最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第六八一號
原 告 中國電視事業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林梅玉 律師 （住臺北市○○街○○○號十樓）被 告 行政院新聞局代 表 人 蘇正平右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十月七日台八十八訴字第三六八六八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係廣播電視事業，被告以其於民國八十七年十一月三日播出之「社會秘密檔案」節目之「美麗話題峰谷間」單元，多次出現裸胸及全裸女郎擺弄姿態之攝影寫真或電影片段鏡頭，復於同年十一月十七日播出之「走秀？走樣？模特兒檔案」單元出現全裸女郎畫面，另「變性真實檔案」單元，出現多處男性性器官之特寫鏡頭，單元中並有受訪者傳達殘忍且非正常醫療方式之性器官自殘手法。違反行為時廣播電視法第二十一條第四款及第五款之規定，乃依同法第四十四條第四款規定，以八十七年十一月二十四日（八七）建廣三字第一八五三○號函處原告罰鍰四十萬元（折合新台幣一百二十萬元）。原告不服提起訴願、再訴願，均遭駁回遂提起本訴，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按我國憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」，司法院大法官會議釋字第三六四號解釋亦指出：「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。」，易言之，以廣播及電視方式表達意見應包括「新聞自由」在內，要無疑義。又新聞自由係民主政治之基石，因此媒體在「新聞自由」之保障下應擁有「報導自由」及「評論之自由」，以使一個開放社會之資訊迅速自由流通，相競報導社會及大眾所關心之事，滿足「知」的慾望，從而新聞自由之重要，可見一斑。且「新聞自由」是為了使資訊流通順暢，增進人民對於社會認識的工具性權利。以故，新聞自由在於保障其報導不受控制、扭曲。從另一個角度而言，就在於確保人民可以獲得最充份資訊的「知的權利」。至於其價值亦即「新聞價值」，依據學者Prosser 的界定：凡是與公共利益有關之事物，足以激起大眾探知的慾望和權利，以及促使媒體或其他資訊管道報導者，均具有其新聞價值。
二、依「中華民國電視道德規範」之規定內容，可確知「新聞報導」與「新聞節目」兩者均屬於「新聞」之範籌，則專題性之新聞節目，其性質既與新聞相同，從而依廣電法第二十五條所定：「電台播送之『節目』，除『新聞』外，新聞局均得審重。」，易言之，在保障新聞自由、言論自由之本旨下，新聞局對於新聞節目不得審查：此乃廣電法第二十五條之立法意旨。申言之，新聞局對於新聞節目既無審查權，從而其依據同法第四十四條第四款之規定，罰處原告罰鍰，即屬無據，並已侵害憲法所保障之表現意見之自由權，亦明。三、被告得依廣電法第四十四條第四款之規定，罰處原告罰鍰之構成要件，除需節目內容有「傷害兒童身心健康」、「妨害公共秩序或善良風俗」外，尚須具備「情節重大」之要件，方屬適法。是以，本案首需釐清者，乃係原告所製播之「社會祕密檔案」節目，是否有「傷害兒童身心健康」，並違反「公序良俗」之情？⑴依司法院大法官會議釋字第四○七號解釋意旨可知，是否有害善良風俗？是否有害兒童身心健康，需從其整體之特定目的以觀，並應審酌社會一般通念，及該影片之製作動機、過程、目的全盤以觀，非可以偏蓋全。⑵原告所製播之「社會祕密檔案」中之「美麗話題峰谷間」、「走秀？走樣？模特兒檔案」、「變性真實檔案」單元，經新聞局罰處罰鍰後，一群女性律師曾於八十七年十二月一日民生報十三版聲明，節目中所出現之鏡項及醫學圖片實無引起遐想之虞，且強調該節目的報導動機在於勸使社會大眾省思、不要盲從追逐時下流行，如此之報導動機實具有正面性且深富正義感。⑶上開節目播出之時段為晚間十點三十分至十一點三十分，該時段之兒童均應已就寢，縱有少數兒童尚未就寢，就其觀賞之節目是否允當，此亦應為其父、母之責，要非新聞業者之所能控制。從而自不得以此資為處罰之標竿。原告製播之節目既無猥褻之情，且出於社會教育之動機，絕無有害善良風俗或兒童身心健康。四、原告公司所播出之「社會祕密檔案」節目內容凡涉及人體，均以馬賽克等方式處理，核無原決定及原處分所認定：「部份鏡頭雖經馬賽克處理，惟仍清晰可見」之事。尤以「走秀？走樣？模特兒檔案」單元，所出現一場模特兒走秀之畫面，採取長鏡頭、模糊手法處理，更與「清晰可見」之定義相去甚遠，任何人觀看影片後即可知悉明瞭何來「清晰可見」之有？原處分機關以此種不確定概念、非具體之形容詞以資處罰，實難甘服。且按電視畫面之處理，僅有「馬賽克」及「噴砂」二種，則電視業者如對不妥之畫面已為上開二種方式之處理，可謂已盡注意義務，如仍要求對處理結果負責，無異「期待不可能」。本案，依現行電視業向來處理經驗法則，主管機關允許業者對不妥畫面以「馬賽克」、「噴砂」處理，何以又謂「清晰可見」？如有「清晰可見」表示現有科技技術無法克服，則何以不禁止業者播出？如此允許「馬賽克」、「噴砂」處理在先，再以行政處罰在後，豈非陷人於罪？更遑論是「清晰可見」之定義不明之狀況下，實有勘驗側錄帶之必要，懇請鈞院召開言詞辯論庭，准予勘驗側錄帶，瞭解以一般觀眾尺度，是否「清晰可見」？五、本案縱有不適當之處，依據廣播電視法第四十四條規定，其裁量權範圍為三萬元以上、四十萬元以下罰鍰，何以被告於原告未有「前科」之情形下，即科以最重處罰？其行政裁量權行使顯有違背比例原則。縱謂原告曾遭原處分機關去函改進，而有再犯之情，亦屬可否適用廣播電視法第四十四條第一項之規定予以處罰之問題，何以將第四十四條第一項規定之事項，適用於第四十四條第四項？其法律依據為何？顯有斟酌餘地。六、系爭「變性真實檔案」單元，著重報導「變性慾」病人之無奈痛苦，暨醫學上之變性手術，報導之內容結構及畫面處理均經專業醫師認為合理。至於「美麗話題峰谷間」單元所出現之女性性器官及分娩特寫鏡頭均係醫學圖片，此亦為被告所是認者，既為醫學圖片，尤應本於真實報導之原則，不得斷章取義、以偏蓋全誤導社會大眾。次查，「變性真實檔案」單元，自始至終從未出現任何男性性器官之特寫鏡頭。僅係於訪問變性醫學之專業醫生後，報導變性手術之過程，且上開畫面均係受訪之專業醫生提供之「人造陰莖」醫學圖片，旨在說明變性手術後，可使變性人之外觀與男性大致雷同，但上開特寫鏡頭絕非真正的男性性器官之特寫鏡頭，純係醫學上人造器官圖片，不可不辯，此自與傷害兒童身心健康及違反公序良俗無涉，灼然明甚。七、綜上所陳，敬請鈞院俯察上情，撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、新聞報導係以當日發生之事件為主，新聞性節目的取材來源或多來自新聞事件，然經剪輯、編導及製作後，已非單純訊息之報導，故二者在內容及屬性上皆不盡相同。又廣播電視法第二十五條「電臺播送之節目，除新聞外，新聞局均得審查；其辦法由新聞局定之。」之規定係指「事前審查」而言，而非不得審查，且依廣播電視法第十六條「廣播、電視節目分為左列四類：一、新聞及政令宣導節目。二、教育文化節目。三、公共服務節目。四、大眾娛樂節目。」之規定，可見「新聞及政令宣導」節目，亦在廣播電視法規範及核處範疇，且本局所依之處分係針對該新聞節目之畫面處理，而非新聞內容，與新聞自由無涉，本局依法核處並無不妥。原告於八十七年十一月三日播出之「社會祕密檔案」節目之「美麗話題峰谷間」單元，出現裸胸女郎擺弄姿態供攝影師拍攝之電影片段鏡頭；另出現一裸胸女子立於鏡前，其部分裸胸鏡頭雖經馬賽克處理，卻仍清晰可見，與未經處理的畫面無異，原決定及原處分認定「部分鏡頭雖經馬賽克處理，惟仍清晰可見」屬實，不容否認。二、原告訴稱「該節目以『馬賽克』方式處理該等畫面，係經本局允許在先」之說辭乙節，查本局對節目之播出，除為數極少之九時三十分以前影片及大陸節目外，均早已不採「事先審查」方式管理，對電視台所播出之節目，並無法預先知曉其內容及畫面，何來「允許『馬賽克』處理在先」？且事實上本局確未對該節目相關畫面之處理，作過任何事先之「允許」或干預，原告所辯「主管機關允許業者對不妥畫面以『馬賽克』、『噴砂』處理在先，再以行政處罰在後，係陷人於罪」，顯與事實不符，不足為採。另十七日播出之「走秀？走樣？模特兒檔案」單元出現全裸女郎畫面。另「變性真實檔案」，單元中並有受訪者傳達殘忍且非正常醫療方式之性器官自殘手法，並出現多處男性性器官之特寫鏡項，原告指其為人造之肉條，然該物雖無真正男性性器官之「功能」，但經整型後其「形體」與真正男性性器官無異。無線電視中出現性器官形體之鏡頭確為不妥。有側錄帶可證，原告播送違規節目，事證明確。三、原處分及原決定並未出現「色情」或「猥褻」等措詞，亦非以「色情」或「猥褻」理由論處，對於受訪醫師所提供播出之有關性器官醫學圖片，處分中亦從未認為或表示有「色情」或「猥褻」的不妥聯想，只是此種性器官特寫圖片於教學及醫學研討會小眾場合播出並無大礙，但於閤家觀當之大眾傳播媒體電視中出現，確為不雅且有所不妥。再則，原告節目中之部分畫面係取自電影「雲裳風暴」及「性感女巨人」，經查證該兩片均係列為「限制級」之電影片，然目前無線電視並不能播出「限制級」節目內容，該節目取「限制級」畫面於無線電視中播放，違規事實明確。四、原告節目製作方法失之偏頗，搭配之畫面亦嚴重不妥，且該節目多次違規播送不妥之節目，業經八十四年五月三十日強廣三字第○八七九二號、同年七月十日強廣三字第一一三五六號函核予行政處分及八十六年十月三十日維廣三字第一五一一六號函要求改進在案，實非原告所辯「未有前科」。綜上所述，被告所為之處分並無違法不當，請求駁回原告之訴等語。
理 由按「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：損害國家利益或民族尊嚴。違背反共復國國策或政府法令。煽惑他人犯罪或違背法令。傷害兒童身心健康。妨害公共秩序或善良風俗。散佈謠言，邪說或淆亂視聽。」為行為時廣播電視法第二十一條所規定。又廣播、電視事業播送節目或廣告，違反前述規定，情節重大者，處三萬元以上四十萬元以下罰鍰，並得予以三日以上，三個月以下之停播處分，復為同法第四十四條第四款所明定。本件原告係廣播電視事業，於八十七年十一月三日播出之「社會祕密檔案」節目之「美麗話題峰谷間」單元，多次出現裸胸及全裸女郎擺弄姿態之攝影寫真或電影片段鏡頭，部分鏡頭雖經馬賽克處理，惟仍清晰可見，且出現女性性器官及分娩特寫鏡頭：同年、月十七日播出之「走秀？走樣？模特兒檔案」單元出現全裸女郎畫面，另「變性真實檔案」單元，出現多處男性性器官之特寫鏡頭，單元中並有受訪者傳達殘忍且非正常醫療方式之性器官自殘手法。被告以其行為違反行為時廣播電視法第二十一條第四款及第五款之規定，乃依同法第四十四條第四款規定，以八十七年十一月二十四日建廣三字第一八五三○號函處原告罰鍰四十萬元（折合新台幣一百二十萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張社會祕密檔案節目內容凡涉及人體，無論胸部或下體，均分別運用馬賽克或毛玻璃的效果，或是利用大號字體的文字明置於畫面中央等方式遮蓋這些部位，這些作法是自從廣電法施行以來，電視節目和新聞節目一直遵守的慣例和執行的方法，又「變性真實檔案」單元中「出現多次男性性器官之特寫鏡頭」是一種誤認。並非事實；事件的本體既不是性器官，畫面又模糊處理，並在一旁加上說明文字以免觀眾誤解誤認，因此在本質上根本不構成猥褻、色情或殘忍云云。但查系爭節目經檢視側錄帶、發現確有違反廣播電視法第二十一條第四款及第五款規定之行為，該節目以新聞節目為包裝，製作方法失之偏頗，搭配之畫面亦嚴重不妥。又被告並未認為節目受訪醫師所提供醫學圖片有色情或猥褻之不妥聯想，惟此等圖片於醫學研討會場合播出或無大礙，但於大眾媒體上公然播送即有未當。該節目若干鏡頭雖作馬賽克處理，但仍清晰可見，與未經處理的畫面無異。新聞報導與新聞性節目不同，後者取材的來源或多來自新聞事件，然經剪輯、編導及製作後，已非單純訊息之報導，無涉新聞自由。原告指稱節目中播送之影片是經同意授權且擁有被告核准字號，經查該等影片係被告依電影法列為限制級之影片，依規定無線電視電台於任何時段均不得播送「限制級」節目內容，原告未依規定播送節目，顯已違法。被告認系爭節目多次違規播送不妥之節目，經去函改進（八十六年十月三十日維廣三字第一五一一六號函），原告仍未盡法律義務，明知故犯，情節難謂非屬重大，依法自應負其法律之責。茲原告雖又訴稱被告對於新聞節目並無審查權，其依據廣電法第四十四條第四款之規定裁處罰鍰，即屬無據，且違憲法所保障之自由權，況系爭節目乃出於社會教育之功能，絕無有害善良風俗或兒童身心健康之情事，縱有不適當之處，被告科以最重之四十萬之罰鍰，亦有違比例原則云云。但查新聞報導係以當日發生之事件為主，新聞性節目之取材來源或多來自新聞事件，然經剪輯，編導及製作後，已非單純訊息之報導，二者在內容及屬性已不盡相同。又廣播電視法第二十五條「電臺播送之節目，除新聞外，新聞局均得審查；其辦法由新聞局定之。」係指「事前審查」而言，而非不得審查，且依廣播電視法第十六條「廣播、電視節目分為左列四類：一、新聞及政令宣導節目。二、教育文化節目。三、公共服務節目。四、大眾娛樂節目。」之規定，足見「新聞及政令宣導」節目，亦在廣播電視法規範及核處範疇，原處分係針對系爭新聞節目之畫面處理，而非新聞內容，與新聞自由無涉，自無違憲法所保障之權利。次查原告於八十七年十一月三日播出之「社會祕密檔案」節目之「美麗話題峰谷間」單元，出現裸胸女郎擺弄姿態供攝影師拍攝之電影片段鏡頭；另出現一裸胸女子立於鏡前，其部分裸胸鏡頭雖經馬賽克處理，卻仍清晰可見，與未經處理的畫面無異；十七日播出之「走秀？走樣？模特兒檔案」單元亦出現全裸女郎畫面；而「變性真實檔案」，單元中並有受訪者傳達殘忍且非正常醫療方式之性器官自殘手法，並出現多處男性性器官之特寫鏡項，原告指其為人造之肉條，然該物雖無真正男性性器官之「功能」，但經整型後其「形體」與真正男性性器官無異。無線電視中出現性器官形體之鏡頭確為不妥。此有側錄帶存卷可證，系爭節目違反廣播電視法第二十一條第四款及第五款之規定，應屬明確，按廣播、電視事業播送節目或廣告，違反前開廣播電視法第二十一條第四款及第五款之規定，情節重大者，處三萬元以上四十萬元以下罰鍰，並得予以三日以上，三個月以下之停播處分，同法第四十四條第四款定有明文。被告審酌本件違規之一切情狀，裁處原告罰鍰四十萬元，而未為停播處分，自無違誤。原告指稱原處分過重而違反比例原則云云，要非足取，從而，一再訴願決定，遞予維持被告所為罰鍰處分，俱無不合。原告起訴論旨．難謂為有理由，應予駁回。又本件事證已明，原告請求行言詞辯論，核無必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 吳 錦 龍法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十 年 四 月 三十 日