最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第三七三號
原 告 甲○○被 告 臺中縣政府代 表 人 廖永來右當事人間因老人福利法事件，原告不服內政部中華民國八十八年七月十五日台（八八）內訴字第八八○四四○七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十五年五月、八十六年五月十九日檢具資料向臺中縣豐原市公所申請八十六年度中低收入戶老人生活津貼，經該公所初審後，送由被告複審結果認全家總收入超過最低生活費二、五倍，不符合中低收入生活津貼審核作業要點第二條之規定，而退還該申請案；八十六年七月十九日、八十七年六月二日向臺中縣豐原市公所申請八十七年度中低收入戶老人生活津貼，仍未符合中低收入生活津貼審核作業要點第二條之規定，仍經被告退還原告申請案，原告不服，迭次提出陳情及申訴，並依法提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查原告檢具相關資料向臺中縣豐原市公所申請中低收入戶老人生活津貼補助，經該公所審核未符合臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定致遭否准，遂向被告提出陳情，惟被告依舊不改且濫用職權，以原告之配偶張學華返大陸探親稽延未歸，強迫其戶籍遷往大陸，藉以剔除申請資格以達剋扣老人生活津貼補助。惟依內政部頒布「中低收入戶老人生活津貼發放審核辦法」第五點第一項規定，有包括僑居海外家人，故戶政事務所遷出張學華之戶籍係違法的。又被告擅改原告申請之內容及資格證明文件，致原告不符申請核發老人生活津貼之資格，並否准原告之申請，既未說明理由，亦無法源依據。原告另於八十三年間申請醫療補助時亦遭否准，遂依國家賠償法之規定向被告請求賠償，惟均遭其拒絕。二、次查依社會救助法規定，凡中華民國人民，年滿六十五歲以上，家庭總收入，平均在一定金額（由省、市視生活水準及物價波動調整）二點五倍以下者，區分為低收入戶和中低收入戶兩種。其最低生活標準為每人平均月入六千元，六千元的一點五倍為「低收入戶」，一點五倍以上至二點五倍為「中低收入戶」。低收入戶每月發給老人生活津貼每人六千元，中低收入戶每月發給老人生活津貼每人三千元。惟原告對主管機關之認定頗有疑義，經查內政部設定最低工資標準係在避免具有工作能力之人，不從事工作，養成依賴習性而設。然原告之子蔡華琪係為了全家生計，於高職二下輟學從工，不僅與此標準之情形不同，政府機關亦未曾轉導原告之子女就業，且豐原市公所依臺灣省社會救助調查辦法，認定原告有出租房屋並有每月租金七二、一九九元之收入及銀行存款二百八十餘萬元，原告當時曾具結並請求查證，惟迄無下文。另原告之子蔡華玢，志願役在營，惟依該調查辦法規定此不列入家庭人口，亦不計算其最低生活費用。又所謂以基本工資合計薪資，須有工作者始可核計收入。其反面解釋，也就是沒有工作的人，不應以此標準認定其工作收入。故實際原告全戶總收入只有工作收入平均每月一、四九七元（蔡華萱部分）和原告退休金二二、四九八元，共計二三、九九五元。以五人平均為月入四、七九九元；以三人平均為七、九九八元，皆未超過六千元的一點五倍，即九千元。甚至以二人平均每人每月僅為一一、九九八元，亦未超過六千元的二點五倍，即一萬五千元。被告卻認定原告總收入超過此標準，其依據何在，令人懷疑。由於原告情形屬低收入戶，故應核發原告及配偶張學華每人每月老人生活津貼各六千元，全年共計十四萬四千元正。為此，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告瑞穗國小教員退休，居住公有宿舍，每月領有退休金優惠存款利息新臺幣二萬餘元，在臺親屬配偶二人、子二人、女二人、孫一人。八十六年度中低收入戶老人生活津貼戶內人口認定以同一戶籍為限，現役軍人依臺灣省社會救助調查辦法第五條第一款不列計人口，原告於八十五年總清查期間申請本人及大陸配偶張學華（八十六年度）老人津貼，申請表中，妻「蔡管秋真」遷居並實際住石岡鄉，孫「蔡維成」設籍臺中市，未與原告同戶，長子「蔡華琪」為現役軍人，依規定不得列計，刪除後核定人口數四人，次女「蔡華萱」為年滿十八歲具有工作能力人口，所附八十四年所得資料列有工作收入，以基本工資核計收入，次子「蔡華玢」任軍職，原告以國防機密為由堅不出具薪資證明，以士級薪餉核列，連同原告公教退休金利息收入，全家總收入六三、八八四元已逾最低生活費二．五倍，不符補助標準（即每人每月最低生活費用標準六、○○○元×四人二．五倍＝六○、○○○元），無法核與補助。原告無法接受不符事實，經多次陳情，於八十六年五月檢附資料重新申請，又因大陸配偶「張學華」出境逾六個月戶政事務所遷出戶籍，無法列計人口，另次子「張學華」依所附四個月薪資額平均每月收入三七、五四一元，連同原告利息收入，全家總收入八五、六三九元，逾最低生活費二．五倍，不符補助標準（六、○○○元×五人×二．五＝七五、○○○元），八十七、八十八兩年度申請案亦因全家總收入逾最低生活費二．五倍，無法核與補助。二、查中低收入戶老人生活津貼開辦以來，均由臺灣省政府社會處依內政部函頒之「中低收入戶老人生活津貼發放審核要點」制訂「臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」函發各縣市據以審核，各縣市審核疑義個案請釋示依上級函釋文辦理，上開要點（規定）逐年修正，每一年度審核標準不盡相同，民國八十七年六月老人福利法修正公布後，於第十七條明文規定：「中低收入老人未接受收容安置者得申請發給生活津貼。前項中低收入標準，津貼發給標準及辦法由中央主管機關定之。」，內政部援據訂定「中低收入老人生活津貼發放辦法」，提高原審核要點位階函頒省府修正八十八年「臺灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」，同為老人津貼審核依據。因中低收入老人生活津貼係屬社會救助性質，「臺灣省社會救助調查辦法」部分規定參酌適用；準此，中低收入戶老人生活津貼核辦依據應為「老人福利法」、「中低收入老人生活津貼發給辦法」、「臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」，被告已向原告多次說明中低收入老人生活津貼審核依據，原告仍堅稱應以自行列舉之法令審核，並據以抗辯，似有未合。三、中低收入老人生活津貼自八十三年度開辦，原告八十三年九月至八十五年六月領有老人津貼補助款，八十六年度因全家收入超過二．五倍補助標準註銷補助資格，原告所述八十年度核准老人津貼扣案不發等節顯有違誤。又八十五年四月間辦理中低收入戶老人生活津貼總清查審核八十六年度受補資格，被告張貼公告發布新聞稿，利用跑馬燈全面宣導，並要求各鄉鎮市公所務必通知轄內原領有津貼之老人重新申請參加總清查，已盡公告週知之能事，豐原市公所以便函檢具相關書表通知原告辦理總清查並無不當，又八十七年度臺灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定三、㈤「鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應依本規定儘速辦理調查，於初審完竣報經縣（市）政府核定後將結果通知之」，同規定三㈣「申請本生活津貼之老人及其家屬之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供．．．」，準此，老人津貼係由公所受理造冊向國稅局、稅捐單位申請財稅資料並負有初審權責，原告一再指陳公所無權審核，並指責被告加強公所統一申請財稅資料權責禁止國稅局核發證明給個人，顯與事實不符。四、有關具工作能力而未能就業者收入及職業軍人薪資所得核計為「中低收入老人生活津貼發給辦法」第八條及第九條第一款明定，被告依規定審核並應原告要求請釋，內政部釋示無誤在㮀；另依「臺灣省社會救助調查辦法」第四條第六款：現患重傷病三個月以上，不能工作，無固定收入者，視為無工作能力。蔡管秋真民國000年生，正值壯年，八十六年五月十九日申請表中補附之診斷證明註記係輕度三尖瓣閉鎖不全之缺血性心臟病及支氣管炎住院一週，是否已達重傷病程度致不能工作，不無疑問，該申請案被告未核列其收入，八十六年七月十九日申請案未再附診斷證明，因其尚能幫忙親人照顧家務、看顧子女，被告依規定以臨時工待遇（一○、五六○元）計列收入，八十七年六月二日申請案仍檢附舊有診斷書，被告僅核列田產收入及投資利息。次女「蔡華瑄」具有工作能力，八十六年度申請案所得資料列有工作收入，平日兼或從事代工，以基本工資核計薪資，並無不妥，八十七年六月二日申請案依「中低收入老人生活津貼發給辦法」第八條規定，應以基本工資核計收入。五、八十六年七月十九日申請案核退後，原告不服，屢次陳情，被告應原告要求檢附申請案原件轉陳省府，於省社會處函復後（⒎社五字第四二九○五號函）原件退還，卻遭原告責以扣留文件拖延時日。按申請原卷既已定案核退，原告若認已符合審查標準，需檢附近期資料重新填表申請，原㮀歸還期日對其重提申請權益並無影響，因原告對其八十七年度老人生活津貼申請案核定結果亦不能接受，雖經省社會處八十六年七月二十三日八六社五字第四二九○五號書函明確釋復仍一再陳情，認定尚未結案，延至八十七年六月二日仍以原有戶籍、薪資資料再提出申請，日期自行填列八十六年七月十九日，因係舊年度資料被告無法受理，依行政程序退回公所轉請補件，原告堅不補件，到府抗辯多次，遲至六月二十三日始送件到府，已逾當月受理期限，依規定以七月份案件審理，仍不符補助標準，原告又對審核程序、省府及內政部所訂審核規定質疑，再次陳情，被告除詳予函復說明外，並應其要求就內政部明定之工作入審核標準請釋，經省社會處函轉內政部八十七年十一月十日台內社字第八七三六六五二號核釋，本府審核無誤。六、按中低收入老人生活津貼係屬社會救助性質，以中低收入老人為濟助對象，原告瑞穗國小教員退休，居住公有宿舍，每月領有退休金優惠利息收入，且其子女均已成年具有工作能力，屢次陳情皆強調長子、次女因病無法工作，卻無法提出醫師證明，經被告社工員多次輔導，子女工作意願不高，平日從事家庭代工，或於親戚處工作，應促使就業，令其生活無虞，內政部八十八年一月八日台（八八）內社字第八七四二九六二號函明確闡釋，具有工作能力而未能就業者之收入以基本工資計算旨在避免具有工作能力之人，不從事工作，養成依賴習性，原告子女皆已成年，未積極營生，顯違中低收入老人生活津貼救助宗旨；原告八十六年度（自八十五年七月至八十六年六月止）中低收入老人生活津貼訴願部分依內政部再訴願決定書裁示已逾訴願期，原處分已確定，八十七年度（自八十六年七月至八十七年六月止）老人津貼部份據上所陳，提起本訴訟顯有未合，請判決駁回原告之訴等語。
理 由本件原告於民國八十五年五月、八十六年五月十九日檢具資料向被告所屬豐原市公所申請八十六年度中低收入戶老人生活津貼，經該公所初審後，送由被告複審結果認全家總收入超過最低生活費二．五倍，不符合中低收入老人生活津貼審核作業要點第二條之規定，而退還該申請案。八十六年七月十九日、八十七年六月二月向該公所申請八十七年度中低收入戶老人生活津貼，仍未符合中低收入生活津貼審核作業要點第二條之規定，仍經被告退還原告申請案。原告不服，迭次提出陳情及申訴，於八十七年十二月十一日提起訴願被駁回，嗣又提起再訴願。關於申請八十六年度之中低收入戶老人津貼部分，再訴願決定認其提起訴願已逾三十日之法定不變期間，原處分已確定，以程序不合，不予受理，此部分本院認其起訴不合法，另以裁定核駁外，茲就申請八十七年度中低收入戶老人津貼部分論述之，特先敍明。按內政部八十六年一月十五日函訂之「中低收入戶老人生活津貼發放審核要點」第拾點規定：「拾、省（市）政府應依本要點訂定審核作業規定報部備查後實施。」；另臺灣省政府依前揭「中低收入戶老人生活津貼發放審核要點」第拾點規定所訂定於八十六年七月一日起施行之「臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」第二條、第五條及第六條規定：「符合下列各款規定者，得依本規定申請發給中低收入戶老人生活津貼（以下簡稱本生活津貼）：㈠年滿六十五歲設籍本省之民眾。㈡．．．㈢家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未超過當年最低生活費用二點五倍者。」「本規定計算總收入之全家人口範圍包括：㈠本人及其配偶。㈡所有負扶養義務之子女（包括僑居國外者）及其配偶，但出嫁之女兒及其配偶不予併計。㈢申請人已無子女，實際由孫子女扶養者，則計算實際扶養之孫子女。」「本要點所稱家庭總收入，係指全家人口之工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。前項所稱工作收入之計算如下：㈠全家人口之工作收入應以實際計算。有工作能力而未能就業者，以臨時工待遇核計其收入，其收入計算以行政院核定之每人每月基本工資為基礎，換算每人每日之基本工資，再以每月二十個工作天核計其收入。㈡．．．。第二項工作收入之各類所得資料無法查知者，參照行政院主計處最近一年公布職類別薪資調查報告之平均薪資計算，如該報告未列職類別者，一律以各業員工平均薪資計算。」本案原告於八十六年七月十九日、八十七年六月二日申請八十七年度中低收入戶老人生活津貼，查原告有配偶張學華、蔡管秋真二人、長子蔡華琪、長女蔡華芸、次女蔡華萱、次子蔡華玢，其中長女蔡華芸已結婚並為戶籍遷出，依前揭「臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」第五點規定，蔡華芸不計入全家人口範圍，故原告全家人口總計六人，原告八十七年度家庭總收入為一、二一二、一五六元，故每人每月之平均收入為一六、八三五元（⑴原告八十七年度每月領有退休金優惠利息二二、四九八元，故原告八十七年度之收入共計二六九、九七六元。⑵原告之配偶張學華為民國四年出生，依臺灣省社會救助調查辦法第四條第一項第五款規定，五十五歲以上之女性，無工作收入者，視為無工作能力，張學華符合該條款規定，其收入列計為零。⑶原告之配偶蔡管秋真為具有工作能力而未就業，依臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定第六條第二項第一款規定，蔡管秋真每月應以八十七年度臨時工待遇一○、五六○元計算，故其八十七年度之收入共計一二六、七二○元。⑷原告之長子蔡華琪、次女蔡華萱為有工作者，因查無實際薪資所得，依前揭中低收入戶老人生活津貼發放審核要點規定，每月應以八十七年度公布之平均工資一五、八四○元計算，故原告之長子蔡華琪、次女蔡華萱八十七年度之收入共計三八○、一六○元。⑸原告之次子蔡華玢為職業軍人，其薪資每月為三六、二七五元，合計八十七年度之收入共計四三五、三○○元。），超過八十七年度臺灣省最低生活費用標準每人每月六、七○○元之二點五倍（六、七○○元乘以
二．五為一六、七五○元），揆諸首揭規定，原處分否准原告八十七年度中低收入戶老人生活津貼之申請案，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告不服，循序提起行政訴訟，其主張如前揭事實欄所載。查：（一）、查中低收入戶老人生活津貼開辦以來，均由臺灣省政府社會處依內政部函頒之「中低收入戶老人生活津貼發放審核要點」制訂「臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」函發各縣市據以審核，各縣市審核疑義個案請釋示依上級函釋文辦理，上開要點（規定）逐年修正，每一年度審核標準不盡相同，民國八十七年六月老人福利法修正公布後，於第十七條明文規定：「中低收入老人未接受收容安置者得申請發給生活津貼。前項中低收入標準，津貼發給標準及辦法由中央主管機關定之。」，內政部援據訂定「中低收入老人生活津貼發放辦法」，提高原審核要點位階函頒省府修正八十八年「臺灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」，同為老人津貼審核依據。因中低收入老人生活津貼係屬社會救助性質，「臺灣省社會救助調查辦法」部分規定參酌適用；準此，中低收入戶老人生活津貼核辦依據應為「老人福利法」、「中低收入老人生活津貼發給辦法」、「臺灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」，被告已向原告多次說明中低收入老人生活津貼審核依據，原告仍堅稱應以自行列舉之法令審核，並據以抗辯，似有未合。（二）、中低收入老人生活津貼自八十三年度開辦，原告八十三年九月至八十五年六月領有老人津貼補助款，八十六年、八十七年度因全家收入超過二．五倍補助標準註銷補助資格，原告所述八十年度核准老人津貼扣案不發等節，顯有違誤。（三）、八十五年四月間辦理中低收入戶老人生活津貼總清查審核八十六年度受補資格，被告張貼公告發布新聞稿，利用跑馬燈全面宣導，並要求各鄉鎮市公所務必通知轄內原領有津貼之老人重新申請參加總清查，已盡公告週知之能事，豐原市公所以便函檢具相關書表通知原告辦理總清查並無不當，又八十七年度臺灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定三、㈤「鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應依本規定儘速辦理調查，於初審完竣報經縣（市）政府核定後將結果通知之」，同規定三㈣「申請本生活津貼之老人及其家屬之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供．．．」，準此，老人津貼係由公所受理造冊向國稅局、稅捐單位申請財稅資料並負有初審權責，原告一再指陳公所無權審核，並指責被告加強公所統一申請財稅資料權責禁止國稅局核發證明給個人，顯與事實不符。（四）、有關具工作能力而未能就業者收入及職業軍人薪資所得核計為「中低收入老人生活津貼發給辦法」第八條及第九條第一款明定，被告依規定審核並應原告要求請釋，內政部釋示無誤在㮀；另依「臺灣省社會救助調查辦法」第四條第六款：現患重傷病三個月以上，不能工作，無固定收入者，視為無工作能力。蔡管秋真民國四十三年生，正值壯年，八十六年五月十九日申請表中補附之診斷證明註記係輕度三尖瓣閉鎖不全之缺血性心臟病及支氣管炎住院一週，是否已達重傷病程度致不能工作，不無疑問，該申請案被告未核列其收入，八十六年七月十九日申請案未再附診斷證明，因其尚能幫忙親人照顧家務、看顧子女，被告依規定以臨時工待遇（一○、五六○元）計列收入，八十七年六月二日申請案仍檢附舊有診斷書，被告僅核列田產收入及投資利息。次女「張華瑄」具有工作能力，八十六年度申請案所得資料列有工作收入，平日兼或從事代工，以基本工資核計薪資，並無不妥，八十七年六月二日申請案依「中低收入老人生活津貼發給辦法」第八條規定，應以基本工資核計收入。（五）、八十六年七月十九日申請案核退後，原告不服，屢次陳情，被告應原告要求檢附申請案原件轉陳省府，於省社會處函復後（⒎社五字第四二九○五號函）原件退還，卻遭原告責以扣留文件拖延時日。按申請原卷既已定案核退，原告若認已符合審查標準，需檢附近期資料重新填表申請，原㮀歸還期日對其重提申請權益並無影響，因原告對其八十七年度老人生活津貼申請案核定結果亦不能接受，雖經省社會處八十六年七月二十三日八六社五字第四二九○五號書函明確釋復仍一再陳情，認定尚未結案，延至八十七年六月二日仍以原有戶籍、薪資資料再提出申請，日期自行填列八十六年七月十九日，因係舊年度資料被告無法受理，依行政程序退回公所轉請補件，原告堅不補件，列府抗辯多次，遲至六月二十三日始送件，已逾當月受理期限，依規定以七月份案件審理，仍不符補助標準，原告又對審核程序、省府及內政部所訂審核規定質疑，再次陳情，被告除詳予函復說明外，並應其要求就內政部明定之工作收入審核標準請釋，經省社會處函轉內政部八十七年十一月十日台內社字第八七三六六五二號核釋，被告審核無誤。（六）、按中低收入老人生活津貼係屬社會救助性質，以中低收入老人為濟助對象，原告瑞穗國小教員退休，居住公有宿舍，每月領有退休金優惠利息收入，且其子女均已成年具有工作能力，屢次陳情皆強調長子、次女因病無法工作，卻無法提出醫師證明，經被告社工員多次輔導，子女工作意願不高，平日從事家庭代工，或於親戚處工作，應促使就業，令其生活無虞，內政部八十八年一月八日台（八八）內社字第八七四二九六二號函明確闡釋，具有工作能力而未能就業者之收入以基本工資計算，旨在避免具有工作能力之人，不從事工作，養成依賴習性，原告子女皆已成年，未積極營生，顯違中低收入老人生活津貼救助宗旨。原告所訴核不足採。從而，被告核駁原告八十七年度中低收入戶老人生活津貼之申請，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 吳 明 鴻法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 三 月 十五 日