最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第六三一號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 蘇嘉全右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年十月六日八八農訴字第八八一一七三九一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告未經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，擅自在臺灣省屏東縣○○鄉○○○段○○○號土地濫採砂石，經高樹鄉公所民國（以下同）八十六年十月三十日（八六）屏高鄉民宇第一一七六六號函查報被告，案經被告以八十六年十一月十一日八六屏府地用字第一八四二六四號函通知原告，已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則第六條規定，嚴限於八十六年十二月五日以前恢復原狀作農牧用地使用，逾期即依區域計畫法第二十二條規定辦理，並副知高樹鄉公所依法處理查報，嗣經該所以八十六年十二月六日八六屏高鄉民字第一三三一一號函報略以：「該土地現已停止挖採，變更為魚塭，仍末依限恢復原狀作農牧使用。」，被告乃據以裁處原告新台幣（以下同）三十萬元罰鍰，並限期於八十七年十二月三十日前回填良質土壤復舊，恢復農作使用。原告不服，經提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意如次：
原告起訴意旨略謂：一、查被告機關係依據水土保持法第二十三條之規定，認原告「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者」，即依同法第三十三條第一項第二款以原告「未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護或違反第二十三條規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範」開具處分書。然查，原告之土地地目為旱地，且係從事漁類養殖，非屬同法第十二條至第十四條規範之標的，自不能以第二十三條之規定實施裁罰。被告機關認原告係違反同法第二十三條之規定而依據第三十三條第一項第二款之規定處以罰鍰，顯屬無據。二、被告機關於處分書內同時引用裁罰之依據即同法第三十三條第一項第一款之「違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」。然同法第三十三條第一項第一款與第二款所欲保護之對象迥不相同，單一違反水土保持法之行為，實無可能兼以第一款與第二款科罰。則被告機關既以同法第三十三條第一項第二款認原告違反第二十三條第一項規定（即同法第十二條至十四條之標的物與行為）裁罰，即無再適用同法第三十三條第一項第一款併予科罰之餘地。三、同法第八條第一項雖列舉一至九款之土地、區域、設施，其中第一款。第三款至第九款，均分別於同法第九條至第二十一條規定如何進行水土保持之實施與維護，亦即有法可據，使水土保持義務人知所規範，而能依循法規為正確行為。惟獨就第八條第一項第二款之「農、林、漁、牧地之開發利用」，未見相關之條文加以規範應如何實施水土保持之處理與維護。若謂原告開闢漁塭，應適用該款之規定，然同條項之前文所規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」云云，係同條項第一款至第九款之共同內容，然除第一項第二款「農、林、漁、牧地之開發利用」外，其餘之區域、土地、設施（即第一款、第三款至第九款），皆於同法第九條至第二十一條已有詳盡明確之規範。然而，第二款土地之開發利用，「應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」，究竟應由何人負責調查規劃，未見其詳。已難遽憑此有欠周延之法規文字為科罰依據。若執本法第八條之規定認全國所有農林漁牧地之開發利用，均應履行第八條第一項前段之程序，則農民在自有土地（第八條第一項第二款之土地）上種植作物、畜養禽牲、裁植竹林等農業行為均已觸法。而吾人日常生活中亦未聞曾有農漁民於一般之土地上耕作或養殖之前應如何先經調查規劃並依水土保持技術規劃以實施水土保持之處理與維護。若謂本法第八條第一項第二款係周延之法規，且應普遍施行並資為處理之依據，則多數農民勢因未遵守第八條第一項第二款之規定，而有遭受處罰之危險。如此之法律解釋，難謂妥適。況且，原告既已取得被告機關許可開闢漁塭，又非屬本法第九條至第二十一條之土地或區域，且闢建魚塭又以挖採砂石為必要手段。又原告所有之土地編為旱地，為耕地之一種，依土地法第一百零六條第二項規定：所稱耕地，包括漁牧。則高樹鄉公所八十六年十二月六日八六屏高鄉民字第一三三一一號函所稱原告土地變更為魚塭，仍未依限恢復原狀作農牧使用云云，即有誤會，併此敍明。而被告機關即以原告未恢復原狀作農牧使用，即認原告所為已破壞水土、影響公共安全云云，然亦未見被告機關舉證原告開挖砂石如何破壞水土及其程度，僅以原告將土地闢為魚塭，即認違法，亦嫌率斷。四、綜右所述，被告機關據以科罰之法條不能適用於原告之開挖漁塭，而原告在自有土地上為從事漁類養殖，究應如何先經調查規劃以實施水土保持，未見立法明確規範，自難以水土保持法令課罰鍰，被告機關所為處分及訴願、再訴願機關所為決定，難令原告折服。為此請判決撤銷一再訴願決定及原處分，以維權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、案經本縣高樹鄉公所八十六年十月三十日（八六）屏高鄉民字第一一七六六號函查報，未經申請核准，濫採砂石，違規使用，亦經本府以八十六年十一月十一日八六屏府地用字第一八四二六四號函通知原告，已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則第六條規定，嚴限於八十六年十二月五日以前恢復原狀作農牧用地使用，逾期即依區域計畫法第二十二條規定辦理，並副知高樹鄉公所依法檢查，嗣經該所以八十六年十二月六日八六屏高鄉民字第一三三一一號函報略以：「該土地現已停止挖採，變更為魚塭，仍未依限恢復原狀做農牧使用。」旋經本府八十七年一月六日八七屏府地用字第二六八○號函將案移送臺灣屏東地方法院檢察署經檢察官偵結，認應提起公訴（八七年度偵字第○三六四號）案經臺灣屏東地方法院刑事判決主文：「甲○○違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，于依該管縣政府所令期限變更土地使用恢復土地原狀之規定，處有期徒刑肆月，如易科罰金，以參佰元折算壹日。」（八十七年度易字第六一四號）在案。是即本案事證明確，本府爰依水土保持法第八條第一項第三款、第二十三條，並依同法第三十三條第一項、第二項規定以本府八十七年十月二十六日八七屏府農保字第一八六五八號函裁處罰鍰新台幣參拾萬元整，所開挖採取土石跡地，嚴限於八十七年十二月三十日前回填良質土壤復舊，恢復農作使用。並請高樹鄉公所複查，原告如未依限改善完成，將依水土保持法規定逐次分別再處罰至改善為止，故本府原處分，於法有據。惟原告不服向臺灣省政府循序提起訴願、再訴願，均遭駁回在案。二、按「下列地區之治理或經營，使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。．．．」、「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正．．．。」，「有下列情形之一者處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水污染防治技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第八條第一項、第二十三條第一項及第三十三條第一項第一款定有明文；又行政院農業委員會八十七年二月二十七日八七農林字第八七一○八八九一號函釋：「．．．三、採取陸地砂石行為如發生在山坡地或森林區範圍外者，無需擬具水土保持計畫送核，惟於採取土石時，應依水土保持法第八條第二項規定之『水土保持技術規範』，實施所需的水土保持處理與維護。違反規定者，並有同法第三十三條第一項第一款及第二項規定罰則之適用。」在案，本件原告未經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，擅自於八十六年十月間，未經申請核准擅自○○○鄉○○○段○○○號土地，濫採砂石，改變地形地貌，破壞水土保持，案經高樹鄉公所八十六年十月三十日（八六）屏高鄉民字第一一七六六號函查報，本府以八十六年十一月十一日八六屏府地用字第一八四二六四號函通知原告限於八十六年十二月五日以前恢復原狀作農牧用地使用，逾期即依區域計劃法第二十二條規定辦理，並副知高樹鄉公所依法處理查報，嗣經該所以八十六年十二月六日八六屏高鄉民字第一三三一一號函報略：「該土地現已停止挖採，變更為魚塭，仍未依限恢復原狀做農牧使用。」旋經本府以八十七年一月六日八七屏府地用字第二六八○號函，將案移送臺灣屏東地方法院檢察署檢察官偵結，認應提起公訴（八十七年度偵字第○三六四號），案經臺灣屏東地方法院刑事判決有罪在案，核有起訴書，判決書影本及採證照片二張可稽。三、綜合以上各點理由，本件行政訴訟顯為無理由，請駁回其訴訟等語。
理 由按「下列地區之治理或經營，使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。．．．」、「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正．．．。」，「有下列情形之一者處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第八條第一項、第二十三條第一項及第三十三條第一項第一款所明定。又行政院農業委員會八十七年二月二十七日八七農林字第八七一○八八九一號函釋：「．．．三、採取陸地砂石行為如發生在山坡地或森林區範圍外者，無需擬具水土保持計畫送核，惟於採取土石時，應依水土保持法第八條第二項規定之『水土保持技術規範』，實施所需的水土保持處理與維護。違反規定者，並有同法第三十三條第一項第一款及第二項規定罰則之適用。」在案，本件原告未經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，擅自於八十六年十月間，未經申請核准擅自○○○鄉○○○段○○○號土地，濫採砂石，改變地形地貌，破壞水土保持，案經高樹鄉公所八十六年十月三十日（八六）屏高鄉民字第一一七六六號函查報，被告以八十六年十一月十一日八六屏府地用字第一八四二六四號函通知原告限於八十六年十二月五日以前恢復原狀作農牧用地使用，逾期即依區域計劃法第二十二條規定辦理，並副知高樹鄉公所依法處理查報，嗣經該所以八十六年十二月六日八六屏高鄉民字第一三三一一號函報略：「該土地現已停止挖採，變更為魚塭，仍未依限恢復原狀做農牧使用。」旋經被告以八十七年一月六日八七屏府地用字第二六八○號函，將案移送臺灣屏東地方法院檢察署檢察官偵結，認應提起公訴（八十七年度偵字第○三六四號），案經臺灣屏東地方法院刑事判決有罪在案，並有起訴書，判決書影本及採證照片二張附卷可稽，事證明確，被告據以裁處原告三十萬元罰鍰，並限期於八十七年十二月三十日前回填良質土壤復舊，恢復農作使用，與首揭規定，並無不合。原告起訴意旨詳如事實欄所載，其要點略謂：系爭土地領有陸上魚塭臨時養殖業登記證，從事漁類養殖，並未違反水土保持規定，況且不能就同一行為受刑事與行政二種處罰等語。然查系爭土地為農牧用地之旱地，原告未申請許可擅自採取砂石，改變地形地貌，已如前述，其採取砂石開挖魚塭前應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，原告未申請許可擅自濫採砂石即已違反上開水土保持法之規定，縱令原告有合法魚塭養殖權，無解其違規之責。刑事罰與行政罰各不相同，同一行為如同時違反不同法令，自可依相關法令分別查處，不能以刑事部分已判刑在案而免除其違反行政罰之責，原告所稱其開闢魚塭不應受罰之詞與事實不符，尚不足採。綜上所述，被告所為上開處分，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 姜 仁 脩法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 四 月 二十七 日