最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第三八七號
再 審原 告 乙○○
甲○○再 審被 告 臺北市政府地政處代 表 人 宋清泉右當事人間因有關土地事務事件，再審原告不服本院中華民國八十八年五月二十七日八十八年度判字第二○二四號判決，提起再審之訴。本院判決如左︰
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審原告承租訴外人甘有禎所有坐落臺北市○○區○○段一小段四五六、四五五、
四五八、四五九、四六○之一、四六○之二、九一之一、九三之二、一一一、一一一之一、一一一之二地號十一筆土地，雙方訂有三三字第一一六號耕地租約，再審原告於民國八十六年十二月二十四日向再審被告申請依行為時（下同）土地法第三十三條規定代為照價收買上述承租之土地，經再審被告八十六年十二月三十日北市地三字第八六二三八三六四○○號函復「關於土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函核示意旨，目前尚難執行，並由內政部研修土地法。」等語，否准其請求，再審原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，復為本院八十八年度判字第二○二四號判決（以下簡稱原判決）駁回，再審原告仍不服，以原判決有修正前行政訴訟法第二十八條第一款（即現行法第二百七十三條第一項第一款）所定事由提起再審之訴。茲摘述兩造辯論意旨如次：
甲、再審原告起訴意旨及補充理由略謂︰
一、內政部以（八四）內字第八四七六八二號呈請行政院函示，行政院以（八四）內字第三二三三一號函復，其主旨略以：所報關於土地法第三十三條執行疑義，請鑒核一案，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理等語。由此得知，此函僅得作為各機關研修法律之決議，其意即在請儘速辦理修法工作，當不可能是請儘速辦理停止該法之效力，亦即此函是指示修法，並非指示停止依法行政，否則即違反憲法及土地法規定，依憲法第一百七十二條及第一百七十三條規定，當屬無效之命令，更不得以無效之命令或機關間之書函據以核駁再審原告之請求，故原判決在適用法規上即違反憲法第一百七十一條：「法律與憲法牴觸者無效．．．」及同法第一百七十二條「命令與憲法或法律牴觸無效」之規定。
二、土地法經五次修正，對土地法第三十三條適用及執行，均無疑義，其間並未產生窒礙難行，至第五次八十四年一月修正土地法時，本條亦無爭議。再經七個月時間，即產生窒礙難行，各行政機關實難自圓其說，更不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得以此違法命令據以核駁。鈞院於八十六年度判字第一三一四號及同年度第一四四九號，撤銷行政機關否准承佃人申請代為照價收買之判決，即可明證行政機關否准再審原告之請求，在適用法規上顯有錯誤。
三、行政機關適用土地法第三十三條規定時，應無裁量餘地：一般而言，在條文中如載為「應」字，即非行政裁量範圍；法條中使用「得」字者，固然常屬裁量之規定，惟並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，不少情形，「得」字用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關。至法條中既無「得」字亦無其他授權裁量之字樣時，通常固屬羈束性質，但仍應從法條之涵義或各該法律之立法意旨加以推求。土地法第三十三條規定，如承佃人繼續耕作滿八年以上，「得」請求該管縣市政府代為照價收買之。該「得」字僅在賦予承佃人於符合本條規定要件，且無同條二款消極條件情況下，請求該管縣市政府代為照價收買之權利。承佃人是否請求，承佃人有選擇權利。由此得知本條條文中之「得」字，並非賦予行政機關准否承佃人請求代為照價收買之裁量權。從而，該管縣市政府於受理承佃人聲請代為照價收買案件，拒不審核承佃人是否符合本條規定要件，逕行否准其請求，應屬裁量之濫用，屬瑕疵裁量，應受司法審查。
四、原判決有違「平等原則」之一般法律原則：所謂「平等原則」其意涵為「等者等之，不等者不等之」。亦即相同之事件應為相同之處理，不同之事件為不同之處理。就相同之事件為不同之處理，或就不同之事件為相同之處理，如無差別待遇之合理基準，即違反平等原則，司法院釋字二二一號解釋即明白揭示此意旨，同院釋字二二四號、釋字三一八號、釋字三四一號及釋字三六五號解釋亦一再重申。而在行政院（八四）內字第三二三三一號之書函前後，鈞院判決符合土地法第三十三條規定依法得申請代為照價收買，並不乏實例，其適用上對照價收買「價金」及「方式」，皆未產生窒礙難行之情形。鈞院五十二年度判字第一九六號判決、同年度判字第二二九號判決、八十六年度判字第一三一四號及同年度第一四四九號，亦均為適用本條所作之判決，在在均證明本條適用並無爭議。本案再審原告與前揭判決為相同之事件，原判決卻為不同之判決，顯與平等原則未合。行政院（八四）內字第三二三三一號之書函亦違背憲法第一百四十三條第五款「國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積。」有關耕者有其田之基本國策。而土地法第三十三條是貫徹憲法第一百四十三條更積極有效之法，不執行則顯有與憲法及法律有違，依中央法規標準法第十一條規定，係屬無效。
五、土地法第三十三條縱非規定該管縣市政府「應予」照價收買，惟該管縣市政府也絕無可以廢止法律之權，而以「不合時宜」為由，終止該法之適用。
六、綜上所述，本件原處分及一再訴願決定均有違誤，原判決未予撤銷，均有違誤，請求廢棄原判決及撤銷原處分及一再訴願決定等語。
乙、再審被告答辯意旨略謂：
一、有關土地法第三十三條執行疑義，內政部前依行政院指示，邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研商後，獲致結論：「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：（一）就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。（二）就政策考量而言：
１、目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否，係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。２、實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態，經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜；而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。３、耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。公司組織之公營事業所經營之農地尤甚。」內政部以八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號函將上述結論報請行政院鑒核，行政院八十四年九月四日台（八四）內字第三二三三一號函同意內政部研商結論，並請儘速辦理。嗣關於土地法第三十三條條文修正及未修法前之處理方法相關事宜，行政院以八十五年七月一日台（八五）內字第二一六七八號函核復：「仍請依本院八十四年九月四日台（八四）內字第三二三三一號函規定意旨辦理。」內政部八十五年七月二十日台（八五）內地字第八五○七○一八號函檢附上開院函囑省、市政府地政處查照辦理，此乃法律執行產生疑義，上級機關研議核定後，指示所屬機關依規定辦理之正常程序。
二、查土地法第三十三條第二款僅規定土地所有權人非自耕農，如承佃人繼續耕作滿八年以上時，「得請求」該管縣市政府代為照價收買之；惟既規定承佃人於具備法定要件時「得請求」，而非該管縣市政府「應予」照價收買，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府自有審酌裁量之權。本件再審被告依行政院上開八十四年九月四日台（八四）內字第三二三三一號函釋意旨，以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用與政策考量，目前尚難執行為由，駁回再審原告代為照價收買系爭土地之請求，乃主管機關適用上開法律時，裁量權之適當行使，並未逾越行政裁量之範圍，一再訴願決定、行政訴訟判決，遞予維持，均無不合。又類此案件鈞院八十六年度判字第一三一四號及同年度一四四九號判決所作不同之見解，為鈞院多數意見所不採，核屬法律見解歧異問題，對本件自無拘束力，本案原判決即無違「平等原則」一般法律原則之問題。
三、觀土地法第三十三條當時修法意旨，為扶植耕作已有經驗之佃農，於地主不允出售其佃耕地或故意高抬售價時，代為收買佃耕地，以使之成為自耕農，係因應當時社會經濟之特殊需要，有其歷史背景，惟多年來因情勢變遷，該規定已不合時宜。且憲法第十五條規定人民之財產權應予保障，本案再審原告申請代為照價收買之承佃耕作土地，係依民國四十二年公布施行之實施耕者有其田條例，於實施耕者有其田時，經依法核定地主得予保留之土地，在法令未有新規定前，政府自不得予以徵收放領，嗣因實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已完成，而現時社會型態變遷、經濟環境業已劇烈改變，該條例諸多規定已不合時宜，乃於八十二年間廢止。茲因現今並無新法令規定政府得予徵收放領該核定保留土地，此際如遽以適用該法條，不僅有悖於憲法有關人民財產權應受國家保障之規定，亦與實施耕者有其田條例廢止之意旨相違背。又以本案土地而言，現都市計畫使用分區編定為商業區、住宅區、公共設施保留地，已非農地，如為扶植佃農成為自耕農，予以照價收買，作耕作使用，亦與臺北市土地使用分區管制規則之規定不合。且參照司法院釋字第四○九號解釋意旨，凡對於人民財產權發生嚴重影響者，法律自應詳加規定，如謂此際執行該法條，該法條代為照價收買之相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，現行法律亦無明文規定，故再審被告依上述行政院函核示意旨，函復再審原告目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議，依法並無違誤；不論政策考量或法律適用而言，均尚難執行。
三、綜上所述，本件原處分否准再審原告代為照價收買承佃耕作土地之請求，並無不合，訴願、再訴願決定及行政訴訟判決遞予維持，亦無不洽，請駁回本件再審之訴等語。
理 由
一、按：適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限，行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款定有明文。所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，本院六十二年度判字第六一○號著有判例。
二、本件再審原告承租訴外人甘有禎所有坐落臺北市○○區○○段一小段四五六、四
五五、四五八、四五九、四六○之一、四六○之二、九一之一、九三之二、一一
一、一一一之一、一一一之二地號十一筆土地，其於八十六年十二月二十四日向再審被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上述承租之土地，經再審被告以：「關於土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函核示意旨，目前尚難執行，並由內政部研修土地法」，否准其請求，再審原告不服，循序提起訴訟，原判決以：「土地法第三十三條第二款僅規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上時，『得請求』該管縣市政府代為照價收買之，惟既規定承佃人於具備法定要件時『得請求』而非該管縣市政府『應予』照價收買，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府自有審酌裁量之權。．．．本件被告依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函釋意旨，以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用與政策考量，目前尚難執行為由，駁回原告代為照價收買系爭土地之請求，乃主管機關適用上開法律時裁量權之適當行使，尚未逾越行政裁量權之範圍。」爰駁回再審原告於前程序之訴，經核並無不合。
三、再審原告不服原判決，提起本件再審之訴，以如事實欄所述各節，據為爭執。經查：
（一）觀之原判決理由欄所載，本院於前程序就土地法第三十三條之適用，係本於確信之法律見解，認該管市縣政府是否有代為照價收買之必要，自有審酌裁量之權，而為再審原告敗訴之判決，並於原判決援引行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函作為其判決理由之一部，是原判決顯非以前開行政院函作為唯一之依據，則行政院前開函有無牴觸法律，對原判決之適用法規有無錯誤，即無影響。況行政院前開函所認該管縣市政府是否有代為照價收買之必要，自有審酌裁量之權，並無牴觸法律情形，自不得以原判決援引之作為判決理由之一部，即謂原判決適用法規錯誤。
（二）本院八十六年度判字第一四四九號判決之見解，為本院多數意見所不採，且未作為判例，對其他相類案件原無拘束力，原判決與該案基於不同之法律見解而為不同之處理，自無違平等原則之可言。另本院八十六年度判字第一三一四號判決，與原判決並無不同之法律見解；另本院五十二年判字第二二九號、五十二年度判字第一九六號案件與本件情形不同，與原判決適用法律所表示之法律見解無涉，均不生違反平等原則問題。
（三）原判決所表示之其他法律見解，再審原告縱有爭執，揆諸前述本院判例，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。
四、綜上所述，本件原判決並無適用錯誤情形，再審原告以原判決適用錯誤為由，求予廢棄，並非有理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 姜 仁 脩法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十 年 三 月 十六 日