最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第六八四號
原 告 丁○○
甲 ○丙○○共 同訴訟代理人 尤茂雄被 告 彰化縣政府代 表 人 阮剛猛右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十八年九月二十八日台八八內訴字第八八○六一八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告及附表所示之選定人於民國八十八年二月間向被告申請依原土地法第三十三條規定代為照價收買其所承租之耕地，經被告以八十八年二月二十五日彰府地權字第○三一六○一號函知原告略以：「．．．二、查土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行．．．」而否准其申請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依原土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令，及五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條、第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依原土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關原土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與原土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯然牴觸憲法第一百四十三條及原土地法第三十三條，再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否准之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與原土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買承佃耕地案，援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部、臺灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，臺灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，適用法規顯有錯誤。況依臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函說明（四），耕者有其田條例已廢止，則原土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，臺灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬步言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠償佃農之損害。六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，故此研商結論牴觸憲法，土地法及與土地法無涉之法律，亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部盡速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日（）研展字第○○一號令。綜上所陳，原土地法第三十三條之適用，承佃人合於法定要件者自得申請，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略以：查行政法院八十六年九月份庭長、評事聯席會議曾就有關土地法第三十三條適用問題決議如次：「土地法第三十三條第二款規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，．．．。土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。．．．」本件原告等請求依土地法第三十三條第二款代為照價收買承租之耕地，被告八十八年二月二十五日八八彰府地權字第○三一六○一號函復歉難照辦，依上開行政法院庭長、評事聯席會議決議，並無不合。且土地法第三十三條雖定有請求代為照價收買之規定，惟因時代背景不同，業佃雙方各有權利主張，執行此類案件截至目前尚無具體規定，被告上開函覆僅係事實敘述，將事實通知原告，顯不發生具體法律效果，原處分並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理 由本件原告以其與附表所示之選定人（以下稱原告等）於民國八十八年二月間向被告申請依原土地法第三十三條規定代為照價收買渠等所承租之耕地，經被告函復否准，乃以渠等對於訴訟標的為有共同利益，而選定原告等為全體起訴，經核與行政訴訟法第二十九條之規定，尚無不合，應予准許。復按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為行為時土地法第三十三條（八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除本條）所規定。本件原告等於民國八十八年二月間向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買承佃之耕地，被告以八十八年二月二十五日彰府地權字第○三一六○一號函復原告等略以：「台端等依照土地法第三十三條規定申請代為照價收買承佃耕地一案，．．．查代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。」而否准原告請求代為照價收買之申請。原告不服，循序起訴主張：土地法代為照價收買之法令依據，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令，及五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，被告未按上開函令執行，已逾越行政裁量權。行為時之土地法第三十三條為有效之法律，被告自應予以適用，有法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函可稽。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引與土地法第三十三條不同法律要件之耕者有其田條例第十條、第十二條規定，顯然牴觸憲法第一百四十三條及原土地法第三十三條規定，被告以之作為駁回原告請求之理由，適用法規顯有錯誤云云。經查，行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近所持意見。則原告主張：行政院八十四年九月四日台內三二三三一號函等，均有違憲法基本國策及土地政策之規定乙節，尚無足採。法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函對於土地法第三十三條規定所表示之意見，本院不受其拘束。況八十九年一月二十六日修正公佈之土地法業已刪除第三十三條之規定，益見該條規定確對土地所有權人之權益影響重大，在相關法律制定之前，尚難予執行。從而，被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序，地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 乙 ○ 龍法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十 年 四 月 二十七 日