最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第九六八號
原 告 甲 ○被 告 福建省金門縣地政事務所代 表 人 陳世宗右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省政府中華民國八十八年九月二十一日八八閩訴決字第八八○○二○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十六年四月二十二日向被告申請金門縣金寧鄉西堡劃一六二、一四五之一地號二筆土地依廢止前金門、馬祖，東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第一項規定申辦土地複丈暨所有權登記。經被告於八十七年十一月二十九日以（八七）地測字第四四六四號通知依內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一二一七三號函釋以系爭土地係農地重劃區，經登記為公有，並無案可稽，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定不應受理而予駁回。原告並就其夫楊衛（已歿）代管楊振恭所有寧字第一二五九九地號土地於重劃時漏未分配，寧字第一六六五七及一六七一二一地號土地因重劃後面積減少部分，請求併予補配，亦遭被告駁回。原告不服，經提起訴願及再訴願，均遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，茲分述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權．．．」，安輔條例第十四條之一第一項定有明文。本條項之立法目的，參諸同條第二項可知，應在於對戰地政務期間因軍事原因而喪失占有之原土地所有人，予以土地之歸還，達成制定安輔條例在於確保金馬地區之安全、促進地方繁榮及軍民和諧之整體立法目的。是只要是該條例適用範圍內之土地係在「實施戰地政務期間」、「非因有償徵收登記為公有」，且原土地所有人提得出相關權利證明文件，即有權向土地所在之地政機關申請歸還原受政府佔用之土地。即使系爭土地先前巳經「農地重劃」，亦在所不論，均有該條例之適用，蓋安輔條例第十四條之一第一項對此種情形，並未做特別限制規定。二、原處分、訴願及再訴願決定駁回原告申請之理由，無非均係以依內政部八十四年台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點為論據。然查，前開內政部八十四年台（八四）內地字第八四八一三七三號函雖為上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，學說上稱之為「行政規則」，且其在性質上屬於解釋性行政規則，而有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，固無疑問。惟如前所述，安輔條例第十四條之一有關得請求歸還土地之要件，除「於實施戰地政務期間」、「非因有償徵收登記為公有」、「本條例施行日起三年內」及「需檢具相關權利證明」外，並無其他之限制，前開內政部行政函釋卻對曾經農地重劃之土地附加「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記之土地」，「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」為原因登記為公有，並「有案可稽」等之限制，顯然該函釋增加了法律即安輔條例第十四條之一第一項所無之限制，而與法律保留原則有違，顯然違法。原處分本於此違法之行政函釋，為拒絕原告歸還系爭土地之申請，亦應屬違法之行政處分。三、由該函釋之內容觀之，其雖謂：「查農地重劃區經施工本地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，原土地所有權人無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重測前地籍調查為參加重劃人原有未登記之土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，並有案可稽者，仍應有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。」然卻不應將之解釋為，該函釋有將農地重劃土地之得申請歸還，排他地僅限於「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記之土地」，且「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」為原因登記為公有，並「有案可稽」者。蓋該函釋前段部份係就農地重劃之性質及意義為說明，後者則係就亦得依安輔條例第十四條之一申請土地歸還之「一種情形」加以說明而已，其應無認為經農地重劃之土地須符合該函釋所述之要件，否則原所有人不得依安輔條例之規定申請歸還之意。被告於此不無有曲解法令之情形，其基於此所為拒絕原告申請之行政處分，亦應屬違法之行政處分。四、綜上二點可知，前開內政部台（八四）內地字第八四八一三七三號函釋，如確有限縮安輔條例第十四條之一第一項適用範圍之意思，則應因違反母法即安輔條例第十四條之一第一項之規定而不生效力，被告據以拒絕原告之申請歸還系爭土地，其所為拒絕申請之行政處分應屬違法，自不得言。另一方面，如內政部前開函釋，係僅就安輔條例第十四條之適用為補充說明，並無意如原處分、訴願或再訴願決定機關所稱，以符合該函釋所定之要件，才得為歸還申請，而有限縮安輔條例第十四條之一第一項之適用範圍者，則原處分據以拒絕原告之申請，亦屬曲解法令，其所為拒絕歸還申請之行政處分亦屬違法。亦即，不論為以上何者，被告本於前開內政部函釋所為駁回原告之申請均屬違法不當。五、再訴願決定書第十五頁稱原告申請返還之系爭土地，均屬「五十七年」間依據農地重劃條例辦理之金門縣西堡劃農地重劃區之土地，並非事實。蓋農地重劃條例於民國六十九年十二月十九日以（）台統（一）義字第七二五五號公布，七十年五月二十五日行政院以（）台內字第六九五八號令指定台灣省、台北市及高雄市為該條例之施行區域，試問金門地區之土地如何能於五十七年間即依該條例辦理農地重劃？實則，系爭土地因被軍方所長期佔用，致始終未辦理任何地籍調查及登記，直至七十八年間才因屬於金寧鄉西堡劃農地重劃區內之土地而加入重劃，此有照片為證。再原告請求返還之系爭土地，直至七十八年加入農地重劃（因軍方即將撤離）前，並未進行地籍調查及地籍複測，是除了原告尚保留可主張系爭土地權利之「契據」外，並無任何文件資料可為憑據。原處分機關、訴願及再訴願決定機關，依據「內政部八十四年台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點」，逕以原告請求返還之系爭土地並「無案可稽」（即重劃前之地籍調查、地籍複測之文件資料並無記載），為原告申請駁回之處分自屬違法不當。六、原告委託代理人依安輔條例第十四條之一第一項規定申請金寧鄉西堡劃一六二、一四五之一地號二筆土地之時，並不諳申請歸還土地之相關事宜，雖手中握有該二筆土地等之契據證明文件，然因金門縣政府一樓服務台之職員倪雲仙主動告知關於該項向地政機關申請返還土地之事件，大多以主張出於「時效取得」之原因，在程序之申請上較為簡便易行，只要有二位同鄉里人士願意證明申請人有時效取得所有權，並一同填具「土地四鄰證明書」，即可申請複丈並辦理所有權移轉等歸還程序，原告方才以土地所有權「時效取得」之理由，向地政機關辦理申請複丈等土地歸還事宜。實則，原告本即持有該二筆土地之契據證明文件，而為該二筆土地之原所有權人，對於不知法律規定之原告來說，既然以為因尚持有「契據」而可證明為原所有人無疑，則就以何種程序獲得地政機關同意土地之歸還，也就未再做深入了解。在此情形下，原告很自然便接受該縣府職員之建議，逕以「時效取得」為登記原因，向地政機關申請土地複丈及返還，此為原告向地政機關申請歸還而請求為土地複丈，係以「時效取得」為請求複丈並歸還土地之緣由。關於此部份，可由原告一方面雖以時效取得為原因，檢附土地四鄰證明憑以向地政機關辦理，另一方面亦於該申請程序中同時檢送原始所有權證明文件即「契據」十七紙（包括其他尚依同一程序申請歸還之土地契據，一併請求地政機關辦理所有權移轉登記，將該土地返還予原告，卻遭地政機關一併為土地登記駁回之情形，得加以佐證，該三份契據附件之封面均有「土地登記駁回之章」的印記）。綜上可知，原告雖在形式上係以時效取得為原因，申請複丈並歸還土地，然此實非原告之本意，蓋原告既為持有該二筆土地所有權原始證明文件即「契據」之人，則依舊時慣習即可證明原告為該二筆土地之原所有人，被告不得片面以原告之不諳法律規定，誤用申請歸還土地之程序，遽然否認原告於遭軍方占用前，確係該二筆土地之所有權人，得依安輔條例第十四條之一第一項之規定，申請土地歸還之權利。七、退一步言，即便原告以「時效取得」所有權之規定，向地政機關申請歸還土地，亦並無被告所指之矛盾及與真實不合之情形，蓋：（一）原告之時效取得該二筆土地之所有權並非以從民國元年一月一日起，即有本身為占有之事實，而係由先夫楊衛在世時，即已有占有之事實，歷經二十年以上之和平公然繼續占有後，始於婚後將其占有狀態移轉於原告，而由原告繼續占有之狀態，直至民國三十八年被軍方占用。先夫為民國前000年0月000日生，民國元年之時，已年滿二十一歲，為有意思能力之成年人，可為占有之主體，則原告於先夫辭世後繼承該二筆土地占有之事實，豈有不能主張有繼續占有事實之理。（二）原告雖於土地四鄰證明書中，載明自民國元年一月一日開始至民國八十六年四月二十二日止，均有繼續占有之事實，惟此亦為在不知民法「占有」概念下，所為之錯誤記載，然不論如何，仍不能否認於三十八年軍方無權且無償佔用該二筆土地之前，原告之先夫楊衛及原告二人前後已持續和平公然占有該二筆土地長達數十年之事實。原告本於此，即應得依取得時效完成之規定，請求登記為所有人權利，是原告如依「時效取得」之規定，主張對該二筆土地有所有權，並申請返還，當無矛盾之處。（三）原告本來所有現坐落於西堡農地重劃區之該二筆土地，雖於民國七十八年經公告而加入農地重劃，然因當時仍處威權政府時期之末葉，一方面原告之土地業經軍方無償占用數十年，在主觀上並不奢求仍可主張任何所有權，另一方面亦對土地重劃之意義無深刻之了解，以致當時未能注意及盡力地及時主張權利，以至時感遺憾。惟安輔條例第十四條之一第一項既於民國八十三年間制定，賦予戰地政務期間（即國軍撤退至金門一直到民國七十八年間）非因有償徵收登記為公有之原土地所有人，得檢具有關權利證明文件，向政府申請歸還，則原告認為原告方面既能提出證明土地所有權存在之「契據」（全部十七紙，可謂證據鑿鑿），則不管該二筆土地是否曾經土地重劃，且在重劃前是否「有案可稽」（此純僅係地政機關之單方面認定）。甚至於原告是否誤用不當之申請程序，均應無礙於原告得依位階較高之法律即安輔條例之規定，有請求政府歸還土地之公法上請求權，否則豈不有違安輔條例第十四條之一之規範意旨及目的，而該條例之良善美意豈不落空？八、原告就所有前經軍方占用而未經返還之土地，雖僅能提出「契據十七張」做為權利證明之用，然此乃因金門地區之土地，在民國四十五年以前，並未辦理土地總登記，並核發有土地所有權狀之故。即便在民國四十五年以後，金門大部份之土地已辦理土地登記並核發土地所有權狀，然如前所述，因原告所有之土地，在戰地政務期間，為軍方所無償佔用，成為軍事用地，長期以來不僅無法請求返還，更因未能辦理土地勘測，無法為土地登記，而無所有權狀之發放。是一直到今日，除了早期地方習慣上等做為土地權利證明之「契據十七張」外，別無其他土地所有權狀可為土地權利之證明。由此可知，原告所提契據十七張應可做為系爭土地係屬於原告所有之證明，絕非原處分可以「無案可稽」為由，而任意加以否定。最後，應加以說明的是，原告所提契據上所顯示原告所有土地之「四鄰及界址」，雖已因系爭土地遭軍方長期佔用，其後並經農地重劃整地，而不復辨認，然於有必要時，原告亦可提出證人（即同鄉里中左鄰右舍者）證明該契據上所載之舊址於現今土地之位置。綜上所述，因原告確已提出土地權利之證明文件，是依安輔條例之規定，有權申請歸還土地。被告徒憑內政部前開函釋，駁回原告返還土地之請求，違反前揭安輔條例之立法意旨，自屬違法之行政處分，應予撤銷。九、按土地重測結果雖已公告確定，如發現登記之事實與登記原因之證明文件所載之內容不符，自應依土地法第六十九條規定辦理更正，行政法院七十四年判字第二○○三號著有明文。本件原告所代管楊振恭所有寧字第一六七三一號土地及第一六六五七號土地於農地重劃前之原土地所有權狀面積分別為二六四○市畝及一七四○市畝，重測後列入重劃之面積則僅分別為二○五○市畝及一四三○市畝，共短少九○○市畝，嚴重構成錯誤之事實，原處分、訴願及再訴願決定機關以複測結果依法公告，且辦理重劃早已確定多時，駁回原告之申請補辦登記，揆諸前揭判決之說明，應屬違法之行政處分。綜上可知，原處分應屬違法，訴願及再訴願決定維持原處分，而為駁回原告之訴願及再訴願亦屬違法，懇請鈞院鑒核，以判決撤銷原處分及原決定，以保原告之權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、有關金門縣金寧鄉西堡劃一六二、一四五之一地號二筆土地部分：（一）按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；其經審查無誤後，公告六個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第五十九條規定處理。」『查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。』分別為廢止前安輔條例第十四條之一第一頊、內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點所明定。本件原告申請之土地均屬曾辦理農地重劃區之土地，且均於重劃後以「劃餘地」等原因登記為公有者，則該等以「劃餘地」等原因登記為公有之土地是否符合安輔條例第十四條之一第一項之要件自有疑義，而此疑義既經內政部召集會議作成行政釋示（即解釋性行政規則），則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。（二）查前述上開內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點行政釋示之意旨所謂「有案可稽」，係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載，即原告必須提出資料證明其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定就以「劃餘地」等原因登記為公有之土地申請補辦分配歸還。卷查系爭土地重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定，依法不應受理者，予以駁回，並無不合。（三）關於原告依「安輔條例」第十四條之一第一項規定提出土地四鄰證明書等證明文件申請金寧鄉西堡劃一六二、一四五之一地號等二筆土地，非以契據為證明文件提出申請，此參諸原告提出之土地複丈原因為時效取得可知，並主張聲請取得時效系爭二筆土地自民國元年元月一日至民國八十六年四月二十二日止，計八十六年以所有之意思繼續占有他人未經登記之不動產，座落前揭二筆地號土地，而其占有之始為善意並無過失，依據民法第七百七十條規定主張完成時效取得，申請所有權登記，並主張繼續在上列土地種植花生、地瓜、高梁等雜糧，民國三十八年六月一日被駐軍闢建為戰壕溝、碉堡使用，致喪失登記等云。經查⑴參諸「時效取得地上權登記審查要點」第四點：『占有人占有之始，須有意思能力。如為占有之移轉，具有權利能力者得為占有之主體。』規定，原告民前三年0月00日生，於民國元年元月元日時年約三歲，斯時並無意思能力，豈有主張占有之事實。⑵原告於土地四鄰證明書聲稱民國三十八年六月一日被駐軍闢建為戰壕溝、碉堡使用，同時繼續主張占有，所述已前後矛盾，與事實未合。⑶查西堡農地重劃區土地分配自民國七十八年三月二十日起至同年四月十九日止公告三十天，公告期間內原告並未依法提出任何異議，即以分配公告確定，原告主張以前開時效取得期間占有前揭二筆地號土地，顯不足採。是以，本案並無民法第七百七十條已以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。』規定之適用。二、有關代管楊振恭所有金寧鄉寧字第一二五九九、一六七三一地號土地因重劃後面積減少，請求併予補配部分：（一）被告八十七年十二月三十一日（八七）地測字第五四二二號函覆該土地面積減少原因，僅為意思通知形式，並未對上述僑戶楊振恭處以行政處分，依修正前訴願法第一條：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。但法律另有規定者，從其規定。」顯與上開修正前訴願法第一條規定不合，合先敘明。
（二）查寧字一二五九九地號土地與楊振恭君另二筆土地寧字一二六一三、一二七六七地號同列入西堡農地重劃區範圍內參加重劃，面積：三○．四一公畝，依農地重劃條例第二十一條規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查定重劃區區地價，作為土地分配差額、補償之依據。重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按新分配區區地價折算面積，分配予原所有權人．．．。」規定應負擔農水路用地面積為一．九七六七公畝，楊振恭實際參加重劃面積為二八‧四三三三公畝，經重劃後分配西堡劃八十、一四六、一四七地號等三筆土地，面積計二九．六○公畝，超配面積一．一六六七公畝並繳納差額地價款在案。
（三）次查楊振恭所有寧字一六七三一、一六六五七地號等二筆土地面積各為一七‧六○、一一．六○公畝（換算各為二．六四○、一．七四○市畝），列入寧安二劃重劃區參加重劃，重劃分配前經過複測面積各為二．○五○、一．四三○市畝（換算各為一三．六六六七、九．五三三三公畝），複測結果依法公告一個月並通知土地所有權人，期滿後並無人異議後始據以辦理重劃。重劃後分配寧安二劃三八二、三八三、三八八地號等三筆土地，面積計三．三五○市畝（換算為二三．二○公畝），不足部份已領取差額地價款新台幣一百八十七．二○元，又重劃土地分配結果也公告一個月無人提出異議確定在案。（四）依行政法院六十一裁字第七十三號：「訴願法第九條所稱行政處分書，包括行政機關對於特定事件所為發生公法上權義效果之一切文書在內．．．故縣（市）政府就特定農地所為重劃．．．之公告，自屬行政處分書之一種，此項公告如經人民閱覽，其意思表示（行政處分）即已發生達到之效力，人民如不服公告之行政處分而欲提起訴願，應自公告期滿之次日起三十日內為之，逾期行政處分即告確定，無再事爭訟之餘地」。迄今事隔已二十餘年，始行主張原行政處分違法或不當，顯已逾越法定訴願期限。綜上論述，本件原告之訴顯無理由，請依法駁回等語。
理 由
一、有關金門縣金寧鄉西堡劃一六二、一四五之一地號二筆土地部分：按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；其審查無誤者，公告六個月，期間無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第五十九條規定辦理。」為當時有效之安輔條例第十四條之一第一項所明定。又「查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重測前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。」亦為內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點所明定。按前開內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函乃上級機關對下級機關依其權限或職權就安輔條例第十四條之一規定適用異議而為解釋，且核與農地重劃之效力並無違背，主管機關自得援用該上開釋示辦理。本件原告於民國八十六年四月二十二日向被告申請金門縣金寧鄉西堡劃一六二、一四五之一地號二筆土地依廢止前安輔條例第十四條之一第一項規定申辦土地複丈暨所有權登記，經被告於八十七年十一月二十九日以（八七）地測字第四四六四號通知依內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一二一七三號函釋以系爭土地係農地重劃區，經登記為公有，並無案可稽，依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定不應受理而予駁回。原告不服循序提起本訴主張原土地所有人提得出相關權利證明文件，即有權向土地所在之地政機關申請歸還原受政府佔用之土地，縱系爭土地先前巳經「農地重劃」，惟安輔條例第十四條之一第一項對此種情形，既未做特別限制規定，自有該條例之適用。前開內政部函釋卻對曾經農地重劃之土地附加「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記之土地」，「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」為原因登記為公有，並「有案可稽」等之限制，顯然增加法律即安輔條例第十四條之一第一項所無之限制，而與法律保留原則有違，顯然違法。原處分本於此違法之行政函釋，為拒絕原告歸還系爭土地之申請，亦應屬違法之行政處分。實則，原告本即持有該二筆土地之契據證明文件，而為該二筆土地之原所有權人，因不知以何種程序可獲得地政機關同意土地之歸還，乃接受金門縣府職員之建議，逕以「時效取得」為登記原因，向地政機關申請土地複丈及返還。關於此部份，可由原告一方面雖以時效取得為原因，檢附土地四鄰證明憑以向地政機關辦理，另一方面亦於該申請程序中同時檢送原始所有權證明文件即「契據」十七紙，一併請求地政機關辦理所有權移轉登記，將該土地返還予原告，卻遭地政機關一併為土地登記駁回之情形，得加以佐證。綜上可知，原告雖在形式上係以時效取得為原因，申請複丈並歸還土地，然此實非原告之本意。蓋原告既為持有該二筆土地所有權原始證明文件即「契據」之人，則依舊時慣習即可證明原告為該二筆土地之原所有人，得依安輔條例第十四條之一第一項之規定，申請土地歸還之權利，並申請返還，要非被告得片面否認。原系爭坐落於西堡農地重劃區之該二筆土地，雖於民國七十八年經公告而加入農地重劃，然因當時仍處威權政府時期之末葉，一方面原告之土地業經軍方無償占用數十年，在主觀上並不奢求仍可主張任何所有權，另一方面亦對土地重劃之意義無深刻之了解，以致當時未能注意及盡力地及時主張權利。惟安輔條例第十四條之一第一項既於民國八十三年間制定，賦予戰地政務期間（即國軍撤退至金門一直到民國七十八年間）非因有償徵收登記為公有之原土地所有人，得檢具有關權利證明文件，向政府申請歸還，則原告既能提出證明土地所有權存在之「契據」，則不管該二筆土地是否曾經土地重劃，且在重劃前是否「有案可稽」，是否誤用不當之申請程序，均應無礙於原告得依位階較高之法律即安輔條例之規定，有請求政府歸還土地之公法上請求權云云。經查內政部八十四年八月十日台
（八四）內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義第二點內容觀之，係考量重劃後其地形業已改變，原有土地界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，事實上已無從再主張重劃前之權利。且重劃重測前及重測結果均經公告程序，利害關係人已有機會主張其權利，不致發生權利無法保障之情事，並以重測前地籍調查為參加重劃人原有未登記之土地，並有案可稽者，仍應有上關條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以兼顧土地所有權人之利益。故內政部前述行政釋示與母法規定意旨尚無違反，該釋示係主管機關就其主管事務依職權適用法律所為之解釋，難謂與法律保留原則有違。依前述內政部函釋意旨，農地重劃區內，如經「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地」，且「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」等原因登記為公有，並「有案可稽」者，則仍可適用安輔條例之規定，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還、亦即原告必須提出資料證明其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定就以「重劃」原因登記為公有之土地申請補辦分配歸還；反面解釋，則如屬無案可稽者，即不符合農地重劃區申辦土地歸還之要件，所謂「有案可稽」，係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載而言。本件經被告查明系爭土地係農地重劃區重劃前之未登記地，重劃後登記為公有，原告並未於重劃前重測時主張其權利，為原告自承在案，雖原告訴稱其對土地重劃之意義無深刻之了解，以致當時未能注意及盡力地及時主張權利云云，係睡眠於權利上，自無法於事後再主張其權利。故被告認本件屬無案可稽，有審查表乙件附原處分卷可稽，自屬可採。且系爭土地經被告查證係屬西堡重劃區之重新分配區，並非重劃區內之軍事用地保留區（軍事用地保留區重劃時地籍調查表載為「軍全」），故無內政部前開條文適用疑義會商結論第三點之適用。至原告提出契據主張其為原所有權人，而非依取得時效主張返還系爭土地乙節，縱屬非虛，亦與判決結果不生影響，從而原告所訴核無可採；是被告依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款依法不應受理者予以駁回，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴聲明撤銷非有理由，應予駁回。
二、有關代管楊振恭所有寧字第一二五九九、一六六五七及一六七三一地號土地因重劃後面積減少，請求併予補配部分：
按「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之日起，應於三十日內提起之。」修正前訴願法第九條第一項定有明文。又「訴願法第九條所稱行政處分書，包括行政機關對於特定事件所為發生公法上權義效果之一切文書在內，並不以送達之處分通知書為限，此與訴訟文書必須送達之情形，不盡相同，故縣市政府就特定農地所為重劃及開闢農事水路之公告，自屬行政處分書之一種。此項公告如經人民閱覽，其意思表示（行政處分）即已發生達到之效力，人民如不服公告之行政處分而欲提起訴願，應自公告期滿之次日起三十日內為之。逾期行政處分即告確定，無再事爭訟之餘地。」本院著有六十一年裁字第七十三號判例。查楊振恭上述三筆土地，民國五十七年公告列入寧安二劃重劃區參加重劃，公告一個月並通知土地所有權人，期滿後無人異議始據以辦理，本件重劃早已確定多時，原告時隔近三十年始提訴願，早逾三十日內提起之法定期間，依先程序後實體原則原告之訴願為不合法定程式，應予駁回。原告雖引本院七十四年判字第二○○三號判例，認土地重測結果雖已公告確定，如發現登記之事實與登記原因之證明文件所載之內容不符，自應依土地法第六十九條規定辦理更正等語，惟該判例所指者係指一般土地重測之情形，與本件因重劃而重測公告確定後發生權利重組效果不同，該判例自難適用於本件情形。原告所訴自無可採。至原告其他實體上之主張自無再加審酌之必要。從而被告否准原告更正登記之請求，暨一再訴願決定遞予維持，俱無違誤，原告起訴為不合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴一部分為無理由一部分為不合法，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十 年 六 月 一 日