最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第九六九號
上 訴 人 甲○○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人不服臺北高等行政法院中華民國八十九年九月二十八日八九訴字第一三號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人（即原審原告）起訴主張：上訴人所有坐落台北縣永和市○○段四九七地號，權利範圍四分之一之土地，現為台北縣永和市○○街之既成道路，該土地經主管機關舖設柏油，並於地下埋設電力、自來水管、瓦斯管線及地下水道等地下設施物。經上訴人於民國八十八年十一月二日向被上訴人請求發放補償費，並於八十九年一月十四日、八十九年二月二十四日一再申請被上訴人依法給付補償費用，然被上訴人以現有巷道之徵收補償乙案，正研議中，俟研議後再行酌處，而拒未發給。按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。司法院釋字第四○○號解釋：「．．．，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，．．．」。又釋字第四四○號解釋意旨：「．．．．主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。．．．」。上訴人爰依行政訴訟法第八條起訴，請求判命被上訴人給付（一）補償費新台幣（下同）五十四萬一千八百七十五元及自訴狀繕本送達之日起按年息百分之五計算之利息。（二）自八十六年十一月十四日（即司法院釋字第四四○號解釋公布之日）起至補償費發放之日止給付相當於地租之損失補償之判決。
被上訴人則以：上訴人所有房屋面臨之既成巷道為永和市○○段○○○○號土地，有被上訴人原審之地籍圖可稽，而上開七○五地號土地屬國有，亦有土地登記謄本可憑。經查上訴人所有之系爭四九七地號土地介於其私有之四九六地號土地與既成巷道之間，應係因建築房屋，依建築法相關規定退縮建築後所留設，依首揭司法院釋字第四○○號解釋理由書，自應予除外，而無適用之餘地。故上訴人主張適用司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋文請求徵收暨相當於地租之損失補償亦應無由成立。就系爭土地並無徵收處分存在，此為上訴人所不爭執，釋字第四○○號解釋亦明言：「國家應依法律之規定辦理徵收補償」，而我國現行有關徵收之規定主要為「土地徵收條例」，自應以該法律為徵收及補償之依據。本件既無徵收處分存在，前提既不存在，自無補償可言等語。資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：上訴人雖主張係依釋字第四○○號解釋作為請求被上訴人給付征收補償費之依據，惟關於土地之徵收及補償之事項，現行法係規定於土地徵收條例，惟依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並且核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。而釋字第四○○號解釋亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，此另由該號解釋亦敘明：「．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之法律上基礎。從而上訴人依行政訴訟法第八條規定，提起給付之訴，請求被上訴人給付系爭土地補償徵收費，為無理由，應予駁回。又上訴人另依司法院釋字第四四○號解釋主張被上訴人於系爭既成道路下方埋設地下設施物，致生損失，形成其個人特別犧牲，被上訴人應補償其損失部分。經查司法院釋字第四四○號解釋，雖對於有關機關埋設地下設施物，不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用；惟查關於國家因基於公益之必要性，合法行使公權力之行為對人民財產或其他權利之侵害構成特別犧牲者，其損失補償之補償義務，參照司法院釋字第三三六號解釋理由書，「．．．對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題。」之意旨，需有法律規定依據始得請求，而自來水等管線被上訴人否認為其所設置，上訴人亦未能證明係被告所設置，上訴人縱因其埋設地下設施而受有損失，自無向被上訴人請求給付損失補償之權利可言。上訴人雖又稱被上訴人為其主管機關，但查被上訴人僅為各該設施物可否設置之行政准許機關而已，至設施物有無損及他人之權利，應否給予補償，初與被上訴人無涉。再者，依本號司法院解釋須「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償」，反之，若未逾其社會責任所應忍受之範圍者，國家即無庸給予補償。而本件永和市○○街既成道路所使用之永和市○○段第七○五地號土地，為國有土地，有被上訴人提出之地籍謄本可參，而相鄰之上訴人所共有之同段第四九七號土地，係因依建築法規定建築線退縮而留設，亦有被上訴人（原判決誤為上訴人）提出之建築線指示（定）申請書圖三張可稽，並非被上訴人占用在先，致上訴人其後無法使用。況自來水等管線設於該地地下，然係為方便附近居民現代生活之需，並不妨礙上訴人之生活或安寧，並未逾其社會責任所應忍受之範圍。從而，上訴人請求被上訴人就此部分給付損失補償，依法無據，無可准許。兩造其餘攻擊防禦方法，核予判決結果不生影響。爰將上訴人在原審之訴予以駁回。
上訴意旨略謂：大法官解釋有拘束各機關及全國人民之效力，其為法律之上位概念，原判決謂：「司法院釋字第四○○號解釋議明言國家應依法律之規定辦理徵收補償給予補償，而非謂國家應依本解釋意旨辦理補償」，顯見原判決有違背憲法及大法官解釋之規範效力。又依司法院釋字第四六九號解釋意旨，上訴人依建築法第五十二條及土地徵收條例相關規定依法起訴，自屬有公法上原因之財產給付請求權，然原判決逕謂：「．．．．該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產給付之法律基礎。．．．．。」，顯見原判決誤解正確之規範特徵，依行政訴訟法第二百四十三條第一項之規定，原判決顯然違背法令。本件上訴人所有之土地並未經過主管機關執行徵收程序，而是依建築法第四十九條、第五十條之規定退縮建築後所保留之土地，依同法第五十二條之規定，退讓之土地，由直轄市、縣（市）（局）政府依法徵收，其地價補償，依都市計劃法規定辦理。」故法律早已明文規定主管機關應依法按理徵收，查系爭土地自民國六十六年起已供道路使用而成立公用地役關係，上訴人早已喪失使用、收益之權利，與一般徵收程序大相逕庭，故無原判決所謂：「徵收補償之發放，應以需用土地人已申請徵收並核准為前提．．．」，原判決顯然有涵攝錯誤之情形，自有判決不適用法規或適用不當之嫌，被上訴人未依建築法第五十二條之規定辦理徵收亦有違依法行政之法律保留原則及行政程序法第六條所彰示平等原則。又法院於裁判時應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果依論理及經驗法則判斷事實之真偽，行政訴訟法第一百八十九條第一項前段訂有明文，然原判決卻引用上訴人於原判決未曾提示之建築線指示（定）申請圖三張以為判決之基礎，而認定「非被上訴人佔用在先，致上訴人無法使用」，實則於民國六十六年建物建造時即已鋪設公共設備而成為道路用地，否則無法核發使用執造，被上訴人要求人民之一定不利益，並以之結合於核發使用執造，顯見違反行政法之一般法律原則中之不當連結禁止原則。又對上訴人所補充之答辯理由，非但未為斟酌，判決中亦未記載其意見，更有判決不備理由之嫌，基上所述，原審駁回上訴人第一審之訴，於法有違，為此求為廢棄原判決，並撤銷原決定及原處分之判決。
按請求給付徵收補償費之前提必須有徵收處分存在，如尚無徵收處分存在，復未先行請求命有權徵收機關為徵收處分，即逕行請求給付徵收補償款，自非法之所許。本件土地尚未經徵收程序，為上訴人所不爭執，且上訴人並未先行向主管徵收之機關請求就系爭土地為徵收處分，故其逕行請求被上訴人給付徵收補償費，自難認有據，原判決以上訴人此部分請求尚乏所據，而駁回上訴人在原審此部分請求，自無不合，上訴意旨仍執詞被上訴人未依建築法第五十二條之規定辦理徵收有違依法行政原則，乃系爭土地應否徵收之另一問題，尚無涉及原判決違背法令。次查依司法院釋字第四四○號解釋須「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」反之，若未逾其社會責任所應忍受之範圍者，國家即無庸給予補償。原判決以本件永和市○○街○○道路所使用之永和市○○段第七○五地號土地，為國有土地，有被上訴人提出之地籍謄本可參，而相鄰之上訴人所共有之同段第四九七號土地，係因依建築法規定建築線退縮而留設，亦有被上訴人提出之建築線指示（定）申請書圖三張可稽，並非被上訴人占用在先，致上訴人其後無法使用；況自來水等管線設於該地地下，係為方便附近居民現代生活之需，並不妨礙上訴人之生活或安寧，並未逾其社會責任所應忍受之範圍，據以駁回上訴人請求被上訴人就此部分給付損失補償，經核係原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依法認定事實之職權行使，尚難謂有違背法令之情事。原判決雖將被上訴人提出之建築線指示（定）申請書圖三張，誤為係上訴人提出，惟此項明顯之筆誤，對判決結果不生影響。至上訴人援引司法院釋字第四六九號主張被上訴人已無不作為之裁量餘地云云，惟查釋字第四六九號解釋係就國家賠償事件所為解釋，與本件請求徵收補償費事件，在請求權基礎不同，尚難遽予援引。上訴人其他主張均與本案判決結果不生影響，亦經原判決敘明在案，上訴意旨猶指摘原判決有判決不備理由之嫌云云，亦無可採。從而，上訴聲明求為廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十 年 六 月 一 日