登記申請書影本附原處分卷可稽，是以除補正事項第㈧由被告行文臺北市政府都市發展局查明外，其餘各補正事項，仍應由原告依法補正，原告起訴意旨，並不否認未依限補正之事實，則被告依法駁回原告之申請，核與首開法令規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。查土地登記規則乃中央地政主管機關依土地法第三十七條第二項之授權訂定，其第一百十四條第一項規定，旨在敍明申請人應提出足資證明繼續占有土地事實之文件，與民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條、第七百七十條規定意旨並無不符；至內政部函頒「時效取得地上權登記審查要點」第一點及第六點規定，並未逾越民法有關時效取得，及土地登記規則第一百十四條第一項有關如何證明繼續占有土地事實之規定；又臺北市政府地政處八十一年七月三日北市地一字第二一四二六號函釋略以，申請以建物為占有事實之證明文件時，應檢附足堪證明該土地上之建物為其所有之證明文件，並未限制該土地上之建物須為合法建築，與民法第八百三十二條規定意旨亦無不合。原告指摘土地登記規則第一百十四條第一項、內政部函頒「時效取得地上權登記審查要點」第一點及第六點規定，違反民法因時效取得土地權利之規定，為違法違憲之命令云云，並無理由。另查土地法第五十九條第二項、土地登記規則第一百十四條第二項、第二十八條第七款、第六十二條、內政部函頒「時效取得地上權登記審查要點」除第一點及第六點以外規定，以及最高法院六十八年台上字第三三○八號判例，並非本件所適用之法令，並無審酌之必要；至所舉臺北市士林地政事務所、基隆市地政事務所所為時效取得地上權登記事件，核屬另案，不能作為本件原告無須補正申請地上權登記證明文件之依據，均併予指明。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 八 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 蔡 進 田法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 三 月 十二 日