最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第五九○號
原 告 鋒馥企業有限公司代 表 人 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 許應深右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十八年十月十三日台八八內訴字第八八○六二二二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段一之三○地號、樹林子段樹林子小段八之一一、二四地號及草漯段一六四、一九九一、一四三七、一四三八、一八八九地號（分割前）等八筆土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，六十九年十一月間桃園縣中壢地政事務所辦理逕為分割登記，在辦理分割登記期間正值辦理北部區域計畫，在不及辦妥分割登記前，於六十九年十二月繕造非都市土地使用編定清冊時將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，被告以七十年二月十五日以府地用字第一八一○八號公告。嗣因完成工業區逕為分割登記後，中壢地政事務所查明除樹林子小段一八之二七、草漯段一六四之一、一九九之三、一四三七之一、一四三八之一、一八八九之一（分割後）地號六筆土地應屬工業區內及其對外聯絡土地，應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘一之三○地號等二十四筆土地屬於工業區外，該地政事務所乃依「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」（一）壹
（一）規定，以八十七年四月八日中地四字第二三七八號函報被告更正恢復為一般農業區農牧用地。被告以八十七年四月十八日府地用字第○六八五○七號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理，該地政事務所乃將系爭土地更正登記為一般農業區農牧用地。原告不服，以樹林子段崁頭子小段一之三○地號土地於民國七十年間已編定為工業區丁種建築用地，原告信賴登記具有絕對效力下，於八十二年二月間買賣取得所有權，俾能依法申請籌設工廠使用，俟被告逕行更正編定為一般農業區農牧用地，使原告權益明顯遭受損害，提起訴願。案經臺灣省政府八十七年十一月五日府訴三字第一六九三一九號訴願決定以內政部七十四年十二月六日台內地字第三六三一一六號函示：「經編定為鄉村區乙種建築用地，嗣後發現編定作業有誤於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對於善意第三人權利之影響。」則原告如善意信賴土地絕對登記之效力，究應否給予保護，關係原告權益甚鉅為由，將原處分撤銷，責由被告查明後，循行政體系報內政部釋示後另為處分。被告旋以八十七年十二月二十八日府地用字第二五六七九六號函知中壢地政事務所：「依臺灣省政府地政處函轉內政部八十七年十月二十一日台八七內地字第八七一一四六四號函說明二略以：『準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。』．．．且訴願決定書內所敘內政部七十四年十二月六日七四台內地字第三六三一一六號（再訴願決定書誤繕為八十七年十月廿七日八七地四字第八七一一四六號）函業已停止適用，故不應再恢復為錯誤之編定別。」被告並以八十八年一月二十八日府地用字第○一八八六四號函檢附上開函影本予原告，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回。遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、土地一經合法登記即具有絕對效力，土地法第四十三條定有明文，原告於信賴登記完畢具有絕對公信原則下，方以公司法人名義買購取得系爭編定為「工業區丁種建地」之土地，俾能依法申設工廠使用，且登記迄今近達三年，若系爭土地確屬一般農業區農牧用地，依土地法第三十條及農業發展條例等相關農業法規，公司法人根本不具自耕身份，何能取得農地產權移轉登記？準此，原告係善意信賴土地登記之絕對效力已甚明。二、依憲去第十五條及第一四三條關於人民財產權益應受法律保障之規定，係確保個人依法律取得之財產權免於遭受公權力或第三人之侵害，揆諸上開法令，系爭土地，政府機關已明顯得知土地分割作業不及等因素違誤在先，為何還要持續辦理公告確定，並完成編定作業，進而登載於地政機關之登記圖簿內達十八年餘。此種行政作為導使民眾因依法信賴登記而受有損害之情況發生，悖離「區域計劃法施行細則」第十七條規定，政府機關應定期實施全面性土地使用現狀調查之規定，且政府機關明顯已知之故意過失，怎能引用行政法院四十四年判字第四○號判例來作搪塞，掩飾其違法之行政處分呢？內政部先前七十四年十二月六日七四台內地字第三六三一一六號及八十五年二月二十三日台八五內地字第八五○二○一八號等就更正編定應考量第三人權益相關之解釋，讓人民有請求救濟之機會，惟內政部於八十七年十月二十一日以台〈八七〉內地字第八七一一四六四號函就更正編定作成通案解釋廢止先前之函釋，對原告因信賴登記與非都市土地劃定作業具有絕對效力下，而循合法程序取得之財產權益產生嚴重影響，已明顯違反上述憲法之精神。三、由內政部八十六年三月二十一日修訂之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第六條內第（三）工業區第３款規定略以：「工業區不必於第一次劃定使用區時一次劃定，應視工業發展需要，按促進產業升級條例有關規定隨時增劃。並變更原使用分區，編定所需用地．．．。」得知，工業區之增劃可視工業發展情形隨時劃定，且本系爭土地即緊鄰觀音工業區內，應有被劃定之可能，由政府機關當初未及時辦妥分割作業、而將系爭土地即編定分區公告得到印證，何來再訴願決定書內所言：「其不屬工業區範圍內之土地自無從因非都市土地之編定有誤，而擴充工業區範圍，將錯誤編定之土地納入工業區內．．．」之謬說。況被告所維護之公益是「先前已明知之違誤在先之行政行為」，如何來大於「憲法保障人民財產權不受公權力侵害暨原告合法之信賴利益」呢？四、另按新修正訴願法第八十一條規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。．．．並應指定相當期間命其為之。」，揆諸原訴願決定機關八七府訴三字第一六九三一九號訴願決定書內已明確闡述，將原處分撤銷，應由原處分機關查明後再循序另報內政部釋示後再另為處分在案，然被告卻堅持己見，作出與被撤銷前相同之行政處分，訴願、再訴願決定機關亦未能顧及原告權益所作出駁回之決定，對原告造成更不利益之影響，已違反上揭法條之規定。五、查再訴願決定書內，關於再訴願人復因更正編定而產生之權益受損，核屬請求國家賠償程序救濟之問題，內政部八十七年十月二十一日台八七內地字第八七一一四六四號函亦對此曾有規定：當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理，故原告權益已明顯受損，循再訴願程序亦為行政救濟之範圍，且土地法第六十八條亦對因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該登記機關負損害賠償責任之請求規定，惟被告及相關地政幾關目前只知將錯誤土地編定別恢復更正，卻始終未作出應如何彌補原告財產權益受損之行政處分來，原告實難甘服，併此提出聲明。據上論結，原處分、訴願、再訴願決定既有違誤，且不符法定程序，請鈞院鑒核，依法撤銷原處分，並命其於相當期間內恢復原編定，又所受之損害當依土地法第六十八條之規定，給予損害賠償，以保障原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按區域計畫法施行細則第十三條規定：「非都市土地得劃定為左列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。二、一般農業區：特定農業區以外供農業使用之土地。三、工業區：為促進工業整體發展，會同有關機關劃定者．．．。」又製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九、（二）現已為某種使用之土地，依下表（製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知修正規定編定原則表）及說明規定：一般農業區以編定農牧用地為主；工業區以編定丁種建築用地為主。又「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自更正或撤銷者，並非法所不許。」行政法院四十四年判字第四十號著有判例。二、被告於六十九年間辦理北部區域計畫時，系爭桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段一之三○地號、樹林子段樹林子小段八之一一、二四地號及草漯段一六四、一九九一、一四三七、一
四三八、一八八九地號（分割前）等八筆土地亦經被告所屬中壢地政事務所辦理逕為分割登記作業中，因系爭土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，在不及辦妥分割登記前，於六十九年十二月繕造非都市土地使用編定清冊時將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，並經被告以七十年二月十五日以府地用字第一八一○八號公告在案。三、嗣因系爭土地完成工業區逕為分割登記後，被告所屬中壢地政事務所查明除樹林子小段一八之二七、草漯一六四之一、一九九之三、一四三七之一、一四三八之一、一八八九之一地號等六筆土地應屬工業區內及其對外聯絡土地，依首揭製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知規定應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘一之三○地號等二十四筆土地屬於工業區外，原編定為工業區丁種建築用地有錯誤，應更正恢復為一般農業區農牧用地。被告所屬中壢地政事務所乃依處理非都市土地使用編定後異動更正說明（一）壹（一）規定，以八十七年四月八日中地四字第二三七八號函報被告更正恢復為一般農業區農牧用地。被告以八十七年四月十八日府地用字第六八五○七號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理。原告不服，提起訴願，案經臺灣省政府八十七年十一月五日府訴三字第一六九三一九號訴願決定以再訴願人如善意信賴土地絕對登記之效力，究應否給予保護，關係再訴願人權益甚鉅為由，將原處分撤銷，責由本府另為處分。四、本案土地牽涉工業區之劃定，而工業區一經有關機關劃定其範圍，其不屬工業區範圍內之土地自無從因非都市土地之編定有誤，而擴充工業區範圍將該錯誤編定之土地納入工業區內，故本府所欲維護之公益顯然大於原告之信賴利益，被告乃重為處分以八十七年十二月二十八日府地用字第二五六七九六號函知中壢地政事務所：不應再恢復為錯誤之編定別。並以八十八年一月二十八日府地用字第一八八六四號函檢附上開函影本予原告，揆諸首揭法條及判例意旨，原處分自無不合。綜上論結，本案訴訟為無理由，茲依行政訴訟法第十六條規定，敬請察核予以駁回原告之訴等語。
理 由行政程序法第一百十七條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。行政機關對於其所為之違法行政處分，得依職權為全部或一部之撤銷，以符合依法行政原則，本院著有判例。惟行政機關撤銷違法行政處分時，尚須注意信賴保護原則及維護公益原則，亦為近年來實務上所採見解。八十八年二月三日公布之行政程序法即於第一百十七條二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第一百二十條第一項規定「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分至遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。故為撤銷機關應主動對信賴該處分致遭受財產損害者予以合理補償，該撤銷處分始謂為適法。又所謂授益處分，指行政處分之效果，係對相對人設定或確認權利或法律上之利益而言。查本件被告於六十九年間辦理北部區域計畫時，桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段一之三○地號、樹林子段樹林子小段八之一一、二四地號及草漯段一六四、一九九一、一四三七、一四三八、一八八九地號（分割前）等八筆土地，亦經桃園縣中壢地政事務所辦理逕為分割登記作業中，因上開土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，在不及辦妥分割登記前，於六十九年十二月繕造非都市土地使用編定清冊時將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，並經被告以七十年二月十五日以府地用字第一八一○八號公告在案。嗣因上開土地完成工業區逕為分割登記後，中壢地政事務所查明除樹林子小段一八之二七、草漯段一六四之一、一九九之三、一四三七之一、一四三八之一、一八八九之一地號六筆土地應屬工業區內及其對外聯絡土地，依首揭製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知規定應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘一之三○地號等二十四筆土地屬於工業區外，原編定為工業區丁種建築用地有錯誤，應更正恢復為一般農業區農牧用地，中壢地政事務所乃依處理非都市土地使用編定後異動更正說明（一）壹（一）規定，以八十七年四月八日中地四字第二三七八號函報被告更正恢復為一般農業區農牧用地。被告以八十七年四月十八日府地用字第○六八五○七號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理。原告不服，提起訴願，案經臺灣省政府八十七年十一月五日府訴三字第一六九三一九號訴願決定以原告如善意信賴土地絕對登記之效力，究應否給予保護，關係原告權益甚鉅為由，將原處分撤銷，責由原處分機關另為處分。被告重為處分以本案土地牽涉工業區之劃定，而工業區一經有關機關劃定其範圍，其不屬工業區範圍內之土地自無從因非都市土地之編定有誤，而擴充工業區範圍將該錯誤編定之土地納入工業區內，則被告所欲維護之公益顯然大於原告之信賴利益，遂以八十七年十二月二十八日府地用字第二五六七九六號函知中壢地政事務所，並通知原告，不應再恢復為錯誤之編定別。固非無見。惟查被告於六十九年間辦理北部區域計畫時，桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段一之三○地號、樹林子段樹林子小段八之一一、二四地號及草漯段一六四、一九九一、一四三七、一四三
八、一八八九地號（分割前）等八筆土地，經被告所屬中壢地政事務所辦理逕為分割登記作業中，因上開土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，在不及辦妥分割登記前，於六十九年十二月繕造非都市土地使用編定清冊時將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，並經被告以七十年二月十五日以府地用字第一八一○八號公告在案，並登載於土地登記簿。查被告既明知上開系爭土地部分不在編定使用分區工業區內，竟將全筆土地均編定為工業區，並加以公告，足認本件非都市土地編定之錯誤乃出於被告之違法處分，而被告至八十七年四月十八日始為更正，事隔十七年之久，原告信賴土地登記之絕對效力於八十二年間而買受系爭土地，且無信賴不值得保護之情形，應有信賴保護原則之適用，已無疑義。次查系爭土地緊鄰已劃定之工業區，為被告所不爭執，依內政部八十六年三月二十一日修訂之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第六條內第（三）工業區第３款規定略以：「工業區不必於第一次劃定使用區時一次劃定，應視工業發展需要，按促進產業升級條例有關規定隨時增劃。並變更原使用分區，編定所需用地．．．。」由此得知，工業區之增劃可視工業發展情形隨時劃定，系爭土地即緊鄰觀音工業區內，是否全無被劃定為工業區之可能，尚有審酌之餘地。又原告為公司法人，據其主張係為設廠始購買系爭土地，如被告遽將系爭土地更正為一般農業區農牧用地，則原告購買該地完全無法使用，所受損害難謂不鉅。被告並未具體說明本件違法處分如不撤銷對公益造成如何之重大之危害，僅稱本案土地牽涉工業區之劃定，而工業區一經有關機關劃定其範圍，其不屬工業區範圍內之土地自無從因非都市土地之編定有誤，而擴充工業區範圍將該錯誤編定之土地納入工業區內，故其所欲維護之公益顯然大於原告之信賴利益云云，自無從令人信服。本案撤銷違法處分所欲維護之公益究如何大於原告因信賴所生之損害，與被告撤銷違法處分是否適法關係重大，自應由被告詳為查明。末查被告既不爭執其錯誤處分造成原告損失，惟並未主動提出如何補償予原告，卻遽然撤銷其前之對原告有利之處分而更正本件土地之分區編定，揆諸首開說明，自亦有未合。從而原處分遽為更正系爭土地之使用分區之編定，尚嫌速斷，一再訴願決定未予糾正，亦有未合，原告據以請求撤銷，非全無理由，爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，並應由被告依本判決意旨查明事實後，另為適法之處分，並一併審酌應否給予合理之補償，以維護原告權益。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十 年 四 月 十六 日