最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第五○五號
原 告 甲○○被 告 內政部警政署代 表 人 王進旺右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年二月二十四日八八公審決字第○○二五號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原係台北市政府警察局交通警察大隊隊員，因涉及中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試舞弊案，遭被告以其行為破壞紀律，情節重大，於八十七年八月十三日以警署人字第五九八五九號函予以核定免職。交由台北市政府警察局簽請台北市政府嗣以同年月十七日府人三字第八七○六三八八○○一號令發布免職。原告不服，提起復審、再復審，均遭駁回，復提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、被告為行政處分之前，完全未予原告申辯之機會，處分書復未載明事實，程序上有重大之瑕疵：被告將原告免職前，完全未告知原告，使原告有申辯之機會。八十八年二月三日總統令公佈之行政程序法第一百零二條本文規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」雖該法於九十年一月一日始施行，但作成行政處分前給予處分相對人陳述意見之機會，顯係民主社會維護人權應有之正當程序。台北市政府前開令函，免職事由僅記載「破壞紀律，情節重大」，但完全未說明原告如何破壞紀律，情節重大之事實。公務人員考績法施行細則第十四條第二項規定：「依本法規定一次記兩大功、兩大過之專案考績，應詳述具體事實，按規定程序，專案報送銓敍機關審定。」被告之行政處分未記明據以免職之具體事實及理由，顯違反上開規定。又行政程序法第九十六條及九十七條亦明定行政處分以書面為之者，應記明理由、不服處分之救濟方法等事項。本件處分在程序上顯有重大之瑕疵。二、再復審認原告有行賄行為，與事實不符：原告畢業於臺灣警察專科學校第九期，畢業後即分發到於台北市政府警察局交通警察大隊任職，除克盡職守，考績優良外，勤餘更力求上進，準備參加中央警察大學八十七年度二技班入學考試。八十七年二月，警專同期同學鄭達麟多次打電話另一考生陳游介（亦為警專同期同學），說在警大很無聊，要陳到警大找他，陳到警大找鄭時，鄭向陳表示有辦法進警大（未敍明方式），要一百二十萬元，唸書沒有用，因為錄取名額有限。陳、鄭會面後陳即打電話告知原告會面之事。隔天鄭來電向原告表示他有辦法可以考進警大，並強調名額有限，大家都用這個管道進警大，要的話就快一點決定，當時原告並未答應。之後鄭又連續打了數通電話催促原告作決定，經過一番掙扎，原告相信鄭所謂之錄取名額有限，大家都如此之說法，湊足一百二十萬元到警大找鄭。交付款項後，鄭表示不用擔心，放心準備考試，考前三天再打電話給他，卻又一直不肯透漏所謂之辦法與管道為何，至此原告一直以為鄭所謂之辦法是有考古題，之後久無下文，心覺不妥，更與陳一同到警大找鄭表示不要考了，要退錢，鄭稱不能退，並表示不用擔心。考前原告再與鄭聯絡，但鄭或關機，或不接電話。筆試放榜後參加口試時，始知此為震驚社會之警大考試弊案。鄭所謂之「辦法」竟是由警大前電算中心代主任郭振源直接竄改電腦成績單，原告之姓名亦在郭振源之電腦資料中，後經檢警調查，原告坦承有為了警大二技班考試交付一百二十萬元給鄭，但是為了買考古題，未料鄭是向郭行賄。本案原告完全為鄭達麟所騙，本身亦為被害人。被告未予原告申辯及與鄭達麟等對質之機會，率爾認定原告以新台幣一百二十萬元向中央警察大學電算中心代主任行賄，以竄改該校八十七學年度二技入學考試電腦成績單，誠令原告難令甘服。三、本件行賄事實是否成立，有待法院審理，在法院判決確定之前應停止行政訴訟程序：按行政機關作成行政處分前，本應依職權調查證據，前開行政程序法第三十六條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」原處分、復審及再復審決定均未調查事實，即認定原告有向郭振源行賄之行為，如前所述，原告實難甘服。原告是否構成行賄事實，今有待法院審理認定，行政訴訟法第二十五條規定：「行政訴訟之裁判，須以其他法律關係是否成立為準據者，於該法律關係尚未確定時，行政法院得依職權，或當事人之聲請暫停行政訴訟程序之進行，並通知當事人。」本案之事實真相，有待調查，調查之結果影響原告之刑事以及行政責任，關係重大，因此，據上開條文聲請暫停行政訴訟程序之進行。四、被告之行政處分違反比例原則：按比例原則為行政機關為行政行為所需遵守之一般行政法原理原則，該原則包括下列三個子原則：㈠、適合性原則：行政機關所採取之方法，應有助於目的之達成。㈡、必要性原則：行政機關有多種同樣能達成目的之方法（相同有效性）時，應選擇對人民權益損害最少者（最少侵害要求）。㈢、狹義的比例原則：行政機關所採取的行政手段所造成的損害，不得與欲達成行政目的之利益顯失均衡。前揭行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」警察人員管理條例第二十八條之規定：「警察人員平時考核，以忠誠、廉潔及工作成績為考核重點。奬勵，分嘉奬、記功、記大功；懲處，分申誡、記過、記大過、免職及免官」，同法第二十九條並規定應停職之情形：「警察人員有左列情形之一者，應即停職：一、動員戡亂時期終止後，涉嫌犯內亂罪、外患罪，經提起公訴者。二、涉嫌犯貪污罪、瀆職罪、盜匪罪，經提起公訴者。三、涉嫌假借職務上之權力、機會或方法，犯詐欺、侵占、恐嚇罪，經提起公訴者。四、涉嫌犯前三款以外之外罪，經法院判處有期徒刑以上之刑，未宣告緩刑或易科罰金者。五、依刑事訴訟程序被通緝或羈押者。警察人員其他違法失職情節重大者，其主管機關得依職權予以停職。」原告之行為若構成破壞紀律，須予懲處時，主管機關亦應審究該法規定之申誡、記過、記大過、停職及免職等懲處方法中，何者最能達成維護警界紀律之目的又不過度侵害人權，亦即被告之處分須能通過比例原則之檢驗。懲處方法中，申誡、記過、記大過均是對仍在職位上之被懲處人加以處罰，停職及免職則令被懲處人暫時或永久離開職位，尤以免職為最嚴重之處分。上開處罰方法均能達到懲處之目的，即均符合比例原則下之第一個子原則，即適合性原則。但以本案之真相，非如原處分、復審及再復審所認定，且被告於原告未經起訴審判等情況下，即予免職，顯然違反警察人員管理條例第二十九條應予「停職」之規定。退一步言，縱認為原告之行為已達破壞紀律，情節重大，須離開警界職位，停職與免職雖均能相同達到此一目的（相同有效性），但被告應選擇對原告侵害最少之停職處分（最少侵害要求），以免原告獲判無罪時造成難以回復之損害。今本案事實未經詳查，被告即以最嚴厲之免職處分，令原告永遠離開警界，實違返比例原則下之第二個子原則，必要性原則中之最少侵害要求。五、被告之行政處分違反平等原則：由憲法第七條導出之平等原則，意指行政權之行使，相同事件應為相同處理，非有合理之正當理由，不得為差別待遇，否則行政機關之行為即流於恣意而違法。前揭行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」現行實務關於行政上之懲處與刑事上之刑罰孰先孰後，採「刑懲並行」之原則，然警察人員涉及刑事案件時，被告及所屬機關通常暫時予以停職，待起訴或司法判決後再決定懲處。本案被告在原告被起訴前，即予免職，令原告含冤莫白，更未說明為此差別待遇之正當理由何在，被告之處分明顯恣意而違反平等原則。綜上所陳，原告之受免職處分，事前未予原告申辯、對質之機會，事實未經調查，且違反行政程序、比例原則及平等原則，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案原告係於中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試前，透過臺中市警察局偵查員鄭達麟仲介（鄭員於偵訊筆錄中坦承），以新臺幣一二○萬元向該校前電算中心代主任郭振源行賄，以竄改本次考試電腦成績單，使原告電腦成績單分數與該校人工計算成績分數差距甚大（電腦成績單分數英文七十三分、憲法一○○分、刑法九十．六六分、警察勤務六十九．四分、警察法規八十五．三分，經人工計算分數為英文二分、憲法六十五．三四分、刑法四十一．三三分、警察勤務三十四．六分、警察法規四十五．七分，二者總分相差二二九．三九分），電腦成績單五科分數如未經竄改，原告則無法通過考試。除原告八十七年八月七日於中央警察大學作成之調查筆錄載述甚詳外，前述鄭達麟於八十七年八月八日在刑事警察局偵訊時亦坦承不諱，且原告於本起訴狀中亦未加否認，並有刑事警察局調查筆錄及臺灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴書可稽，是以，原告前述行賄及考試舞弊行為，至臻明確，洵堪認定。二、中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，即為基層員警執法之領導與模範者，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳。是以該校學生之素質與能力須嚴格篩選控管，不容濫竽充數者蒙混其間，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差。而進入該校就讀，已成為當前基層員警晉升警官之唯一管道，為所有基層員警之最大希望與理想，其應試者甚眾，競爭極為激烈，多數員警於繁重勤務之餘，準備應試不敢稍懈，是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。按原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，圖以不法手段經仲介行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性。其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵。被告為整飭警紀，審酌原告行為，破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，並無不當。三、依公務員服務法第二十二條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」及行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七號函釋略以：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員奬懲標準表一次記二大過之規定，則應辦專案考績予以免職。」次依被告頒行「端正警察風紀實施計畫」規定，違反警察紀律行為，分為違反工作、生活及品操風紀等三項。違反品操風紀者，加重記二大過免職，其他違反風紀重點要求，情節重大者，均依警察人員管理條例、警察人員獎懲標準表及公務人員考績法施行細則等規定，從重懲處。按八十六年五月二十一日修正公布之警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由被告依特別法規定逕予免職。此次中央警察大學新生入學考試舞弊案，因涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，被告為淨化警察陣容，端正警察風紀，爰決議採取壯士斷腕之措施，以重建優良警察形象。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。原告所稱違反比例原則云云，顯係卸責之詞。四、臺灣警察專科學校學生奬懲實施要點第十一條第六款規定：「考試時違反考試規則，情節重大者，勒令退學。」又中央警察大學學員生奬懲規則第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍。」、「校內考試舞弊者，勒令退學」。原告已由警校畢業，明知考試舞弊之嚴重性，仍心存僥倖，以身試法，被告於涉案之現職警察人員，依法予以斷然淘汰，與臺灣警察專科學校及中央警察大學依校規定從嚴處分，懲處標準一致。況且被告對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量。又違法犯紀之員警所涉案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理；本質相異，異其處理」之法理，並未違反相當性原則；另按個案情節輕重，事證明確與否，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反平等原則。故原告指稱違反上開原則，洵屬誤解，不足採信。請判決駁回原告之訴等語。
理 由按警察人員管理條例第二十八條規定：「警察人員平時考核，以忠誠、廉潔及工作成績為考核重點。獎勵，分嘉奬、記功、記大功；懲處，分申誡、記過、記大過、免職及免官。前項獎懲標準，除依本條例規定外，由內政部商請銓敍部定之。」又同條例第三十一條第一項列舉十一款事由，有其中之一者，主管機關應予免職，即屬同條例規定之平時考核懲處免職之標準。警察人員苟有此標準中之事由之一者，主管機關即應循平時考核程序予以免職。其第一款規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」又公務人員考績法第十二條第二項規定：「前項第二款一次記二大功，一次記二大過之標準，由銓敍部定之。．．．」、公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定：「本法第十二條第一項第二款，所稱『專案考績』一次記二大功、二大過之標準，依左列規定：．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過：．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」上開公務人員考績法施行細則所定之破壞紀律，情節重大者，係屬警察人員管理條例第三十一條第一項第一款列舉之免職事由之一，警察人員之所為該當「破壞紀律、情節重大」之要件者，主管機關即應予以免職，並無免職與否之裁量餘地。本件原告原為被告所屬警察人員，任職於台北市政府警察局交通警察大隊，前參加中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試，為達錄取入學之目的，竟以新台幣一百二十萬元行賄該校電子計算中心主任郭振源，由郭振源利用負責筆試電腦閱卷作業之便，為其竄改電腦答案卡，以遂其目的。此一事實，業經原告於刑案警訊中供承得知警察大學某主任有辦法可以讓考生必能考上警大，於是付其一百二十萬元，結果榜試錄取等情；及同一刑案共同被告鄭達麟於警訊中供承其介紹原告認識郭振源，安排原告交付一百二十萬元等情綦詳，且查原告之考試成績，電腦成績單分數較人工計算成績分數多達二二九．三九分，有分數一覽表附原處分卷為證，是被告認定原告有上開事實，洵非無稽。從而被告認原告所為構成破壞紀律，情節重大之要件，遂予以免職之處分，揆諸首揭規定與說明，尚無違誤。復審、再復審決定遞予維持，均無不合。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨所載；惟查：㈠、原告參加中央警察大學入學考試涉及舞弊案，涉案考生多達八十人以上，為轟動之社會新聞，原告明知自己涉案之事實，而被告於案發之後迅作處理，為免職之處分，原告當知所據之事實為何。如前所述，符合法定免職要件，被告應予免職，無裁量免職與否之餘地，原告於受免職後依法提起救濟，未因被告原處分之形式而受影響。當時行政程序法並未實施，原告指被告未依該法規定予以處分前之申辯機會，未於處分書記載事實及救濟方法等情，尚不能據以認原處分違法。㈡、原告於警訊中已供明其以給付一百二十萬元為保證考入中央警察大學之代價，其辦法之為非法，不言而喻，此種不待自己心力冀獲考試錄取之方法，與購買考古題，仍須自己花費心力苦讀之情形絕不相同，原告茲主張其以為付款要買考古題云云，尚非可採。至於受領款項者使用如何之非法方法，原告縱使不知，並不影響本案違法事實之成立。㈢、本案事實，係構成破壞紀律，情節重大之事實。與是否成立犯罪應否負刑事責任無關。構成免職事由之事實認定乃本院職權，本院逕認定事實，適用法律而裁判，非以犯罪是否成立為基礎，無停止訴訟程序俟刑事責任確定再進行之必要。㈣、按警察人員管理條例第二十九條第一項列舉五款應即停職之事由，第二項明定其他違法失職情節重大者，亦得予以停職，以概括列舉以外之事由，是構成停職之原因，甚為廣泛。與同條例第三十一條規定應予以免職之情形，限於同條第一項列舉之十一款事由，別無概括性規定者，並不相同。對照停職與免職之列舉事由，同屬規範觸犯刑事罪名者，前者僅須經提起公訴（第一至三款），或經判決有期徒刑以上之刑未宣告緩刑或得易科罰金（第四款），或被通緝、押（第五款）者，即屬之；後者則須經有罪判決確定（第二至五款），或被通緝逾六個月未撤銷通緝（第六款）者，始構成。其間輕重之衡量，亦不相同。至於免職事由中，另有無關觸犯刑事罪名之情形者，無非基於維護警紀及警譽之需要，乃依立法裁量予以訂入。以上事由，均屬警察人員平時考核之項目，作為行政上懲處之依據，無關刑事責任之科處，自難以無關觸犯刑事罪名之事由，較諸觸犯刑事罪名之事由之情節為輕。查本案原告所為，依檢察官起訴書固犯行賄及變造公文書罪嫌，刑事責任較諸停職事由中涉犯內亂、外患、貪凟、盜匪等罪嫌為輕，但本案無關其刑事責任之論斷，亦非以其所犯罪嫌作為停職或免職之考量，實以原告平時負維護公安，防止危害之任務，其考核應以忠誠廉潔及工作成績為重點。乃原告為一己晉升之私念，以行賄竄改考試成績之手段，圖進入畢業後即晉升警官之中央警察大學就讀，顯然不符忠誠、廉潔之要求。被告衡酌中央警察大學為警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業即任巡官或分隊長等同職序職務，為基層員警晉升警官之唯一管道。原告以不法手段欲取得入學該校資格，影響其他基層員警應試權益，破壞公平競爭之考試制度，品德、操守有重大瑕疵，有損警紀及警譽，乃認定構成破壞紀律，情節重大之要件，符合前引法條所定警察人員平時考核之意旨。其為免職之處分，亦符合首引法條所定應予以免職之要件，並無不合。原告指依其所為予以停職即可達懲處目的，予以免職有違比例原則、平等原則云云，並不可採。㈤、如前所述，被告非以原告犯罪為由予以免職，自無須刑事判決或確定之後始為之。既無關因犯罪而停職，不生應依警察人員管理條例第二十九條停職規定適用問題。原告指被告免職處分違反該條規定，並不可採。㈥、查前述法規規定「破壞紀律，情節重大」，所稱紀律，乃團體之各分子所應遵守之紀綱律則，凡執行職務應遵循者，居於執行職務者身分應持守者，均屬之。原告原為警察人員，忠誠、廉潔乃平日考核項目，為基本之要求，詎原告所為不符此要求，品德、操守有重大瑕疵，被告認係有損警譽、警紀，構成破壞紀律，情節重大之要件，難指為違法。起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 三 月 三十 日